開采地政府資源收益優(yōu)化配置

張文龍 段超穎

【摘 要】 資源價格的波動給資源地的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)，財政規(guī)則是約束政府“花錢的手”、熨平實體經(jīng)濟波動、促進資源地可持續(xù)發(fā)展的重要工具。文章基于IMF發(fā)布的財政規(guī)則設(shè)計模型——“何以注解”，以A省為例分析開采地政府資源收益配置優(yōu)化問題，根據(jù)永續(xù)收入假說為A省設(shè)計財政規(guī)則可顯著改善債務(wù)狀況、穩(wěn)定財富與維持收支平衡。其中最優(yōu)財政規(guī)則為保持公共財政結(jié)余占非資源GDP的比率恒定，可通過過渡期擴大投資與長期增加儲蓄，達到錨定狀態(tài)；對暫時資源價格沖擊無需改動財政規(guī)則；對永久資源價格沖擊可以通過調(diào)整支出水平與計提緩沖流動性資產(chǎn)來應(yīng)對。研究成果可為資源地構(gòu)建資源收益的跨期預(yù)算平衡機制與提升優(yōu)質(zhì)資本存量、推進地方可持續(xù)發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】 財政規(guī)則； 資源收益配置； 財政可持續(xù)； 資源價格波動； 資源型地區(qū)

【中圖分類號】 F810.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）23-0131-10

一、引言

資源收益是資源地政府財政收入的重要組成部分，如何利用好資源財富對資源地可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。地方政府通過資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅、非稅收入以及中央轉(zhuǎn)移支付等方式獲得巨額資源收益，如何配置資源收益以推動資源地經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展成為關(guān)鍵問題。由于資源稅等資源收益與資源價格緊密相關(guān)，資源價格波動對地方財政收入的影響不容忽視，加之地方政府往往存在順周期的財政行為，進一步放大了實體經(jīng)濟的波動[ 1 ]。良好的財政規(guī)則可以強制約束地方政府“花錢的手”，迫使政府考慮代際平衡、資本轉(zhuǎn)化、熨平經(jīng)濟波動，能夠極大程度地促進資源地的可持續(xù)發(fā)展?；诖?，資源收益配置的優(yōu)化對資源地可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

財政規(guī)則是通過對財政預(yù)算指標設(shè)定數(shù)量限制來約束政府支出的，通常具有簡單、靈活與可執(zhí)行性的特點，需要制度體系、決策者共識來保障實現(xiàn)[ 2 ]。財政規(guī)則20世紀90年代開始在發(fā)達國家間流行，包括預(yù)算平衡規(guī)則、債務(wù)規(guī)則、支出規(guī)則與收入規(guī)則。預(yù)算平衡規(guī)則從總量或結(jié)構(gòu)上限制財政結(jié)余，在西方國家最為流行[ 3 ]，其核心在于維持政府收支基本平衡，在應(yīng)對經(jīng)濟周期波動方面具有較強的自主靈活性，在全球范圍內(nèi)的政府使用率近50%。債務(wù)規(guī)則對公共債務(wù)發(fā)行規(guī)模設(shè)定限額或數(shù)量目標，可有效抑制債務(wù)無序擴張，但短期難以達到刺激經(jīng)濟的目標[ 4 ]。黃金法則限定債務(wù)融資只能用于資本性投資，極大地化解了債務(wù)風(fēng)險。支出規(guī)則是對政府總支出或經(jīng)常性支出設(shè)置限額，通常與債務(wù)規(guī)則或預(yù)算平衡規(guī)則結(jié)合使用，在政府逆周期擴大財政支出時，運用支出規(guī)則可限制政府“花錢的手”從而維護財政可持續(xù)性。收入規(guī)則通過設(shè)定最低稅收征收額或最高收入額來避免征稅力度過弱或過強，相對而言該規(guī)則在各國政府中使用頻率較低[ 5 ]。債務(wù)規(guī)則與收入規(guī)則更關(guān)注結(jié)果性的財政指標，易使財政制度僵化，而預(yù)算平衡規(guī)則綜合維持財政盈余或赤字的基本穩(wěn)定，在應(yīng)對不可控的經(jīng)濟沖擊方面收效良好，兼具熨平經(jīng)濟波動與管控赤字水平的雙重作用，在資源收益配置中引入預(yù)算平衡規(guī)則已較為廣泛。

