環(huán)保督查中心的駐地效應(yīng)存在嗎？
——基于省級政府環(huán)境治理數(shù)據(jù)的實證

○王惠娜 謝秋婷 張潔鑾

一 問題的提出

近年來，中國政府持續(xù)加大環(huán)境保護力度，頒布嚴格的環(huán)境法律法規(guī)。然而，任何一項國家的環(huán)保法規(guī)政策都依賴于地方嚴格執(zhí)行才能顯著抑制污染排放(1)包群、邵敏、楊大利:《環(huán)境管制抑制了污染排放嗎？》,《經(jīng)濟研究》,2013年12期，第42—55頁。。但是，地方政府自身的利益偏好和央—地目標(biāo)不一致常常引發(fā)各種策略性行為(2)盛明科、李代明：《生態(tài)政績考評失靈于環(huán)保督察——規(guī)制地方政府間“共謀”關(guān)系的制度改革邏輯》,《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第7期，第48—56頁。，導(dǎo)致環(huán)境政策的執(zhí)行低效。為了督促環(huán)境政策執(zhí)行，原國家環(huán)?？偩种鸩浇h(huán)保督查制度，2002年在華東、華南試點成立區(qū)域環(huán)保督查中心。2006年，東北、西南、西北三個環(huán)保督查中心成立。2008年華北環(huán)保督查中心成立，環(huán)保部建立六大區(qū)域督查中心。作為環(huán)保領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，環(huán)保督查中心代表環(huán)保部駐派地方，行使監(jiān)督檢查權(quán)，包括對排污企業(yè)和地方政府的督查工作，督查環(huán)境政策法規(guī)在地方的執(zhí)行情況。2017年，中央將環(huán)保督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為派出行政機構(gòu)，更名為環(huán)保督察局，職能范圍并未發(fā)生變化，但強化了對地方政府督查的職責(zé)。環(huán)保督查制度運行十年有余，學(xué)術(shù)界對督查制度的組織基礎(chǔ)、運作邏輯和實施效果等問題展開了研究。李聲宇、祁凡驊從組織學(xué)角度認為環(huán)保督查是上級政府為了解決制度缺陷、控制內(nèi)部調(diào)控成本以及回應(yīng)外部治理需求而展開的行政督查(3)李聲宇、祁凡驊：《督查何以發(fā)生：一個組織學(xué)的分析框架》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期，第53—63頁。。陳家建認為督查機制通過科層運動化來整合橫向部門和貫徹縱向權(quán)力，從而解決常規(guī)治理難題(4)陳家建：《督查機制：科層運動化的實踐渠道》，《公共行政評論》2015年第3期，第5—21頁。，能夠顯著提高了企業(yè)的治污績效(5)諶仁俊、肖慶蘭、蘭受卿、劉嘉琪：《中央環(huán)保督查能否提升企業(yè)績效？——以上市工業(yè)企業(yè)為例》，《經(jīng)濟評論》2019年第5期，第36—49頁。，增進地方政府的執(zhí)行力，改善了空氣質(zhì)量(6)王玲、劉相鋒、熊艷：《中央環(huán)保督察與空氣污染治理——基于地級城市微觀面板數(shù)據(jù)的實證分析》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2019年第10期，第5—22頁。。近幾年的環(huán)保督察研究聚焦在中央環(huán)保督察的過程描述(7)莊玉乙、胡蓉、游宇：《環(huán)保督察與地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和擴權(quán)——以H省S縣為例》，《公共行政評論》2019年第2期，第5—22頁。與績效評估(8)劉張立、吳建南：《中央環(huán)保督察改善空氣質(zhì)量了嗎？——基于雙重差分模型的實證研究》，《公共行政評論》2019第2期，第23—43頁。，并未區(qū)分巡視督查和駐地督查的運作邏輯與作用機制。巡視督查(如中央環(huán)保督察)通過動員、叫停常規(guī)機制、調(diào)動各方資源，本質(zhì)上是一種運動式治理(9)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法制化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評論》2017年第3期，第176—187頁。與巡視督查不同，駐地督查(如環(huán)保督查中心)通過設(shè)立駐派機構(gòu)開展常規(guī)性督查機制，負責(zé)督查、協(xié)調(diào)、服務(wù)地方環(huán)境治理。督查中心縮短了中央與地方的信息傳遞距離，但也面臨了督查中心與地方政府共謀的危險(10)李堯遠、任弢：《我國“督察”制下中央地方監(jiān)管部門博弈行為分析》，《人文雜志》2015年第3期，第50—67頁。。地理距離對督查中心是把“雙刃劍”，駐地省份與非駐地省份分別與督查中心形成了不同的地理距離，那么駐地省份是會因忌憚近鄰督查中心，信息更容易被披露，而采取更加嚴格的環(huán)境監(jiān)管來獲得更好的環(huán)境質(zhì)量，還是會與督查中心共謀欺瞞中央政府而放松環(huán)境監(jiān)管呢？簡單而言，督查中心是否存在駐地效應(yīng)(11)陳曉紅、朱蕾、汪陽潔：《駐地效應(yīng)——來自國家土地督察的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2018年第1期，第99—122頁。，即駐地省份的環(huán)境質(zhì)量是否會優(yōu)于非駐地省份？

