國庫集中支付預(yù)算執(zhí)行問題解析及對(duì)策探究

石升飛

（靖邊縣非稅收入事務(wù)中心，陜西 靖邊 718500）

預(yù)算執(zhí)行是國庫集中支付制度改革至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，它是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，國庫集中支付、實(shí)撥支付為主要方式的現(xiàn)代化財(cái)政資金管理模式。2013年以來，地方各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)改革要求，依托信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段廣泛實(shí)施國庫集中支付電子化管理，積極探索全面“無紙化”，財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化建設(shè)邁上了新臺(tái)階，預(yù)算執(zhí)行電子支付數(shù)據(jù)安全、便捷、高效、全天候順暢運(yùn)行。

一、預(yù)算執(zhí)行問題解析

（一）預(yù)算執(zhí)行不力，權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)虛列當(dāng)年財(cái)政支出

部分地方政府財(cái)政收入雄厚，年初制定的預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)經(jīng)常難以實(shí)現(xiàn)，年末實(shí)際預(yù)算執(zhí)行數(shù)與人大批復(fù)的年初預(yù)算數(shù)相差懸殊。為彌補(bǔ)預(yù)算執(zhí)行完成不足問題，部分地方政府人為操縱虛列當(dāng)年地方財(cái)政支出，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)上以權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)列支，將預(yù)算指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)至下年，借記相關(guān)支出，貸記“應(yīng)付國庫集中支付結(jié)余”或“其他應(yīng)付款”，預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬務(wù)上以財(cái)政撥款收入入賬，同時(shí)增加應(yīng)收總預(yù)算會(huì)計(jì)的“財(cái)政應(yīng)返還額度”。需要強(qiáng)調(diào)的是，并非所有的權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)都屬于違規(guī)操作，應(yīng)將據(jù)實(shí)結(jié)轉(zhuǎn)國庫集中支付年終結(jié)余的情形除外，上述虛列財(cái)政支出的做法，主要是將本屬于指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)以權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)。指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)并不等同于權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)，指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)即項(xiàng)目未完工，將剩余指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)至次年，權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)即項(xiàng)目已完工但款項(xiàng)未全額支付，將剩余指標(biāo)（未支付金額）結(jié)轉(zhuǎn)至次年，二者的本質(zhì)區(qū)別在于是否在當(dāng)年確認(rèn)為支出。

（二）舉借債務(wù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來，受減稅降費(fèi)、新冠肺炎疫情等因素影響，全國各地經(jīng)濟(jì)由快速發(fā)展向健康穩(wěn)步發(fā)展推進(jìn)，地方財(cái)政收入緊縮并保持低增長或負(fù)增長水平。地方財(cái)政收支矛盾尖銳，本級(jí)財(cái)力捉襟見肘，為大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，著力保障“三?！薄叭蠊?jiān)戰(zhàn)”、政府主導(dǎo)的重大項(xiàng)目等剛性支出，地方政府不得不通過債務(wù)轉(zhuǎn)貸等多種渠道舉借債務(wù)，政府債務(wù)逐年“滾雪球”，長期“趴賬”，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些地區(qū)缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃和短期規(guī)劃，為凸顯其政績工程，不惜大興建設(shè)、大肆修繕，沒有行之有效的考核、問責(zé)、懲處機(jī)制予以制約，制度管控與責(zé)任追究體制形同虛設(shè)。

（三）“先支付，后清算”，代理銀行存在墊款風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算執(zhí)行遵循“先支付、后清算”原則，代理銀行支付后若庫款余額不足將無法清算，會(huì)造成代理銀行墊款問題。庫款余額不足的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是人民銀行國庫部門在代理銀行完成支付并提交劃款申請(qǐng)后方可知曉庫款不足，事中無法干預(yù)以致于事后獲知信息滯后。二是財(cái)政部門可能存在將代理銀行資金視為短期融資工具，為保障支出有意批復(fù)用款計(jì)劃。三是人民銀行國庫系統(tǒng)自動(dòng)將共享稅費(fèi)分成分級(jí)劃轉(zhuǎn)，庫款有時(shí)會(huì)大額流出，甚至出現(xiàn)負(fù)值的情況。四是系統(tǒng)技術(shù)問題造成人民銀行無法收到財(cái)政部門發(fā)送的匯總清算額度單時(shí)，需逐一排查各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。個(gè)別疑難問題查找困難，處理不及時(shí)會(huì)出現(xiàn)代理銀行墊款，導(dǎo)致部分代理銀行為防范此類墊款發(fā)生，出現(xiàn)“未支付、先清算”等違規(guī)操作問題。