對優(yōu)化資源收益配置的財政規(guī)則設(shè)計方面已有較為成熟的研究。傳統(tǒng)資源收益配置規(guī)則由永續(xù)收入假說（Permanent income hypothesis，PIH）為指導(dǎo)，認為任何暫時性的收入應(yīng)該被儲蓄而僅消費永續(xù)收入的利息[ 6 ]，即流入的資源收益應(yīng)儲蓄到主權(quán)財富基金中，以該基金的利息支持政府支出，從而永久維持消費增量，即使資源收益耗盡，消費增量仍可維系[ 7 ]。然而，永續(xù)收入假說（PIH）將消費代際均等化不利于當代人總體效用的提升，相對貧窮的當代人理應(yīng)消費較多部分以彌補當代物資的匱乏[ 8 ]。資本富集的高收入地區(qū)適合前期收緊消費以追求長期財富代際均衡，而對資本稀缺的低收入地區(qū)而言，其經(jīng)濟增長潛力巨大且有“趨同”增長效應(yīng)，前期投資不可或缺。由此，修正的永續(xù)收入假說（Modified permanent income hypothesis，MPIH）允許在前期擴大費用支出（包括消費和公共投資）以滿足低收入地區(qū)的現(xiàn)時需求，但后期費用需要相應(yīng)減少，以滿足永續(xù)收入假設(shè)計算的礦產(chǎn)資源收益配置總體均衡。此外，存在一種更為保守的資源配置策略——一鳥在手策略（Bird in Hand，BIH），所有資源收益應(yīng)被儲蓄并轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)以獲得利息收益，政府只能消費累計的利息收入。一鳥在手策略更適用于資源收益不確定性較大、借款能力受限、需要嚴格限制支出規(guī)模的情景?？傮w來看，許多國家已嘗試將永續(xù)收入假說引入資源收益的長期配置中，且收效顯著[ 9 ]。此外，Luca等[ 10 ]構(gòu)建的FARI模型考慮了采礦周期從開采項目層面預(yù)測資源地政府在中長期獲得的資源收益，為資源收益配置提供了前提。此后，利用FARI獲得的資源收益數(shù)據(jù)，IMF針對資源富集國家發(fā)布了財政規(guī)則設(shè)計模型，該模型按照永續(xù)收入假說設(shè)計了長期資源收益的財政可持續(xù)配置方式，并考慮了中短期投資路徑，為資源收益的財政配置提供了政策思路與指導(dǎo)方案[ 11 ]。

近年來學(xué)者們開始從地方層面考慮如何因地制宜制定財政規(guī)則[ 12 ]，將財政規(guī)則引入資源地政府資源收益配置問題是該領(lǐng)域的重要創(chuàng)新。相比國家層面，地方政府的資源收益配置主要在財源問題、配置能力問題、吸收問題方面存在差異。首先，由于礦產(chǎn)資源所有權(quán)與收益權(quán)之間存在錯配，資源收益往往需要在中央與地方之間分享。學(xué)者們梳理了中國礦產(chǎn)資源稅費的分享現(xiàn)狀及從價征收改革趨勢，指出自1994年分稅制改革后資源稅費分享開始向地方傾斜，2011年《資源稅暫行條例》修訂后，資源稅費從價改革逐漸推進。其次，資源開采地政府相對于中央政府，其可選擇的政策工具更少，礦產(chǎn)資源收益為資源開采地政府帶來了預(yù)算編制困難、短期和中期“繁榮—蕭條”循環(huán)、費用過度和投資無效率、資源耗竭后經(jīng)濟增長的持續(xù)性問題四方面的挑戰(zhàn)[ 4 ]。最后，資源型地區(qū)往往在資本積累與人力資本方面較為薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其他地區(qū)存在缺口，投資吸收能力有待提升，可通過提升人力資本、科技創(chuàng)新能力來提升地方吸收能力[ 13 ]。

國際上從國家層面利用財政規(guī)則來規(guī)劃政府資源收益配置相關(guān)的研究已較為成熟，并且已應(yīng)用到部分國家。然而，少有學(xué)者從地方層面研究資源收益配置的財政規(guī)則設(shè)計問題，對資源地政府通過資源收益管理來應(yīng)對資源價格沖擊方面的研究則更加罕見。而國內(nèi)學(xué)者對資源收益的相關(guān)研究局限于資源收益在利益相關(guān)者之間的分配問題與稅收制度分析方面[ 14-18 ]，缺少對資源收益配置方面的研究，尚未將財政規(guī)則引入資源收益的配置問題中。另外，國內(nèi)學(xué)者對財政規(guī)則的研究尚處于起步階段，文獻較為稀缺，主要從財政規(guī)則的制度演變與政策成效方面進行研究[ 19-22 ]，對財政規(guī)則的設(shè)計領(lǐng)域探索較少，也未將資源收益配置規(guī)則與資源收益配置結(jié)合起來。近年來，最優(yōu)資源收益配置規(guī)則的選擇與設(shè)計問題已成為各個地區(qū)需要突破的難點。根據(jù)資源富集型地方的財政與資源特征制定資源收益配置方案，能夠抵御短期資源價格波動帶來的財政風(fēng)險，明晰長期資源地資源收益配置的路徑，為資源富集地政府制定資源收益優(yōu)化配置的特色方案提供科學(xué)參考。