環(huán)保督查中心的設(shè)立對各省而言是一件外生事件，對中心所駐扎省份更是一個突發(fā)的干預(yù)點，這種外生事件的出現(xiàn)可以看作一種“準(zhǔn)自然實驗”，將駐地和非駐地區(qū)別為“實驗組”和“控制組”，符合雙重差分法的原理。因此，本文采用雙重差分法來評估督查中心駐地省份與非駐地省份的環(huán)境質(zhì)量，從而識別駐地效應(yīng)是否存在。通過雙重差分法對2000—2010年的省級年度環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，評估六大環(huán)保督查中心對駐地和非駐地的督查效果差異，研究發(fā)現(xiàn)督查中心的駐地效應(yīng)確實存在，并具有逐年遞增趨勢，駐地效用的作用機制是地方環(huán)境監(jiān)管力度和環(huán)保財政投入，駐地政府在環(huán)境監(jiān)管力度和環(huán)保財政投入上要比非駐地好。該研究的貢獻在于：第一，運用準(zhǔn)自然實驗方法識別環(huán)保督查中心的駐地效應(yīng)；第二，解釋了駐地效用的作用機制，梳理出督查中心對地方政府的傳導(dǎo)路徑，為進一步理解駐地效用提供了新視角；第三，為環(huán)保督查制度提供客觀評估，并為未來的環(huán)境督察局提供政策思路。

二 環(huán)保督查中心的制度背景和實施情況

地方環(huán)境污染嚴重是促使中央設(shè)立環(huán)保督查中心的重要原因。一方面，2000—2005年期間工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣排放量逐年上升，主要污染物排放量已經(jīng)超過生態(tài)環(huán)境可承載能力，環(huán)境執(zhí)法任務(wù)繁重。另一方面，環(huán)境突發(fā)事件頻發(fā)，環(huán)境應(yīng)急管理面臨嚴峻考驗。根據(jù)2005年的全國環(huán)境安全大檢查數(shù)據(jù)顯示，環(huán)境突發(fā)事件以每年28.8%的速度增長，各大流域水污染事件頻發(fā)，例如2005年松花江水污染事件、2004年四川沱江特大水污染事件等。

為了提高地方環(huán)境治理效果，環(huán)保部設(shè)立六個督查中心，作為環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對區(qū)域內(nèi)地方政府的檢查和監(jiān)督，職責(zé)包括：監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作；承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；督查重點污染源和國家審批建設(shè)項目“三同時”執(zhí)行情況；督查國家自然保護區(qū)、國家重要生態(tài)功能保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況；負責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作；承擔(dān)總局交辦的任務(wù)。從區(qū)域環(huán)保督查中心的機構(gòu)定位、職能分工看，督查中心的權(quán)力來自國家環(huán)保總局的臨時性授權(quán)，重點在督查企業(yè)，但對違規(guī)排放的企業(yè)處理仍需要依法依規(guī)進行。

表1 區(qū)域環(huán)保督查中心(12)2017年六個區(qū)域環(huán)保督查中心更名為區(qū)域環(huán)保督察局。

各個環(huán)保督查中心主要負責(zé)綜合督查、專項督查、日常督查等，2015年，華北督查中心開展綜合督查8次，專項督查7次，特色督查14次，交辦督查40次，總共出動1000余人次督查；華東督查中心開展了綜合督查4次，專項督查長江經(jīng)濟帶21個城市，對10多個城市開展大氣治理執(zhí)法督查；華南督查中心開展3個城市綜合督查；西南督查中心開展各類督查66項；西北督查中心開展各類督查90次；東北督查中心開展了7次專項督查、3次重點督查等(13)數(shù)據(jù)來源：《中國環(huán)境年鑒》2015年。。各大區(qū)域環(huán)保督查中心通過采取各種督查行動對轄區(qū)內(nèi)地方環(huán)境治理進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，旨在促進地方環(huán)境質(zhì)量的改進。本文比較了被督查省市的水質(zhì)和空氣質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)了督查中心駐地省份和非駐地省份環(huán)境質(zhì)量的差異。以華北督查中心為例，中心駐地北京市單位GDP工業(yè)廢水排放量年度均值為2.066萬噸/億元，非駐地的天津市是6.162萬噸/億元、河北省是11.953萬噸/億元、山西省是8.807萬噸/億元、內(nèi)蒙古是6.700萬噸/億元；北京單位GDP工業(yè)廢氣排放量是0.532億立方米/億元、天津是1.208億立方米/億元、河北是2.668億立方米/億元、山西是2.893億立方米/億元、內(nèi)蒙古是3.069億立方米/億元(14)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算。，水質(zhì)和空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出駐地和非駐地存在差異，這點支持了駐地效應(yīng)的疑問。

三 文獻回顧

督查機制研究最初來自于政府部門對督查工作的經(jīng)驗總結(jié)、問題原因以及解決對策，例如對區(qū)域環(huán)保督查中心做出評估，進而逐漸展開概念界定、特征職能等基礎(chǔ)研究。多個學(xué)科都對督查機制進行過討論，公共管理學(xué)聚焦于督查機制的運作過程、政府內(nèi)部調(diào)適等問題進行深入分析，多數(shù)研究從政策執(zhí)行、政府間關(guān)系以及督查效果展開討論。