（四）稅費(fèi)入庫不均衡，預(yù)算執(zhí)行前畸低后畸高

部分地方政府財(cái)政收入來源單一，尤其是能源型縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政收入取決于個(gè)別重點(diǎn)納稅企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、進(jìn)項(xiàng)稅額認(rèn)證、增值稅留抵退稅等情況，稅源互補(bǔ)性差，而企業(yè)營業(yè)收入往往受制于季節(jié)性、經(jīng)濟(jì)周期及其他不特定因素的影響，稅費(fèi)繳庫各月（或各季）波動(dòng)較大。財(cái)政收入有時(shí)充裕豐盈，庫款保障水平質(zhì)量很高；有時(shí)卻青黃不接，甚至難以保障人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政收入不均衡造成預(yù)算支出均衡分配難度大。此外，每年一季度資金需求量小，項(xiàng)目支出占比小，二、三季度隨著工程量加大項(xiàng)目支出與日俱增，特別是年末需完成年初財(cái)政支出目標(biāo)任務(wù)，預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)前畸低后畸高的情況。

（五）預(yù)算編制缺乏績效理念且脫離實(shí)際，預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重偏離預(yù)算編制

部分預(yù)算單位缺乏大局意識(shí)，為爭(zhēng)取最大財(cái)政資金，年初預(yù)算時(shí)極盡做大、做多項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)算編制沒有績效管理理念，無規(guī)劃、無目標(biāo)，忽視績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用，投入與產(chǎn)出不求效益，預(yù)算編制嚴(yán)重脫離實(shí)際需要。年末預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制偏離較大時(shí)，預(yù)算單位想方設(shè)法“突擊”結(jié)算，提高支付標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大支出范圍清零指標(biāo)，造成財(cái)政資金的鋪張浪費(fèi)，更有甚者將預(yù)算指標(biāo)原封不動(dòng)以盤活存量資金上繳國庫，績效問責(zé)體系欠缺。

（六）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體制不健全，違規(guī)行為屢禁不止

財(cái)政部門只能對(duì)預(yù)算單位申報(bào)的用款計(jì)劃予以審核把關(guān)，對(duì)授權(quán)支付全程缺乏有效監(jiān)管，無法參與單位具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的支付結(jié)算，財(cái)政資金使用存在監(jiān)督管理盲區(qū)。部分預(yù)算單位誤認(rèn)為預(yù)算指標(biāo)可自主支配，法制觀念淡薄，用款計(jì)劃批復(fù)后額度間混用、擠占等現(xiàn)象屢禁不止，如基本支出與項(xiàng)目支出額度混用、項(xiàng)目支出各不同項(xiàng)目額度之間互相擠占，部分項(xiàng)目已完工仍有結(jié)余指標(biāo)的結(jié)轉(zhuǎn)至以后年度變相使用。鑒于稅費(fèi)各月入庫不均衡且?guī)炜顣r(shí)常低位運(yùn)行，部分預(yù)算單位為預(yù)防到賬不及時(shí)，將財(cái)政資金轉(zhuǎn)入代管資金專戶、報(bào)賬專戶或單位實(shí)有資金賬戶并長期滯留，降低了財(cái)政資金的周轉(zhuǎn)使用效益。

（七）提取現(xiàn)金，財(cái)政資金存在安全風(fēng)險(xiǎn)

按照規(guī)定，預(yù)算單位零余額賬戶具有提現(xiàn)功能，財(cái)務(wù)人員套取、轉(zhuǎn)移財(cái)政資金等行為屢見不鮮，有的將財(cái)政資金直接轉(zhuǎn)入單位零余額賬戶（付款人、收款人為同一賬戶）后提現(xiàn)，或?qū)挝涣阌囝~賬戶視為“備用金”賬戶，結(jié)算時(shí)直接通過轉(zhuǎn)賬支票或網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬支付，有的公款私存轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶，再從個(gè)人賬戶大額提現(xiàn)，具有營私舞弊隱患，財(cái)政資金存在安全風(fēng)險(xiǎn)。盡管國庫集中支付制度改革已20余年，部分單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員仍墨守成規(guī)、因循守舊，按照以往陳舊的模式、經(jīng)驗(yàn)管理使用財(cái)政資金，部分日常公用經(jīng)費(fèi)支出慣用現(xiàn)金支付，支出隨意性大。