鑒于此，本文基于IMF發(fā)布的資源收益配置規(guī)則設(shè)計模型，修改并運用到資源地政府資源收益配置問題中，動態(tài)模擬出不同規(guī)則下資源地政府資源收益配置成效與財政水平，由此確定最優(yōu)資源收益配置規(guī)則。在最優(yōu)資源收益配置規(guī)則下進行資源價格波動的壓力測試，驗證該規(guī)則的長期可行性，試圖為資源地政府實現(xiàn)財政跨期預(yù)算平衡與資源地可持續(xù)提供決策依據(jù)。

二、資源收益配置的理論分析與模型構(gòu)建

本模型在地方可持續(xù)框架下，考慮資源收益與政府一般財政收入，對資源地政府資源收益配置進行長期規(guī)劃。

總財政結(jié)余OBt（Overall Balance）由以下部分構(gòu)成：

其中NRTt表示一般預(yù)算收入，Et表示一般預(yù)算支出，RTt表示資源收入，At-1表示金融資產(chǎn)存量，Dt-1表示債務(wù)存量，iat和ibt分別表示資產(chǎn)回報利率和債務(wù)應(yīng)計利率。RTt是由FARI模型通過考慮資源開采周期來估算的[ 18 ]。

總財政結(jié)余由凈金融資產(chǎn)的變動來表示：

非資源財政結(jié)余（Non-resource Primary Balance）的計算公式為：

NRPBt=NRTt-Et （3）

長期地方可持續(xù)框架表明資源富集型地區(qū)的總財政結(jié)余應(yīng)處于盈余狀態(tài)，財政盈余有助于資源地財富積累與長期經(jīng)濟發(fā)展，允許非資源財政結(jié)余處于赤字狀態(tài)，而實際中也往往如此。凈金融資產(chǎn)由以下公式表示：

一般認為政府的代際財政預(yù)算約束為政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模，等于一般財政結(jié)余的凈現(xiàn)值。若資源地政府的凈債務(wù)能由非資源財政結(jié)余與資源收益的凈現(xiàn)值彌補，即視作處于地方可持續(xù)狀態(tài)。假定所有資產(chǎn)的貼現(xiàn)率都是i，上述思想可由以下公式表示：

地下資源財富（Vt）由政府資源收益的凈現(xiàn)值來表示，而凈財富（Wt-1）由凈金融資產(chǎn)與地下資源財富共同組成：

由式（6）與式（7）可以得出，凈財富的增量可由非資源財政結(jié)余、凈金融財富與地下資源財富表示：

永續(xù)收入假說（PIH）假定總財富恒定不變，僅允許消費資產(chǎn)利得，總財富可長期保持恒定不變，即？駐Wt=0。同時選取NRPBt作為錨定參考指標，能夠敏感地反映當?shù)刎斦^寸，有助于判斷政府運作對當?shù)匦枨蟮挠绊?，將財政政策從資源收益的波動中區(qū)分開，相對而言，總體結(jié)余難以捕捉積極的財政擴張。由此得到：

百分比、人均真實年金、真實年金形式，為了在長期保持凈財富的恒定需要對以上討論做出相應(yīng)的數(shù)學(xué)變換，相對的財富真實利率也會變化：

其中，r為政府資產(chǎn)的投資回報率，g為假定的NRPBt增長率。

以NRPBt占非資源GDP（Yt）的百分比表示形式為例說明。假定非資源GDP可以由Yt=（1+？酌t）Yt-1表示，其中名義GDP的增長可以由基準增長率？酌baset 與潛在經(jīng)濟增長率？酌premiumt? ?之和表示：

將式（8）所有的變量除以非資源GDP標準化，得到：

在式（10）中，g為非資源GDP的增長率，可以分解為通貨膨脹率？仔與真實經(jīng)濟增長率？酌，此時真實財富利率表示為：

在式（11）的基礎(chǔ)上，可持續(xù)發(fā)展框架下要求nrpbt保持恒定，根據(jù)年金支付方式計算，求得其貼現(xiàn)因子的遞推公式為：

再將前一期的凈財富除以貼現(xiàn)因子得到每一期恒定nrpbt，為了保持非資源財政結(jié)余占非資源GDP百分比恒定不變，NRPBt的計算需要乘非資源GDP的增長率：