根據(jù)政府文件的定義，督查機制是針對特定事項、依據(jù)特定授權(quán)而對地方政府開展的督促、檢查工作，是落實決策的重要推動力，落實工作不可缺少的輔助力量，本質(zhì)上是一種行政督查，具有權(quán)威性、內(nèi)生性、綜合性等特點(15)高小平：《行政督查的國際經(jīng)驗借鑒》，《行政論壇》2010年第4期，第87—91頁。。按照是否駐派機構(gòu)，督查機制可以分為設(shè)立駐派機構(gòu)的督查中心，例如環(huán)保督查中心、土地督察局，和沒有駐派機構(gòu)、以設(shè)立臨時工作組的巡視督查(16)李智超、黃吉霖、黃小霞：《國家治理中的工作組模式——基于<人民日報>(1978—2016)相關(guān)報道的分析》，《公共行政評論》2018年第4期，第54—77頁。，如環(huán)保綜合督查、中央環(huán)保督察、八項規(guī)定巡視巡察等。環(huán)保督查中心的設(shè)立使環(huán)?？茖芋w系分為中央監(jiān)管當(dāng)局—督查者—地方監(jiān)管者(17)李堯遠、任弢：《我國“督察”制下中央地方監(jiān)管部門博弈行為分析》，《人文雜志》2015年第3期，第50—67頁。，督查中心作為中央環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)派出的監(jiān)督者，是科層層級中的常設(shè)機構(gòu)，檢查地方監(jiān)管者執(zhí)行環(huán)境政策情況、督查重特大污染事件的應(yīng)急響應(yīng)和處理、協(xié)調(diào)處置跨域污染等。作為巡視督查機制的中央環(huán)保督察是運動型環(huán)境治理(18)荀麗麗、包智明：《政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2007年第5期，第114—128頁。，成立高級別的督察組、發(fā)動政治動員調(diào)動各種資源，以中央權(quán)威與政治問責(zé)強力推動地方政府在短時間內(nèi)治理污染(19)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法制化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評論》2017年第3期，第176—187頁。。然而，巡視督查隨著時間的延長或者消逝或者內(nèi)化為常規(guī)性機制(20)倪星、原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》2014年第2期，第70—96頁。。通過督查機制，中央政府調(diào)整地方政府注意力(21)盧超：《社會性規(guī)制中約談工具的雙重角色》，《法制與社會發(fā)展》2019年第1期，第144—161頁。，引導(dǎo)地方政府進行橫向和縱向的組織調(diào)適，聚集監(jiān)管資源、加強環(huán)境監(jiān)管(22)莊玉乙、胡蓉、游宇：《環(huán)保督察與地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和擴權(quán)——以H省S縣為例》，《公共行政評論》2019年第2期，第5—22頁。，提高環(huán)境質(zhì)量。但許多學(xué)者也指出區(qū)域環(huán)保督查中心的不足，認為督查中心既強調(diào)監(jiān)督地方環(huán)境政策執(zhí)行，又要求為所轄區(qū)域提供公共服務(wù)，導(dǎo)致督查中心職能定位模糊、權(quán)責(zé)不匹配(23)毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期，第50—56頁。，造成了督查依據(jù)不足、督查力度缺乏強力、對地方政府的約束性有限，并提出明確督查法定職權(quán)、程序方式、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的建議(24)蓋威、郭圣莉：《行政督查法治化的現(xiàn)實問題、理論依據(jù)及路徑研究》，《中國行政管理》2015年第2期，第28—33頁。。

區(qū)域督查中心從駐派地督查區(qū)域內(nèi)省份的環(huán)境治理，督查效果可能面臨著由地理空間距離而產(chǎn)生的督查差異。駐地省份緊鄰督查中心，往往會產(chǎn)生“近水樓臺先得月”的情況，非駐地省份遠離督查中心，可能出現(xiàn)“山高皇帝遠”的現(xiàn)象，督查效果會出現(xiàn)差異。從督查中心的角度分析，第一，地理距離會影響督查中心和被督查省份之間信息不對稱程度。按照信息不對稱的觀點，地理距離阻礙了面對面的信息溝通與傳遞，距離越遠，督查者需要花費更大的成本去收集信息，從而弱化了信息汲取能力，擴大信息不對稱程度(25)劉江會、朱敏：《地理因素會影響中國企業(yè)IPO的成本嗎？——基于“信息不對稱”的視角》，《經(jīng)濟管理》2015年第10期，第31—41頁。。第二，地理距離也影響督查成本。督查中心的人員編制、督查資源是有限的，甚至是不足，督查中心執(zhí)行督查活動時，往往需要考慮督查成本與資源約束，對距離越遠的省份開展督查，督查成本則較為高昂。從被督查省份的角度看，首先，地理距離影響督查中心的權(quán)威威懾力。根據(jù)威懾理論的觀點，監(jiān)管者通過懲罰明確性和嚴厲性來對違規(guī)者產(chǎn)生威懾效用(26)陳碩、章元：《治亂無需重典：轉(zhuǎn)型期中國刑事政策效果分析》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2014年第4期，第1 461—1 484頁。。離督查中心越近，地方政府越能感知到督查威懾的存在，其環(huán)境監(jiān)管不嚴的行為被發(fā)現(xiàn)的概率越大，負面消息越難隱匿，越會積極治理污染，督查效果則越好(27)Bloom N L, Caricano R, Sadun, J V Reenen.The Distinet Effects of Information Technology and Communication Technology on Firm Organization.Management Science, 2014, 60(12), pp.2 859—2 885.。距離越遠，情況則相反。第二，地理距離也影響地方向中央釋放政績信號的便利性。地方政府出于邀功動機，會有較強的政治激勵配合督查工作，從而向中央政府間接傳達地方治理能力和績效的信號，從而獲取更好地晉升資本。當(dāng)?shù)胤秸x督查中心越近，意味著越靠近督查權(quán)威中心，越容易向中央政府傳遞政績信號，地方政府會越積極配合督查中心的工作，地方環(huán)境監(jiān)管會越嚴格(28)周旺生：《論作為支配性力量的權(quán)利資源》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第4期，第87—94頁。，則督查效果越好；相反，地方政府離督查中心越遠，督查效果則越差。由此可見，由于地理距離導(dǎo)致的信息不對稱程度、威懾力、督查成本可能會影響督查中心的省際效果差異。

