關中城市群人口與建設用地異速增長調控研究

王建興 查騫 張濤

①咸陽師范學院資源環(huán)境與歷史文化學院 ②西安坐標原點地理空間研究院有限公司

本文利用關中城市群重要節(jié)點城市2003－2019年的城區(qū)人口與建成區(qū)面積統(tǒng)計數據，研究了關中城市群不同時期人口與建設用地異速增長的整體變化特征和重要節(jié)點城市的單獨變化特征。最后，從促進人口與建設用地協(xié)調增長，提高土地利用效率的角度提出了有針對性的調控措施。

關中城市群涵蓋了位于關中平原的一系列城市和城鎮(zhèn)，包括了西安、寶雞、咸陽、渭南、銅川、商洛、平涼、慶陽、天水、運城等重要節(jié)點城市，是中國西部最重要的城市集群區(qū)。關中城市群發(fā)展基礎較好，交通優(yōu)勢顯著，是“絲綢之路經濟帶”的橋頭堡和內陸改革開放新高地，是陜西省生產要素最密集、經濟發(fā)展最具活力的地區(qū)。近年來隨著西咸新區(qū)設立，陜西自由貿易試驗區(qū)獲批，關中—天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃實施等一系列重大發(fā)展項目的深入推進，關中城市群發(fā)展駛入了快車道，尤其是2018年2月國家發(fā)改委批準了《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，標志著關中城市群建設進入了新階段。城市群的發(fā)展離不開建設用地的投入和人口的聚集。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)人口將持續(xù)增長，城市經濟規(guī)模將不斷擴大，建設用地的需求量也會因之增加。然而受最嚴格耕地保護制度和糧食安全戰(zhàn)略目標的制約，城市建設用地的供給量是有限的，因此城市的發(fā)展必須解決的好人口和建設用地規(guī)模協(xié)調增長問題。然而大量的研究表明當前我國很多城市存在著人口與建設用地異速增長問題[1-3]。關中平原城市群整體發(fā)展水平不高，正處在發(fā)展的加速階段，未來各個城市的人口和建設用地規(guī)模還會有較大的增長，如能解決好城市人口與建設用地異速增長問題，必將對提高建設用地利用效率，減輕區(qū)域耕地不斷減少的壓力，實現城市群高質量內涵式發(fā)展產生積極作用。

1 關中城市群人口與建設用地異速增長的整體特征

利用從《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》收集的關中城市群10個重要節(jié)點城市的市轄區(qū)非農業(yè)人口與建成區(qū)面積數據，加和匯總得到關中城市群20032019年的人口和建設用地總體數據，如表1所示。2003年關中城市群非農業(yè)人口總量為881.27萬人，建成區(qū)面積為460km2，人均占地土地面積52.21m2；到2019年關中城市群的非農業(yè)人口增長到了1583.52萬人，建成區(qū)面積達到了1321km2，人均占地土地面積83.41m2。從2003年到2019年關中城市群的非農業(yè)人口總量增長了702.25萬人，增長幅度達到了79.68%，城市建成區(qū)面積增長了861km2，增長幅度達到了187.17%。從圖1可以看出，隨著城市化的深入發(fā)展，17年間關中城市群的人口和建設用地面積都在持續(xù)增長，但是人口和建設用地增長不協(xié)調，人口的增速只有建設用地增速的0.42倍，人地異速增長特征明顯。