此外NRPBt的錨定形式為人均真實年金時，g由通貨膨脹率？仔與人口增長率a之和表示；NRPBt表示形式為真實年金時，g由通貨膨脹率？仔表示。

而財政可持續(xù)框架（FSF）認為前期允許投資總額適當偏離錨定水平，可投資到資本溢價較高領(lǐng)域，提升總財富，促進長期地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。過渡期允許支出適當偏離錨定水平，消耗部分盈余，提升財政支出，同時應(yīng)最大程度地匹配地方的吸收能力，否則資金會流向過剩行業(yè)，擠出新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。長期需要關(guān)注醫(yī)療、教育行業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，力求提升資源地資本充裕度，借助投資乘數(shù)效應(yīng)促進私人資本投資煥發(fā)活力，提升地區(qū)全要素生產(chǎn)率與非資源GDP的潛在增長率rpremiumt? ?。假定過渡期在F年結(jié)束，凈財富將保持恒定穩(wěn)態(tài)，過渡期后再錨定的參考指標為：

三、樣本選取與數(shù)據(jù)來源

作為資源富集型地區(qū)，A省資源收益頗豐且處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型攻堅期，但A省政府的“順周期”財政支出行為很大程度上放大了資源價格波動對經(jīng)濟的影響，使經(jīng)濟更加脆弱，給地方可持續(xù)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。利用資源收益配置規(guī)則規(guī)劃資源收益配置對提升A省綜合競爭力，助力新興高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，對地方財政支出發(fā)揮示范作用和資源地經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型具有重要指導(dǎo)意義。首先，A省是中國傳統(tǒng)的產(chǎn)煤大省，2021年煤炭行業(yè)總產(chǎn)值占GDP的15%，煤炭產(chǎn)量占中國煤炭總產(chǎn)量的29%。煤炭行業(yè)是A省的主要支柱產(chǎn)業(yè)，2019年資源稅收入占A省一般預(yù)算收入近60%。其次，A省目前處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型攻堅期，A省政府開始嘗試能源供給革命、引退過剩產(chǎn)能、培育新興優(yōu)勢技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級收效逐漸顯現(xiàn)。2021年前三季度，隨著原煤需求旺盛，價格穩(wěn)步上漲，煤炭工業(yè)增長11.3%，非煤工業(yè)增長17.3%。非煤工業(yè)中，裝備制造業(yè)增長31.9%，高技術(shù)制造業(yè)增長44.1%。最后，資源收益很大程度上受資源價格波動的影響，然而A省存在順周期支出行為，例如2017年煤炭價格上漲40%，而2018年A省政府一般預(yù)算支出隨之增加10%。

基于此，本文選取2016—2020年A省煤炭開采業(yè)歷史數(shù)據(jù)為研究樣本。模型設(shè)定過渡期為2020—2025年，2020—2030年為中期預(yù)測期，2026—2051年為長期錨定期。在IMF發(fā)布的資源收益配置規(guī)則設(shè)計模型的宏觀經(jīng)濟輸入模塊中，A省國內(nèi)生產(chǎn)總值、GDP平減指數(shù)、A省人口總額、CPI指數(shù)等數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫；一般性收入（包括一般預(yù)算收入與中央轉(zhuǎn)移支付）、一般性支出、資本性支出（預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資）、債務(wù)付息、A省資源GDP數(shù)據(jù)來源于A省統(tǒng)計年鑒；A省政府財政存款與A省政府債務(wù)余額（政府一般性債券與專項債券余額）數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫；資源收益模塊依靠FARI模型預(yù)測，其所需煤炭產(chǎn)出、主營業(yè)務(wù)收入及主營業(yè)務(wù)成本、相關(guān)稅收數(shù)據(jù)來自A省統(tǒng)計年鑒；其余模塊數(shù)據(jù)根據(jù)實際狀況假定。

四、資源收益配置模擬分析

（一）估計資源財富

IMF發(fā)布的FARI模型能夠從項目級別自下而上地預(yù)測政府從資源收益中獲得的財政資源收益[ 7 ]。按照地方與中央財政資源收益分享比例計算得到A省地方政府的資源收益，模型通過加總資源開采項目未來現(xiàn)金流凈現(xiàn)值來估算資源財富。圖1（a）顯示A省地方政府的煤炭財政收入總體較為平緩，長期在1 000億元～1 500億元之間浮動變化；地下煤炭資源逐漸開采，轉(zhuǎn)化為A省地方政府的資源收益，資源收益經(jīng)歷了逐漸繁榮與最終耗竭。圖1（b）中資源收益占非資源GDP的百分比與地下未開采的資源占比逐漸降低，資源收益下降是由于中長期非資源GDP逐漸上漲引起的。