（八）預(yù)算執(zhí)行分析不夠全面深入，不能為決策提供合理可行的依據(jù)

一些政府部門預(yù)算執(zhí)行分析僅停留在淺顯的報(bào)表數(shù)據(jù)匯總層面，缺乏多維度、多層次、高質(zhì)量、全面深入的分析報(bào)告，對(duì)財(cái)政支出的總體狀況、支出結(jié)構(gòu)、變化趨勢(shì)、中長期可持續(xù)發(fā)展策略等，不進(jìn)行系統(tǒng)性綜合評(píng)判，不能為決策提供合理可行的參考依據(jù)。一方面，財(cái)政支出業(yè)務(wù)繁多、數(shù)據(jù)龐大、統(tǒng)計(jì)復(fù)雜又實(shí)時(shí)更新，多角度分析耗時(shí)耗力且時(shí)效性較差，事后參考價(jià)值較低；另一方面，各部門獲取的信息單一，全面、綜合分析中長期發(fā)展形勢(shì)有時(shí)需聯(lián)合其他重要職能部門協(xié)同配合、充分交流、反復(fù)論證后加以職業(yè)預(yù)判，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變幻莫測(cè)且各部門財(cái)務(wù)人員及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的重視程度、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等參差不齊，所得出的主觀結(jié)論不排除有誤導(dǎo)決策的情況。

二、預(yù)算執(zhí)行改進(jìn)策略

（一）合理編制部門預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行做到合法合規(guī)

各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)全面、完整、精準(zhǔn)編制部門預(yù)算，力求預(yù)算執(zhí)行能切實(shí)落地見效，部門預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，原則上不予調(diào)整，不得年中變更或轉(zhuǎn)變用途繼續(xù)使用；財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)政收入測(cè)算規(guī)模，以收定支，統(tǒng)籌安排下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，從源頭上控制預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行應(yīng)做到合法合規(guī)、有理有據(jù)，不得人為操縱虛列實(shí)際支出；人大應(yīng)利析秋毫、精準(zhǔn)批準(zhǔn)預(yù)算草案，做好預(yù)、決算審查批準(zhǔn)與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作。

（二）增收減支，確保地方財(cái)政收支平衡

各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)力摸排增收來源，加大稅費(fèi)征收管理力度，做到依法征收，確保應(yīng)收盡收，本著量入為出的原則，優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力壓減非重點(diǎn)、非必要、非剛性及其他非常規(guī)性一般支出，優(yōu)先保障基本支出，按照重要程度“三六九等”分類項(xiàng)目支出，厘清緩急，精簡節(jié)支，力求效益，確保地方財(cái)政收支平衡；決策者應(yīng)著眼全局，統(tǒng)籌兼顧局部和整體、當(dāng)前和長遠(yuǎn)，提高決策的戰(zhàn)略性、前瞻性、科學(xué)性和突破性，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；頂層設(shè)計(jì)應(yīng)按照權(quán)、責(zé)、利相匹配原則，進(jìn)一步細(xì)化地方?jīng)Q策者的事權(quán)和責(zé)任，定期或不定期對(duì)其管理水平、管理質(zhì)量實(shí)施量化考核、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和盡職調(diào)查，制定行之有效的問責(zé)約束體制，以責(zé)任追究倒逼規(guī)范管理。

（三）合理批復(fù)用款計(jì)劃，防止代理銀行墊款

財(cái)政部門應(yīng)做好庫款運(yùn)行監(jiān)測(cè)，適時(shí)掌握庫款余額規(guī)模，在綜合考慮在途未清算業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上合理管控批復(fù)用款計(jì)劃，防止因計(jì)劃下達(dá)總量超出庫款規(guī)模導(dǎo)致代理銀行墊款掛賬現(xiàn)象。因系統(tǒng)技術(shù)性問題導(dǎo)致清算額度不足的，財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)牽頭協(xié)調(diào)各方運(yùn)維技術(shù)人員及時(shí)解決，必要時(shí)逐級(jí)上報(bào)上級(jí)部門，臨時(shí)組建運(yùn)維團(tuán)隊(duì)合力處理，防止代理銀行墊付資金。代理銀行不得以任何理由、任何原因違規(guī)“未支付、先清算”，人民銀行也不得礙于情面違規(guī)“超額清算”。