許多研究證實對駐派地和非駐派地由于地理距離所產(chǎn)生的監(jiān)管督查效果。上市公司與監(jiān)管機構(gòu)越遠，監(jiān)管效應(yīng)越差，股價崩盤風(fēng)險則越大(29)田利輝、王可第：《山高皇帝遠：地理距離與上市公司股價崩盤風(fēng)險的經(jīng)驗證據(jù)》，《南方經(jīng)濟》2019年第11期，第34—52頁。。地方政府財政赤字的地區(qū)差異證實了地理距離的作用，相同經(jīng)濟水平的縣城，遠離省會城市的縣城的財政赤字更嚴重，因為距離省會越近的縣城，上級領(lǐng)導(dǎo)越是能加強監(jiān)督管理，并通過視察調(diào)研來減低信息不對稱，縣政府則會控制財政赤字規(guī)模(30)王治國、張攀：《什么驅(qū)動了地方政府赤字——來自陜西省的經(jīng)驗證據(jù)》，《公共管理學(xué)報》2015年第4期，第71—81頁。。2016年開展的中央環(huán)保督察也驗證了地理距離對空氣質(zhì)量的影響，相鄰非督察城市與督察城市同樣受到督察的威懾性影響，兩類城市空氣質(zhì)量變化趨勢一樣，相反，不相鄰非督察城市則遠離督察城市，所受權(quán)威威懾較小，空氣質(zhì)量則不如被督察城市(31)劉張立、吳建南：《中央環(huán)保督察改善空氣質(zhì)量了嗎？——基于雙重差分模型的實證研究》，《公共行政評論》2019年第2期，第23—43頁。。污染的邊界效應(yīng)也是影響督查效果差異的因素之一。出于維護地方經(jīng)濟，“理性”的地方政府會采取以鄰為壑的治理策略，將重污染企業(yè)布局在行政轄區(qū)交界處，加劇行政邊界處的污染。(32)Hongbing Cai, Yuyu Chen, Qing Gong: Polluting the Neighbor: Uninternded Consequences of China’s Pollution Reduction Mandateds, Journal of Environmental Economics and Management, 2016(76):86-104.各省邊界地區(qū)的監(jiān)管力度都相對較弱，邊界地區(qū)的企業(yè)比非邊界地區(qū)的企業(yè)排放更多的污染物(33)趙陽、沈洪濤、劉乾：《中國邊界污染治理——基于環(huán)保督查中心試點和微觀企業(yè)排放的經(jīng)驗證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》2021年第7期，第113—126頁。。督查中心同樣存在邊界污染問題，督查邊界往往存在權(quán)責(zé)不明確以及污染源的流動性問題，造成相鄰督查中心對邊界污染問題的選擇性忽視。以流域污染為例，跨區(qū)域河流的地理邊界和行政邊界常常不一致，容易出現(xiàn)“公地悲劇”的治理結(jié)果，造成轄區(qū)邊界的污染要比非邊界的污染更嚴重(34)李靜、楊娜、陶璐：《跨境河流污染的“邊界效應(yīng)”與減排政策效果研究——基于重點斷面水質(zhì)監(jiān)測周數(shù)據(jù)的檢驗》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2015年第3期，31—43頁。。邊界污染效應(yīng)的存在意味著區(qū)域環(huán)保督查的邊界區(qū)域與督查中心的駐地區(qū)域?qū)⒋嬖谥卫聿町??；谏衔牡睦碚摲治鰧嵶C結(jié)果，本文假設(shè)督查中心對駐地省份的環(huán)境治理效果要比非駐地的好，稱之為“駐地效應(yīng)”。