（二）資源收益配置規(guī)則的選擇

長期財政錨定是資源收益配置規(guī)則設(shè)計中指導(dǎo)關(guān)鍵財政指標路徑的重要基準工具。根據(jù)永續(xù)收入假說（PIH），以凈財富（金融資產(chǎn)、地下資源、政府債務(wù)）為基礎(chǔ)來規(guī)劃長期一般預(yù)算支出與儲蓄，根據(jù)式（15）計算不同錨定形式下（非資源GDP百分比、真實年金、人均真實年金及保守策略）的NRPB錨定數(shù)值，并動態(tài)模擬A省各財政指標狀態(tài)與長期經(jīng)濟發(fā)展水平?；诖耍剿骱畏N錨定方式的資源收益配置規(guī)則能夠使地方政府財務(wù)狀況與經(jīng)濟表現(xiàn)最良好。

模擬結(jié)果如圖2所示，第一列描述財政結(jié)余狀況，第二列描述政府財富及債務(wù)狀況，第三列描述資源及非資源經(jīng)濟表現(xiàn)，得到以下結(jié)論：

第一，相對于基準狀態(tài)的財富狀況持續(xù)惡化，資源收益配置規(guī)則實施后總凈財富四種錨定狀態(tài)下都在長期內(nèi)表現(xiàn)穩(wěn)定，其中錨定非資源GDP固定比率的總凈財富表現(xiàn)最好。此情景設(shè)定真實折現(xiàn)率由式（13）所示，在四種財政策略中是最小的，最重視未來的福利水平，政府實施代際均衡支出政策，儲蓄財富，平滑長期支出。由此錨定非資源GDP固定比率的總凈財富與總凈金融財富長期表現(xiàn)最優(yōu)。

第二，資源收益配置規(guī)則顯著改善A省政府的負債水平?；鶞暑A(yù)測中A省地方政府的債務(wù)將在2030年后快速飛漲，極大程度上傷害了財政可持續(xù)性，增加了政府信用風(fēng)險溢出，加重了政府舉債成本。四種資源收益配置規(guī)則都使A省債務(wù)水平長期恒定在較低水平，控制了公共債務(wù)。公共債務(wù)中包括政府承擔的其他債務(wù)與其他經(jīng)濟主體承擔的公共部門支出，略高于地方政府債務(wù)。

第三，施加資源收益配置規(guī)則能夠有效限制政府“花錢的手”，避免財政資源浪費?；鶞始僭O(shè)中財政支出長期處于高位，施加資源收益配置規(guī)則后支出較為平穩(wěn)，其中錨定非資源GDP固定比率的支出最少。一般支出將在2021—2030年逐漸縮減到平穩(wěn)，其中錨定為非資源GDP固定比率的一般性支出在長期內(nèi)維持較低水平。

第四，錨定非資源GDP固定比率的結(jié)余狀況表現(xiàn)最優(yōu)。施加資源收益配置規(guī)則后，非資源財政結(jié)余長期維持在可接受范圍，而考慮資源收益后，呈現(xiàn)盈余狀態(tài)?？紤]利息收支后，總結(jié)余基本維持預(yù)算平衡狀態(tài)。長期看，相比錨定人均真實年金、真實年金，錨定NRPB恒定為非資源GDP固定比率的非資源財政結(jié)余更大。BIH策略前期僅消費金融資產(chǎn)的利息收益，前期高于錨定非資源GDP固定比率的結(jié)余，但長期看，由于前期的資本投資不足而使經(jīng)濟增長韌性不足。在財政空間的測算中，錨定NRPB為非資源GDP固定比率可最大程度節(jié)約財政空間使用；錨定真實年金、人均真實年金時，財政空間前期使用較為明顯，而在一鳥在手策略下后期被迫大量占用財政空間。

綜上所述，無論是從財政結(jié)余及財政空間的使用上，還是債務(wù)及支出水平來看，A省地方政府錨定非資源財政結(jié)余為非資源GDP的固定比率明顯優(yōu)于或不低于其他錨定方式資源收益配置規(guī)則下的財政及經(jīng)濟表現(xiàn)，故為最優(yōu)資源收益配置規(guī)則。

（三）最優(yōu)資源收益配置狀態(tài)的過渡路徑

就A省而言，當前的投資提升調(diào)整對地方可持續(xù)發(fā)展具有政策指導(dǎo)意義。永續(xù)收入假說（PIH）的資源收益配置規(guī)則更適合高資本存量的發(fā)達地區(qū)，而A省作為經(jīng)濟亟待發(fā)展的資源大省，其基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本及醫(yī)療、教育發(fā)展空間較大，故基礎(chǔ)投資不容忽視。因此需要解決以下問題：資源收益中投資與儲蓄如何配置及時間如何安排，投資應(yīng)流向何處，應(yīng)該維持在永續(xù)收入假說的錨定狀態(tài)還是過渡后再錨定的狀態(tài)。