圖1 2003-2019年關中城市群非農業(yè)人口與建成區(qū)面積變化趨勢

表1 關中城市群2003-2019年的非農業(yè)人口與建成區(qū)面積

為了更深入研究關中城市群人口與建設用地異速增長的程度和類型，本文參考梁進社[4]，李郇[5]的研究方法，利用異速增長模型，定量化測算關中城市群的人地異速增長系數b。理論上認為人地異速增長系數b等于1時，表明城市的人口增長和建設用地增長同步，屬于同速增長類型；b大于1時，表明城市面積增長比人口增長快，屬于正異速生長類型；b小于1時，表明城市面積增長比人口增長慢，屬于負異速生長類型。國內學者[6]從我國的城市發(fā)展實際出發(fā)，提出b=0.85是劃分異速增長的臨界點，b大于0.85時，屬于正異速生長類型；b小于0.85時，屬于負異速生長類型。利用關中城市群2003-2019年的統(tǒng)計數據進行人口和建設用地異速增長建模,得到了異速增長系數b=1.2661。b的值大于0.85，說明2003-2019年期間，關中城市群屬于正異速生長類型，建設用地的增速明顯快于人口增速，城市人均用地面積不斷擴大，人口密度不斷減小，土地利用的集約程度受到影響。

2 不同時期和不同城市的人口與建設用地異速增長特征

雖然2003-2019年關中城市群的建設用地增速總體快于人口增速，異速增長系數達到了1.2661，表現為正異速增長，但是不同時期，人口與建設用地增長呈現出不同特點。選取2003年、2011年、2019年三個時期關中城市群10個重要節(jié)點城市的統(tǒng)計數據，分別建立異速增長模型，得到每個時期的異速增長系數。2003年10個重要節(jié)點城市的異速增長系數為0.712，小于臨界值0.85，屬于負異速增長類型，說明2003年關中城市群重要節(jié)點城市人口密度較大，人均占地面積較小，城市建設用地供給不足。2011年10個重要節(jié)點城市的異速增長系數為0.983，超過類臨界值0.85，數值接近于1，說明人口和建設用地的增速基本同步，人均占地面積逐步擴大，人口密度下降，城市建設用地供給增加，但是2003-2011年關中城市群建設用地的增長要慢于人口增長。2019年異速增長系數為1.483，大幅超過臨界值0.85，類型由同速增長變?yōu)榱苏愃僭鲩L，建設用地的增長明顯比人口增長快，說明2011年-2019年關中城市群重要節(jié)點城市進入空間快速擴張時期，建設用地增長大幅度快于人口增長，人均占地面地由偏緊變?yōu)閷捲?。這一時期每個重要節(jié)點城市的建設用地絕對量都增加較多，占用了較多的農用地。形成這種變化的主要原因是2011年以后城市建設獲得了巨額資金投入，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，居住小區(qū)和基礎設施大量建設，推動了城市用地空間的擴張。

以每個節(jié)點城市為對象，利用2003-2019年的建設用地和人口統(tǒng)計數據分別建立異速增長模型，得到表2所示的每個城市的異速增長系數。西安、平涼兩個城市的人口建設用地異速增長系數b分別為0.872、1.080，接近于1，屬于同速增長類型，說明2003-2019年西安、平涼的建設用地增長和人口增長基本同步，人口城市化和土地城市化協(xié)調推進，沒有發(fā)生異速增長現象。商洛的人口建設用地異速增長系數最小，只有0.576，屬于典型的負異速增長類型，城區(qū)人口密度增大，建設用地增長遠小于人口增長，城市空間擁擠問題突出。原因是商洛市區(qū)坐落在河谷地帶，周圍山地阻擋，空間狹窄，建設用地供應不足，但是10多年來人口不斷增加，造成人口和建設用地的負異速增長。咸陽、寶雞、銅川、渭南、慶陽、臨汾、運城的人口建設用地異速增長系數b都大于1，都屬于正異速增長類型。說明這些城市的建設用地增長比人口增長快，建設用地供給超過了合理需求水平，存在土地集約度下降問題。銅川市的異速增長系數最大，達到了1.787，建設用地增長速度是人口增長速度的1.787倍，人地異速問題最為突出。原因是銅川新區(qū)建設面積快速擴張，而全域總人口數量較少，只有85萬左右，城市吸引力不足，導致市區(qū)人口聚集能力較低，從而造成建設用地增長速度比人口增長快。