不過，地理距離一方面影響督查威懾力度和監(jiān)管便利性，但另一方面也會產(chǎn)生地區(qū)偏袒和監(jiān)管俘獲現(xiàn)象。督查中心與駐地城市可能會由于地理距離較近，容易私下締結(jié)成合謀契約，向中央政府隱藏信息或行動來獲得聯(lián)盟利益最大化。這種不同層級政府的合謀行為在地方政府管理中頻頻出現(xiàn)，已經(jīng)成為一種制度化的非正式行為(35)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6頁，第1—21頁。。共謀行為意味著地方政府可能通過賄賂、求情等非正式關(guān)系對督查中心或人員施加影響，使區(qū)域督查中心被地方政府俘獲，進而放松督查，削弱督查效果。離督查中心越近，地方政府和督查中心的非正式交往越便捷，督查中心越容易被俘獲，越容易放松督查，督查效果越差；相反，越是遠離督查中心，地方政府和督查中心的非正式交往越不方便，督查中心越不容易被俘獲，督查越嚴格，督查效果越好。可見，地理距離可能影響監(jiān)督者和地方政府合謀的機會，督查中心和駐地政府合謀的概率要高于非駐地政府，因此，駐地督查效果可能會比非駐地差。由此看來，駐地中心對地方政府是一把雙刃劍，區(qū)域環(huán)保督察中心的駐地效應(yīng)是否存在還有待詳細的數(shù)據(jù)評估。

四 研究設(shè)計

(一)估計方法

區(qū)域環(huán)保中心的設(shè)立將地方政府分成駐地中心和非駐地中心，形成了實驗組和對照組，因此，適合用雙重差分的準(zhǔn)實驗方法進行效果評估。督查中心的設(shè)立分為三批，2002年，2006年和2008年，我們根據(jù)中心成立年份設(shè)置“事件年”虛擬變量，成立當(dāng)年“事件年”及以后賦值為1，之前賦值為0。同時，設(shè)置“駐地省份”虛擬變量，駐地省份賦值為1，非駐地省份賦值為0。環(huán)境治理效果和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境監(jiān)管力度等相關(guān)因素都有關(guān)系，研究中也添加了第二產(chǎn)業(yè)/GDP比重、人均GDP、環(huán)境治理投資水平、環(huán)境監(jiān)管強度等控制變量。

雙重差分估計方程為：

Yit=b+b1駐地省份it*事件年+b2Zit+ai+rt+eit

在估計方程中，下標(biāo)i表示第i個省份、t表示第t年，Yit為因變量督查效果，指各省的空氣、水治理效果，操作化為單位GDP的工業(yè)廢氣排放量、單位GDP的工業(yè)廢水排放量。中心駐地省份it和事件年是兩個重要的自變量，兩者的交互項是雙重差分法估算的核心要素，b1系數(shù)是本研究重要的估計值，所代表的數(shù)學(xué)意義是指實驗組在事件年前后的差額減去控制組在事件年前后的差額，兩者的差額則代表了干預(yù)事件對因變量所帶來的影響。Zit為控制變量，ai代表省個體效應(yīng)，rt代表時間固定效應(yīng)，eit為不可觀測的干擾因素。

為了進一步觀察督查中心的年度動態(tài)效應(yīng)，本研究建構(gòu)了動態(tài)效應(yīng)估計模型。

Yit=b+ b1after1+ b2after2+ b3after3+ b4after4+ai+rt+eit

變量after1—4表示督察中心成立之后的4年，以2006年成立的督查中心為例，after1代表2007年虛擬變量*駐地省份的交互項，當(dāng)年份是2007年且是駐地時取值為1，其他情況取值為0，after2、after3、after4分別代表2008、2009、2010年的交互項，取值方法和after1一樣?；貧w系數(shù)bi分別表示該年與事件年份的比較，環(huán)保督查中心駐地的環(huán)境質(zhì)量與非駐地有無顯著差異，bi的變化展示督查駐地效應(yīng)的時間動態(tài)變化。

(二)變量操作化

本文的因變量是督查前后各省環(huán)境質(zhì)量，我們選取了水質(zhì)量和空氣質(zhì)量作為測量指標(biāo)(見表2)。本文借鑒包群等人的測算方法，即用污染排放水平與當(dāng)?shù)谿DP比值來測算出單位GDP排污強度的方法(36)包群、邵敏、楊大利：《環(huán)境管制抑制了污染排放嗎？》，《經(jīng)濟研究》2013年第12期，第42—54頁。，用工業(yè)廢水排放量/GDP測量水質(zhì)量、用工業(yè)廢氣排放量/GDP測量空氣質(zhì)量。自變量是督查中心的設(shè)立時間和所在省份的交互項?？刂谱兞堪ōh(huán)境監(jiān)管力度、各省工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平等。環(huán)境監(jiān)管借鑒陳碩(37)陳碩、章元：《治亂無需重典：轉(zhuǎn)型期中國刑事政策效果分析》，《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2014年第4期，第1 461—1 484頁.、何彬(38)何彬、潘新美：《環(huán)境監(jiān)管對污染物排放的影響：基于中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共行政評論》2017年第5期，第26—45頁。等人的測量方法，將監(jiān)管細化為確定性和嚴厲性兩個指標(biāo)，監(jiān)管確定性是指企業(yè)違法排污行為被發(fā)現(xiàn)、懲罰的概率，用環(huán)保系統(tǒng)人數(shù)/工業(yè)企業(yè)數(shù)測量；監(jiān)管嚴厲性是指企業(yè)違法排污行為被懲罰力度，用排污費征收總額/工業(yè)企業(yè)數(shù)測量?？刂谱兞堪óa(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平、環(huán)保投入等。區(qū)域環(huán)保督查中心設(shè)立的時間是2006年，對督查效果的評估需要分析設(shè)立前和設(shè)立后的環(huán)境污染數(shù)據(jù)，因此，本文變量均使用2000至2010年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)均來自《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。六個督查中心分別駐扎在六個城市，總共督查32個省(市自治區(qū))，本文的研究對象是32個被督察省(市自治區(qū))。