1.本文動態(tài)模擬出2021—2025年過渡期內(nèi)經(jīng)常性支出與資本性支出每年增加2%的財政狀況及經(jīng)濟水平，探索消費及投資的動態(tài)配置路徑，分析A省向錨定狀態(tài)過渡的財政策略并給出政策建議。模型基于錨定非資源GDP固定百分比的資源收益配置規(guī)則，研究如何向其過渡，還考慮了投資對經(jīng)濟的乘數(shù)效應(yīng)，即不同項目投向具有不同的投資效率，投向某部門會產(chǎn)生縱向或橫向的溢出效應(yīng)。模擬結(jié)果如圖3所示。

第一，2025年后絕大部分資源收益應(yīng)被儲蓄，2021—2025年的資源收益允許被消費或投資。過渡期后調(diào)整速度不宜過快，立刻縮減財政支出會給地方經(jīng)濟帶來巨大痛苦，包括經(jīng)濟與社會、就業(yè)問題。

第二，經(jīng)過過渡期擴大支出后，長期仍能夠保持預(yù)算結(jié)余與總財富平衡狀態(tài)，能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡的地方可持續(xù)目標。財政結(jié)余在過渡期內(nèi)暫時下降后穩(wěn)定，是由于一般支出由金融財富支持，隨后地下資源財富可彌補凈金融財富。

2.為了比較永續(xù)收入假說的錨定狀態(tài)與投資過渡期后錨定狀態(tài)的不同及不同投資效率的影響，模擬出立即錨定及過渡期后錨定情景下財政狀況與經(jīng)濟指標，結(jié)果如圖4所示。

第一，過渡期后錨定情景下的財政結(jié)余在長期明顯優(yōu)于立即錨定的情景。非資源財政結(jié)余、財政結(jié)余、總結(jié)余表現(xiàn)一致，相較于立即錨定的水平，在過渡期投資的財政策略下基本實現(xiàn)財政平衡（總結(jié)余在2031年小幅下降是由于模型設(shè)定自該年開始對資源收益的不確定性進行貼現(xiàn)）。此外，考慮乘數(shù)效應(yīng)的情景可節(jié)約財政空間使用，且長期優(yōu)于立即錨定的情景，說明需要利用過渡期后投資的溢出效應(yīng)來提振A省經(jīng)濟發(fā)展。政府應(yīng)投向效率更高的項目或產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，例如醫(yī)療、教育、人力資本提升行業(yè)，營造更公平高效的營商環(huán)境?？偟膩砜矗咧贫ㄕ呖赡芨鼉A向選擇錨定過渡期后的財富狀態(tài)。一方面，如果財政空間在初始時較寬松，可將財富穩(wěn)定在初始水平以為未來保留財富價值；另一方面，財政支出的乘數(shù)效應(yīng)會提升非資源GDP的增長。

第二，過渡期后錨定情景的總財富略低于立即錨定水平，原因在于過渡期增加一般預(yù)算支出，政府債務(wù)略高于立即錨定水平，但在2043年后逐漸趨同。由于考慮了乘數(shù)效應(yīng)，過渡后錨定的一般性支出水平在長期內(nèi)小于立即錨定，若支出活動有效率就可以節(jié)約開支。由于過渡期一般支出的提高會耗損掉部分政府的金融財富，過渡期后錨定情景的財富水平小于立即錨定的總凈財富水平。過渡期后錨定的債務(wù)水平略大于立即錨定的債務(wù)水平，但長期債務(wù)水平會下降到與立即錨定相近的水平，低于30%的負債率，處在財政可持續(xù)區(qū)間內(nèi)。

綜上所述，財政結(jié)余、非資源GDP、地方政府債務(wù)與一般性支出水平等方面，過渡期后錨定的表現(xiàn)均優(yōu)于立即錨定的狀態(tài)。有效投資會對其他部門產(chǎn)生正向溢出效應(yīng)，可節(jié)約支出，提升財政結(jié)余，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

（四）資源收益配置最優(yōu)規(guī)則下的壓力測試

資源價格的頻繁波動給資源收益帶來了巨大挑戰(zhàn)，設(shè)立中期穩(wěn)定基金可暫時彌補資源收益缺口，維護財政可持續(xù)性與資源地經(jīng)濟平穩(wěn)運行，防止價格沖擊給實體經(jīng)濟帶來不可逆的傷害。基于此，模型設(shè)定資源暫時價格沖擊與永久價格沖擊分別檢驗計提的緩沖流動性資產(chǎn)是否充足及對經(jīng)濟的影響。