（四）掌控稅費(fèi)來源，為預(yù)算均衡執(zhí)行提供財(cái)力保障

各級(jí)政府應(yīng)重視稅費(fèi)均衡入庫的重要性，適時(shí)了解掌握重點(diǎn)納稅企業(yè)各月的產(chǎn)銷情況、價(jià)格行情走勢(shì)、稅額抵減情況、不特定因素的影響程度等，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)準(zhǔn)確預(yù)估當(dāng)月財(cái)政收入，預(yù)算執(zhí)行資金缺口較大時(shí)充分協(xié)調(diào)重點(diǎn)納稅企業(yè)暫緩認(rèn)證大筆進(jìn)項(xiàng)稅額，同時(shí)加強(qiáng)稅費(fèi)征收管理，大力開展納稅人偷稅、漏稅專項(xiàng)檢查，依法采取強(qiáng)制措施清繳欠稅、欠費(fèi)，并極力爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，為預(yù)算均衡執(zhí)行提供財(cái)力保障。

（五）預(yù)算編制講求績效，保證預(yù)算執(zhí)行提質(zhì)增效

各預(yù)算單位應(yīng)遵循“勤儉節(jié)約、講求績效”的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上設(shè)定項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，重視績效目標(biāo)的導(dǎo)向性作用，合理測(cè)算編制部門預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理效益最大化；財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格審核預(yù)算單位設(shè)定的績效目標(biāo)，符合要求的方可辦理項(xiàng)目入庫并安排預(yù)算資金，預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行情況和績效目標(biāo)完成程度實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后應(yīng)開展績效評(píng)價(jià)與考核工作，建立“花錢必問政，無效必問責(zé)”體制機(jī)制，保證預(yù)算執(zhí)行提質(zhì)增效。

（六）建立健全監(jiān)督體制，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性

財(cái)政部門應(yīng)建立健全監(jiān)督體制，對(duì)財(cái)政資金全過程的使用管理實(shí)施有效監(jiān)管，完善授權(quán)支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，利用信息技術(shù)手段智能預(yù)警并攔截違規(guī)操作的業(yè)務(wù)，如建設(shè)工程項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)入非中標(biāo)企業(yè)或個(gè)人賬戶、頻繁向某一個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)賬匯款等，可聯(lián)合紀(jì)檢、審計(jì)部門不定期開展監(jiān)督檢查、跟蹤回訪；預(yù)算單位應(yīng)強(qiáng)化法制觀念，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，既定的預(yù)算項(xiàng)目資金應(yīng)專款專用，不得混用或者挪作他用，不得長期滯留財(cái)政資金，項(xiàng)目支出結(jié)余指標(biāo)一般應(yīng)由財(cái)政部門收回，單位不得自行調(diào)配、安排使用。

（七）規(guī)范支付行為，保障財(cái)政資金安全

財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政領(lǐng)域防腐體系建設(shè)，規(guī)范財(cái)政資金支付行為，嚴(yán)格限額審批提現(xiàn)業(yè)務(wù)，確保財(cái)政資金安全；預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，不相容崗位相互分離、相互牽制，防范營私舞弊行為；財(cái)務(wù)人員應(yīng)努力提升職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力，廉潔自律、拒腐防腐，嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法規(guī)要求辦理業(yè)務(wù)，減少現(xiàn)金支付結(jié)算；單位負(fù)責(zé)人應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)更新知識(shí)儲(chǔ)備，創(chuàng)新求變、力挺財(cái)政改革，自覺接受內(nèi)外部監(jiān)督。

（八）財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)融合，為決策提供科學(xué)依據(jù)

各級(jí)政府部門財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)人員應(yīng)密切關(guān)注市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，齊心協(xié)力、精誠合作，促進(jìn)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)融合，進(jìn)一步提升財(cái)務(wù)管理能力和管理水平，打破“重業(yè)務(wù)輕分析”的傳統(tǒng)局限性思維模式，創(chuàng)新思路、拓寬視野，從專業(yè)化視角全方位深刻剖析預(yù)算執(zhí)行信息，在全面統(tǒng)御的基礎(chǔ)上嚴(yán)把重點(diǎn)內(nèi)容，重要數(shù)據(jù)可采用圖表結(jié)合等數(shù)據(jù)可視化方式予以分析，直觀、清晰呈現(xiàn)并傳達(dá)數(shù)據(jù)的重要性，努力提高信息質(zhì)量，分析內(nèi)容要豐富充實(shí)，意見建議要切實(shí)可行，分析結(jié)論要客觀權(quán)威，立足實(shí)際展望未來，為決策提供科學(xué)依據(jù)。