表2 變量及操作化

本文對變量進行了描述性統(tǒng)計分析。從表3可以看出，各省的空氣質(zhì)量、水質(zhì)的存在差異，水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)差要比空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)差更大?？刂谱兞恐?，各省經(jīng)濟水平的差距較大，經(jīng)濟最發(fā)達省份和最落后省份之間的差距非常明顯，各省的環(huán)保投資、環(huán)境監(jiān)管力度都存在明顯差異，這意味著需要進一步的統(tǒng)計分析。

表3 變量的描述性統(tǒng)計

五 環(huán)保督查中心駐地效應(yīng)檢驗

(一)平行趨勢檢驗：事件分析法

平行趨勢是實驗組和控制組在事件之前變化趨勢一致，在本研究中則體現(xiàn)為在督查中心成立之前所有省份環(huán)境質(zhì)量保持較為相同的趨勢。圖1顯示駐地和非駐地省份的水污染程度都較平穩(wěn)地下降，但在2005年有較大的提高，說明在督查中心設(shè)立之前，各省工業(yè)廢水排放強度增大。圖2顯示2006年之前駐地和非駐地省份空氣質(zhì)量起伏變化，起伏趨勢仍較為接近，但在2006年之后，駐地省份空氣污染強度平緩下降，但非駐地空氣污染強度仍波動變化，特別是2008年之后，非駐地空氣污染突然變大。總體上，各省在環(huán)保督查中心設(shè)立之前，環(huán)境質(zhì)量變化趨勢較為一致，在督查中心成立之后，駐地省份的環(huán)境質(zhì)量平穩(wěn)提高，但非駐地省份則波動較大。

圖1 水質(zhì)變化趨勢 圖2 空氣質(zhì)量變化趨勢

為了進一步檢驗平行趨勢，本文借鑒Jacobson等、宋弘等人的做法(39)宋弘、孫雅潔、陳登科：《政府空氣污染治理效果——來自中國“低碳城市”建設(shè)的經(jīng)驗研究》，《管理世界》2019年第6期，第95—107頁。，采用事件史分析方法監(jiān)測平穩(wěn)性。該方法設(shè)置一系列年份虛擬變量，表示督查中心設(shè)置的前后年份，current表示中心設(shè)立當(dāng)年2006年，pre1-pre6分別表示設(shè)立之前的第1年至第6年，aft1-aft4分別表示中心設(shè)立之后第1年至第4年，通過回歸計算各個年份對環(huán)境質(zhì)量的影響系數(shù)，最后將系數(shù)畫圖表示(圖3、圖4)。如果系數(shù)在督查中心設(shè)立之前趨勢較為平緩，則證明符合平行趨勢加假設(shè)，反之，如果系數(shù)在中心設(shè)立之前明顯變化，則不符合平行趨勢假設(shè)。從圖3、圖4可以看出，水質(zhì)系數(shù)在中心設(shè)立之前就開始出現(xiàn)變化，無法支持平行性假設(shè)，但是，空氣質(zhì)量系數(shù)在中心設(shè)立之前均較為平緩，在中心設(shè)立之后年份系數(shù)則明顯下降，表示駐地中心和非駐地中心無顯著差異，符合平行趨勢假設(shè)。

圖3 水質(zhì)系數(shù)平行趨勢圖 圖4 空氣質(zhì)量系數(shù)平行趨勢圖

(二)基準(zhǔn)模型估計結(jié)果(40)基準(zhǔn)模型采用經(jīng)典的DID方法。在32個被督察的省市中，6個省是駐地省份，當(dāng)做實驗組，其他的非駐地省份是對照組。經(jīng)過平穩(wěn)性和隨機性檢驗可以看出，實驗組和對照組的分配符合隨機性原理，避免了匹配問題。已有對中央環(huán)保督察(劉張立、吳建南，2019)、土地督察(陳曉紅、朱蕾、汪陽潔，2018)也是采用相同分析方法，并未在采用匹配方法。傾向值匹配方法確實是比DID方法更加精準(zhǔn)，許多研究基準(zhǔn)模型用經(jīng)典DID，在用PSM-DID進行穩(wěn)健性檢驗。