通過模型設(shè)定暫時與永久價格沖擊，并分析相應(yīng)的資源收益變化。假定煤炭暫時價格沖擊為初始1 000元每噸，在2024年短暫下降到900元每噸，次年恢復(fù)到1 100元每噸；煤炭永久價格負向沖擊設(shè)定為2021年從1 000元每噸的價格下降到700元每噸，并在以后期間維持不變。在基準預(yù)測中，資源收益呈逐漸下降趨勢是由于GDP增長引起的，資源收益的絕對值長期維持在較為穩(wěn)定的狀態(tài)。暫時價格沖擊會出現(xiàn)急劇下降后迅速反彈的現(xiàn)象，永久價格沖擊會使資源收益持續(xù)下降。

資源價格下跌令資源收益出現(xiàn)缺口，假定資源收益缺口一方面可以由初始流動性資產(chǎn)彌補，另一方面可以通過調(diào)整財政支出水平來緩解。假定模型中財政缺口首先由初始流動性資產(chǎn)彌補，剩余虧損由地方政府債務(wù)彌補。初始流動性金融資產(chǎn)由計提的中期穩(wěn)定基金與政府存款共同組成，假定計提的中期穩(wěn)定基金為資源基金資產(chǎn)的10%。支出調(diào)整措施有：（1）不做調(diào)整策略。保持錨定的一般預(yù)算支出水平，依靠流動性資產(chǎn)來彌補缺口，如果計提的中期穩(wěn)定基金不足彌補虧損則需要政府債務(wù)融資彌補虧損。（2）完全調(diào)整策略。完全按資源收益虧損額度減少一般預(yù)算支出。（3）部分調(diào)整策略?？蓽p少部分支出但幅度不能超過原支出水平的2%?；诖?，模擬出面對暫時資源價格沖擊的財政狀況及經(jīng)濟變化，結(jié)果如圖5所示。

暫時價格沖擊造成的資源收益缺口可完全由流動性資產(chǎn)彌補，無需改動。流動性資產(chǎn)足以彌補價格沖擊造成的凈金融資產(chǎn)缺口。在2024年發(fā)生價格沖擊時，支出不做調(diào)整會降低非資源財政結(jié)余，完全調(diào)整情景下的非資源結(jié)余相對較高，部分調(diào)整支出情景下的非資源財政結(jié)余介于兩者之間，三者都會在次年恢復(fù)錨定狀態(tài)。財政結(jié)余、總結(jié)余、凈金融財富表現(xiàn)類似。幾種支出調(diào)整策略下，長期平穩(wěn)在40%負債率的水平，遠低于60%的國際負債率警戒線，符合地方財政可持續(xù)目標。應(yīng)對暫時資源價格沖擊的最優(yōu)策略是維持現(xiàn)有資源收益配置規(guī)則。地方經(jīng)濟足以吸收暫時沖擊，維持錨定的資源收益配置規(guī)則既不會給經(jīng)濟帶來巨大“陣痛”，維護資源收益配置規(guī)則的實施秩序。

資源價格可能由于資源更迭而發(fā)生永久性下跌，當前中期穩(wěn)定基金是否足以應(yīng)對長期大幅的資源價格下跌，財政策略是否需要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對此，模型進行永久性價格沖擊模擬檢驗。假定煤炭價格從1 000元每噸下降到700元每噸并長期穩(wěn)定于此，資源收益銳減導(dǎo)致收入缺口永久抬升。模擬結(jié)果如圖6所示。

部分調(diào)整支出水平可緩解永久性沖擊帶來的政府債務(wù)壓力，但財政可持續(xù)發(fā)展仍面臨較大壓力。若支出不做調(diào)整仍維持原有錨定水平，流動性資產(chǎn)在2022年會完全耗盡，緩沖的流動性資產(chǎn)不夠充裕，需要A省政府舉債支撐財政支出。地方政府債務(wù)表現(xiàn)從2022年后差異逐漸顯現(xiàn)，部分調(diào)整情景下的地方政府債務(wù)負債率為50%，低于警戒負債率60%，不做支出調(diào)整情景下的政府債務(wù)會在2025年達到GDP的80%。債臺高筑帶來高昂利息費用，凈金融財富赤字將持續(xù)惡化，難以維持財政可持續(xù)性。由于流動性緩沖資產(chǎn)已經(jīng)耗竭，凈債務(wù)等于地方政府債務(wù)剔除流動性資產(chǎn)，所以兩者相差無幾。此外，凈金融財富的虧損額度逐漸加大后緩慢回升，部分調(diào)整情景下凈金融財富表現(xiàn)介于不做調(diào)整情景與完全調(diào)整情景之間。