表2 關中城市群節(jié)點城市異速增長類型

3 關中城市群人地異速增長的調控措施

（1）建設用地增量分配與城市人口流動掛鉤。2011年后關中城市群中的中等城市普遍存在建設用地增長快于人口增長，而西安作為核心城市并沒有出現這種情況，還實現了人地同速增長。深入分析發(fā)現，這些中等城市人口吸引力比西安低，人口流入數量少，但是每年的建設用地增量沒有成比例減少，造成了較大的異速增長系數。在建設用地總量指標受控制的大背景下，要實現每個城市既有一定數量的增量建設用地，又能提高土地利用率，促進人地同速調增長，就必須實施城市人口增減與建設用地增量分配掛鉤，堅持以人定地。具體辦法就是人口增長多的城市，新增加的建設用地就增長的多，人口減少的城市就不增加建設用地。城市間建設用地增量指標的分配依據人口增量比例進行，每年進行動態(tài)化管理。

（2）加強城市開發(fā)區(qū)建設用地供應管理，提高土地集約利用水平。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施和《關中—天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》的頒布，關中地區(qū)每個城市都鼓足了干勁，大力發(fā)展城市經濟，建設了大量的開發(fā)區(qū)和產業(yè)園，導致城市建設用地增長快于人口增長。自然資源部的監(jiān)測結果表明，各級各類開發(fā)區(qū)是推動城市建設用地面積增長的主要動力。由于每個城市的經濟發(fā)展水平，招商引資能力和產業(yè)聚集力不同，開發(fā)區(qū)的土地集約利用程度差異較大，大多數開發(fā)區(qū)的土地集約利用水平低，對人口的吸引力小，超標準供地現象普遍，因此對開發(fā)區(qū)的建設要嚴格執(zhí)行年度用地計劃管理和項目用地定額審批管理，不超標供地，提高開發(fā)區(qū)土地的投資、產出與人口綜合集約水平。

（3）重視城市低效土地、閑置土地的再利用，提高存量土地的綜合承載力。城市發(fā)展過程中總會有企業(yè)和單位因經營原因或社會趨勢，走向衰敗，占用的建設土地處于低效利用或閑置狀態(tài)。這些土地上承載的資本、產值、利稅和人口比正常城市土地少很多，綜合承載力低下，造成了大量土地資源的浪費，不利于城市發(fā)展。據不完全統(tǒng)計，這樣的土地在關中地區(qū)占城市面積的10%左右。由于低效土地、閑置土地涉及了復雜的產權關系和債務糾紛，實際中很難自發(fā)通過土地市場行為現實再利用。而城市中新的產業(yè)和人口需要大量建設用地，因此做好城市中低效土地、閑置土地的再利用，對解決建設用地短缺，提高土地的綜合承載力有重要意義。政府可以通過土地使用權回收，企業(yè)重組，產業(yè)改造，老舊城區(qū)改造等方式實現低效、閑置土地的從新利用，提高低效、閑置土地的產值強度、資本密度和人口承載，從而推進城市人地協(xié)調發(fā)展。

（4）分類制定城市人口和土地政策，促進關中城市群人口和土地協(xié)調增長。城市群是由區(qū)域內的各個城市共同組成的有機整體，如果每個城市都做到了人口土地同步增長，整個城市群也就會實現人口和土地的協(xié)調。前面的分析表明關中城市群中有些城市是正異速增長，有些城市是負異速增長。對不同類型城市要分類制定城市人口和土地政策，對正異速增長的城市，土地調控要以減少增量建設用地供應，提高單位面積的人口數量，降低人均占地面為主，人口政策要積極放寬人口落戶條件，提高非戶籍常住人口享受城市公共服務的水平，增加對人口的吸引力為主；對負異速增長的城市，要提高增量建設用地供應數量，擴大城市發(fā)展空間，改善城市人均建設用地不足的局面，增加城市公共服務設施用地、生態(tài)用地和居住用地數量，降低城區(qū)人口密度，控制人口落戶數量，促進人地協(xié)調增長。