在數(shù)據(jù)符合平行趨勢的條件下，本文進行了基準(zhǔn)模型的估計，結(jié)果報告在表4中。從模型1和模型2可以看出，無論是否加入控制變量，交互項的回歸系數(shù)都為負數(shù)，并通過顯著性檢驗，表明環(huán)保督查中心的成立顯著降低了駐地地區(qū)的廢水排放量，駐地比非駐地的削減量更明顯。模型3和模型4結(jié)果顯示，無論是否加入控制變量，交互項對空氣質(zhì)量的影響都顯著負作用，說明駐地的廢氣排放強度要低于非駐地排放強度?；鶞?zhǔn)估計模型顯示督查中心駐地的排污量要低于非駐地排污量，說明督查中心對駐地的督查效果要比非駐地好，駐地效應(yīng)存在。在控制變量中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系通過顯著性檢驗，系數(shù)為負數(shù)，但環(huán)境監(jiān)管對環(huán)境質(zhì)量的作用則沒有通過顯著性檢驗。

在動態(tài)效應(yīng)模型中，模型5的回歸數(shù)據(jù)說明：督查中心成立后，對應(yīng)的交互項系數(shù)均對水質(zhì)量產(chǎn)生負向顯著作用，且系數(shù)絕對值逐漸增大，說明在督查中心成立之后，駐地和非駐地的水質(zhì)量開始出現(xiàn)顯著差異，駐地的水污染程度要小于非駐地，并且，隨著時間的推移，駐地和非駐地的水質(zhì)差異越來越大，說明駐地效應(yīng)逐年遞增。但在模型6中，交互項對空氣質(zhì)量有負作用，但不顯著。動態(tài)效應(yīng)驗證了督查中心對水質(zhì)量的駐地效應(yīng)在逐年增強。

表4 環(huán)保督查中心的直接效應(yīng)和動態(tài)效應(yīng)模型

(三)環(huán)保督查中心駐地效應(yīng)的機制分析

基準(zhǔn)模型估計結(jié)果表明環(huán)保督查中心存在駐地效應(yīng)，那么，駐地效應(yīng)通過什么機制作用于地方環(huán)境質(zhì)量呢？由于督查距離的關(guān)系，中心駐地所在的地方被督查中心關(guān)注、檢查的便利性要遠遠大于非駐地省份，地方企業(yè)違規(guī)排污被發(fā)現(xiàn)、懲罰的概率也要大于非駐地，因此，駐地所在省份通常會加大環(huán)境監(jiān)管力度、加大污染治理投資力度來提高環(huán)境質(zhì)量，以避免被督查問責(zé)的風(fēng)險。區(qū)域督查中心是環(huán)保部的派出機構(gòu)，履行中央對地方環(huán)境治理的監(jiān)管職能，代表中央權(quán)威，給地方造成權(quán)威威懾作用，這種威懾作用能約束排污企業(yè)的行為并促進地方政府嚴格環(huán)境監(jiān)管。由此推斷，地理距離和權(quán)威威懾的差異會促使地方政府采取差異化的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保投入，從而產(chǎn)生政策效果。本質(zhì)上，環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保資金投入是環(huán)境治理過程，環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境治理結(jié)果，任何一項環(huán)境政策都是通過引導(dǎo)治理過程的變化來達到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

參照機制檢驗的常規(guī)方法對環(huán)保督查中心的作用機制進行驗證，討論督查中心的設(shè)立是否會引起環(huán)境監(jiān)管力度、環(huán)保投資力度的變化，具體結(jié)果報告顯示在表5。交互項對環(huán)境監(jiān)管都顯現(xiàn)出正向顯著相關(guān)，督查中心駐地的環(huán)境監(jiān)管嚴厲性和明確性、環(huán)境治理投資力度都要大于非駐地，這意味著督查中心對地方政府環(huán)境治理行為的作用是通過增強政府環(huán)境監(jiān)管嚴厲性和明確性、加大政府投資比例傳導(dǎo)，最后才導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的變化。機制分析也說明督查中心駐地的環(huán)境治理行為要明顯優(yōu)于非駐地，這說明由于地理距離較近，督查中心對駐地政府的威懾作用更強，駐地政府為了向中央傳達良好政治聲譽，更積極提升環(huán)境監(jiān)管能力以及嚴格執(zhí)行環(huán)境政策。

表5 機制分析：督查中心對地方政府環(huán)境治理行為的影響

綜合以上的分析，環(huán)保督查中心駐地效果非常明顯，駐地省份的水質(zhì)量和空氣質(zhì)量都顯著低于非駐地，說明駐地省份的環(huán)境治理質(zhì)量更好，駐地效果存在。通過機制分析，我們可以看到督查中心同樣對駐地省份環(huán)境治理行為產(chǎn)生積極作用，中心所在地省份環(huán)境監(jiān)管行為、污染治理投資力度都要優(yōu)于其他省份。這就驗證了由于監(jiān)管距離的差異，督查中心對駐地的威懾力更大，駐地政府通過更積極的環(huán)保履職來傳達良好政績信息，而非駐地由于地理遙遠，督查威懾力較小，環(huán)境治理行為和結(jié)果都較為弱化，環(huán)保督查中心的駐地效應(yīng)顯著存在。