部分調(diào)整情景下的財政結(jié)余較不做調(diào)整情景更加充裕。不做調(diào)整支出情景下的非資源財政結(jié)余在長期幾乎為零甚至略有虧損，僅依靠非資源收益難以支撐一般性支出水平。完全調(diào)整情景下的非資源財政結(jié)余最為充裕，而部分調(diào)整情景的財政結(jié)余介于兩者之間。財政結(jié)余是在非資源財政結(jié)余基礎(chǔ)上加資源收益來衡量的，不做調(diào)整情景下財政結(jié)余長期大于零，表示收支平衡且有盈余，總結(jié)余與上述變化一致。

部分支出調(diào)整財政策略可緩解政府債務(wù)壓力且財政收支基本均衡，盡管完全縮減開支會減少政府借債，儲存較多財政結(jié)余與金融財富，但隨著資源價格波動而采取“順周期”策略會給本就疲軟的經(jīng)濟帶來巨大“陣痛”，也不利于維護財政規(guī)則的權(quán)威性。然而資源地政府仍面臨較大債務(wù)壓力，可提升計提的緩沖流動性資產(chǎn)比率至20%并適當縮減開支（模擬結(jié)果略）。

相較于原本的支出，修訂資源收益配置規(guī)則的凈債務(wù)為GDP的58%，修訂后的地方債務(wù)水平下降到GDP的52%，有效緩解了地方政府的償債壓力。結(jié)構(gòu)性降低一般性支出并提升計提緩沖流動性資產(chǎn)的額度對A省地方政府來說是更為適當?shù)呢斦呗赃x擇。

五、結(jié)論與建議

本文將A省2016—2020年財政與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù)和FARI預(yù)測得到的A省長期資源收益運用到IMF財政事務(wù)部發(fā)布的資源收益配置規(guī)則模型中，動態(tài)模擬出2021—2050年間不同資源收益配置規(guī)則設(shè)計下A省財政收支、財政結(jié)余、政府債務(wù)及財富水平的路徑，并通過設(shè)定資源價格沖擊對資源收益配置規(guī)則進行壓力測試，得到以下結(jié)論：首先，永續(xù)收入資源收益配置規(guī)則可限制政府“花錢的手”、促進收支平衡、穩(wěn)定財富與改善債務(wù)水平。錨定非資源財政結(jié)余占GDP比率恒定不變的財政結(jié)余及收支效率表現(xiàn)優(yōu)于其他錨定方式。其次，A省基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，資本積累不充裕，應(yīng)在過渡期內(nèi)擴大投資后再遵循錨定規(guī)則，其經(jīng)濟發(fā)展、財政結(jié)余等指標表現(xiàn)優(yōu)于直接錨定的狀況。最后，面對暫時性資源價格沖擊，A省政府無需改變資源收益配置規(guī)則，計提的緩沖性流動資產(chǎn)足以應(yīng)對價格突發(fā)下跌導(dǎo)致的收入缺口；而面對永久性價格沖擊，可通過提升緩沖流動性資產(chǎn)的額度與合理縮減開支來保持收支平衡和政府財富穩(wěn)定。

基于IMF資源收益配置規(guī)則模型設(shè)計的資源地最優(yōu)資源收益配置規(guī)則及壓力測試結(jié)果，提出以下建議：（1）由于資源財政稅費制度與資源開發(fā)周期和資源價格具有動態(tài)相關(guān)關(guān)系，應(yīng)綜合估算資源收益，完善資源稅費征收制度，以便將資源收益納入資源地財政中期預(yù)算中統(tǒng)籌。（2）重點關(guān)注資源地政府投資效率提升，包括基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育與生態(tài)環(huán)境恢復(fù)領(lǐng)域的投資，同時有機地配合地方的吸收能力，最大化提升投資效率；長期牢固樹立地方政府“收緊錢袋過日子”的意識，發(fā)揮跨年度預(yù)算均衡管理的優(yōu)勢。（3）資源地中期財政規(guī)劃框架應(yīng)涵蓋常備緩沖核算標準與應(yīng)急預(yù)算調(diào)整方案。樹立資源價格常態(tài)化波動意識，遵循資源收益配置規(guī)則的中長期財政支出與儲蓄安排；防范資源價格及產(chǎn)量變動發(fā)生的永久性沖擊，樹立能源更迭的風(fēng)險意識，事前計提充足的緩沖流動性資產(chǎn)，事發(fā)時調(diào)整預(yù)算支出。

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