(四)穩(wěn)健性檢驗

1.單差法檢驗。利用傳統(tǒng)的處理方法(單差法)對模型進行穩(wěn)健性檢驗，用單差法檢驗督查中心政策對當(dāng)?shù)厮|(zhì)和空氣質(zhì)量的影響。單差法檢驗結(jié)果如表6顯示，雖然是否是駐地對環(huán)境質(zhì)量的影響仍然存在，但單差法得到的系數(shù)比雙差法得到的結(jié)果明顯減少(水質(zhì)模型系數(shù)-7.907<-6.102，空氣質(zhì)量系數(shù)-0.280<-0.234)，表明單差法檢驗夸大了督查中心政策的效果。因此，利用單差法估計出的政策效果，雖然可以解決一些問題，但是對政策效果過高估計，結(jié)果并不準(zhǔn)確，而雙重差分法能同時考慮個體效應(yīng)與時間效應(yīng)。

表6 單差法檢驗

2.反事實檢驗。通過改變環(huán)保督查中心設(shè)立時間進行反事實檢驗。對各省環(huán)境環(huán)境治理而言，多種政策同時在影響環(huán)境質(zhì)量的變化，這些變化可能與督察中心無關(guān)。本文把督查中心設(shè)立時間提前1年和2年，如果此時駐地中心與年份交互項系數(shù)仍然顯著為負數(shù)，說明環(huán)境質(zhì)量的變化受到其他政策的影響，而不全是駐地中心效應(yīng)。從表7可以看出，提前1年和提前2年的交互系數(shù)均沒有通過顯著性檢驗，這說明地方環(huán)境質(zhì)量變化不是由其他因素導(dǎo)致，而是由環(huán)保督查中心駐地效應(yīng)導(dǎo)致，間接驗證了上文研究結(jié)果的穩(wěn)健性。

表7 以設(shè)立時間為反事實檢驗

3.替換變量檢驗。借鑒傳統(tǒng)的穩(wěn)健性檢驗方法——替換因變量測量方法，用單位GDP氮氧化物排放量測量水質(zhì)、單位GDP二氧化硫排放量測量空氣質(zhì)量(41)這兩個變量也經(jīng)常被用于測量水質(zhì)和空氣質(zhì)量。例如，徐換歌，《評比表彰何以促進污染治理？——來自文明城市評比的經(jīng)驗證據(jù)》，《公共行政評論》2020年第6期，第151—169頁。，并采用相同的回歸模型檢驗假設(shè)。從表8的回歸結(jié)果可以看出，交互項與單位GDP氮氧化物、單位GDP二氧化硫的回歸系數(shù)仍然顯著為負，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致，說明了研究結(jié)果的穩(wěn)健性。

表8 替換因變量檢驗

六 研究結(jié)論與政策含義

環(huán)保督查是一項行政督政機制，通過壓力型體制自上而下監(jiān)控地方環(huán)境監(jiān)管行為。駐地督查機構(gòu)則以常設(shè)機構(gòu)從駐派地延伸至管轄區(qū)域開展常規(guī)性督查工作，因而，地理距離則成為影響督查效果的因素之一。企業(yè)與監(jiān)管機構(gòu)的地理距離已被證實能影響股價崩盤風(fēng)險、公司治理效果能，那么，中央設(shè)立的六大環(huán)保督查中心是否會由于地理距離差異而在在駐地和非駐地產(chǎn)生督查效果差異呢？本研究從空間地理距離所產(chǎn)生的督查威懾力差異提出駐地效應(yīng)假說，并采用雙重差分法檢驗督查中心的駐地效應(yīng)。實證分析結(jié)果表明，環(huán)保督查中心駐地的工業(yè)污染排放強度要低于非駐地，駐地效應(yīng)存在，在工業(yè)廢水排放強度上，駐地效應(yīng)逐年遞增，這一結(jié)果在單差法檢驗、反事實檢驗、替換變量檢驗中的都得到穩(wěn)健性支持。同時，本研究還發(fā)現(xiàn)督查中心通過環(huán)境監(jiān)管力度和污染治理投資力度的過程機制來影響地方環(huán)境治理，駐地和非駐地在過程機制仍表現(xiàn)出差異。駐地效應(yīng)的出現(xiàn)印證了督查中心作為中央派出機構(gòu)所具有的權(quán)威性和威懾力。

從政策層面看，本研究有利于客觀評估環(huán)保督查制度的效果、增進對行政監(jiān)督制度的理解。當(dāng)前的環(huán)保督查制度已經(jīng)形成中心駐地督察和中央環(huán)保督察的巡視督察的兩套機制。雖然中央環(huán)保督察權(quán)威更大、力度更強、短期效果更明顯，但巡視督察受制于運動式督察的弊端，長期效果有待觀察。駐地督查則是一項常規(guī)性制度，具有中央派出的權(quán)威優(yōu)勢和駐扎地方的信息優(yōu)勢，能有效提高地方環(huán)境治理效果，對駐派地的效果更為明顯。一方面，中央政府應(yīng)進一步賦權(quán)環(huán)保督查中心，提高督查權(quán)威，并提高駐派地設(shè)置的靈活性，創(chuàng)新駐地輪換制，充分發(fā)揮駐地效用。另一方面，中央政府應(yīng)授權(quán)督查中心在轄區(qū)內(nèi)開展巡視督查，結(jié)合駐地督查和巡視督查的優(yōu)勢，將中央權(quán)威擴散到全境，提高督查效果。