顧客導(dǎo)向理論視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能

龔陽

摘要：

在全球化的時(shí)代，政治多極化、文化多元化、信息網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，綜合國力競(jìng)爭日益激烈，這些都對(duì)政府管理提出了新的挑戰(zhàn)。以現(xiàn)代公共管理中的顧客導(dǎo)向理論為理論視角，審視和探究我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理中存在的問題和發(fā)展困境，旨在從不同的視角、用不同的理論找到改革發(fā)展的新思路，從而加快服務(wù)型政府的建設(shè)步伐，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的科學(xué)化、完善化發(fā)展。

文章通過分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理中存在的問題以及對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的消極影響，用顧客導(dǎo)向理論的服務(wù)理念分析問題并提出對(duì)措，力求把服務(wù)導(dǎo)向的理念貫穿于政府的管理之中，從而真正落實(shí)服務(wù)型政府的建立。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;服務(wù)導(dǎo)向;政府職能;互動(dòng)關(guān)系

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理的現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系——不同的角度

1、制度供給角度

各級(jí)政府的供給同社會(huì)的供給是制度供給的兩種模式，這兩種模式之間也是各有各的優(yōu)點(diǎn)，他們都是制度供給下不可缺失的部分。如果各級(jí)基層政府的供給與社會(huì)之間的供給不能夠形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，這樣必然會(huì)造成制度供給上的短缺。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府不能夠?yàn)樯鐣?huì)提供足夠的制度供給，不能切實(shí)的維護(hù)社會(huì)各階層的權(quán)利，就不可能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和安全。

2、市民社會(huì)角度

市民社會(huì)角度的理論關(guān)注的是現(xiàn)代的市民社會(huì)同現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的一系列的關(guān)系。市民社會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是彼此獨(dú)立而且又相互制約的。一方面，政府能夠承認(rèn)市民社會(huì)具有獨(dú)立性，并為市民社會(huì)提供部分服務(wù)，以“顧客導(dǎo)向”為原則去服務(wù)于市民社會(huì)。

3、政治合法性角度

現(xiàn)代的政治理論認(rèn)為，政府的合法性取決于社會(huì)成員的接受和認(rèn)可，社會(huì)成員對(duì)國家的要求（民主和社會(huì)福利，社會(huì)服務(wù)等方面）的急劇擴(kuò)張，使國家的能力受到挑戰(zhàn)，其合法性陷入了危機(jī)之中。許多的學(xué)者認(rèn)為，解決政府的合法性的危機(jī)，關(guān)鍵還是要取決于處于自發(fā)的、非政治化的社會(huì)健康發(fā)展起來。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)服務(wù)中存在的問題

1、社會(huì)管理職能發(fā)展滯后。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會(huì)體制的轉(zhuǎn)軌，逐步暴露出了一些深層次的社會(huì)問題，嚴(yán)重地制約了我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，最主要的問題有兩點(diǎn)：其一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理職能界定不清楚。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實(shí)行“政權(quán)合一”的人民公社體制，雖然經(jīng)過多次改革但是效果卻不明顯。在這種體制的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行社會(huì)管理的過程中，許多應(yīng)由市場(chǎng)和農(nóng)民組織承擔(dān)的，按照市場(chǎng)的規(guī)則來運(yùn)行的社會(huì)事務(wù)卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門運(yùn)用政府部門的權(quán)利來管理，結(jié)果造成了政府的負(fù)擔(dān)沉重，相反社會(huì)的管理效率低下，并且造成了社會(huì)腐敗問題的發(fā)生。其二、農(nóng)村社會(huì)的組織面臨癱瘓的問題。隨著我國戶籍改革和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的青壯年出現(xiàn)了大面積外出打工或者經(jīng)商的現(xiàn)象，導(dǎo)致現(xiàn)在農(nóng)村里的能干活的有能力的人大面積的減少。同時(shí)村干部工資低，工作壓力相對(duì)較大，導(dǎo)致其不可能有想著為廣大人民去服務(wù)，民主并沒有真正的得到落實(shí)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)不規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)不規(guī)范造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，比如一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在選舉解決政務(wù)是，往往不根據(jù)國家的法律和政策，而往往是搞人治，單單憑經(jīng)驗(yàn)去辦事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行決策和任務(wù)是，不股農(nóng)民群眾的基本狀況和根本利益，缺乏服務(wù)意識(shí)，給人民群眾造成了非常嚴(yán)重地經(jīng)濟(jì)損失和情感傷害，更有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了顯示其“優(yōu)異的成績“拒絕減輕中央發(fā)布的有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相關(guān)的文件政策，不顧人民感情的想農(nóng)民強(qiáng)征暴斂，亂擺攤，亂收費(fèi)。加上現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)臃腫，超編制的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏社會(huì)自主性

政府的意志是唯一被認(rèn)可的社會(huì)進(jìn)步動(dòng)力，長久以來，“管制型”的政府同時(shí)壟斷了所有的社會(huì)資源和社會(huì)價(jià)值，個(gè)人的價(jià)值則只能通過由政府提供的渠道得以實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與社會(huì)關(guān)系帶來的問題就集中地體現(xiàn)為：（1）社會(huì)的自主性缺失。一些地方出現(xiàn)農(nóng)民群眾自為性不強(qiáng)、創(chuàng)新性不高、自主性“被取代”以及選擇性“被安排”等主體性缺失現(xiàn)象，極大阻礙了“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和公民社會(huì)的進(jìn)程。[1]（2）導(dǎo)致社會(huì)對(duì)自身的冷漠。因?yàn)檫@樣社會(huì)對(duì)待政府的目標(biāo)沒有興趣，政府沒有為社會(huì)提供出足夠的服務(wù)，沒有能夠讓社會(huì)對(duì)政府的服務(wù)有所期盼人們沒有得到享受到的顧客待遇，沒有能夠得到應(yīng)該享有的權(quán)利，人們就會(huì)對(duì)未來失去信心。（3）個(gè)人目標(biāo)實(shí)現(xiàn)缺乏空間。如果某一個(gè)人擁有個(gè)人目標(biāo)，但是這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并不能被納入政府的日程。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威性過度使用

權(quán)威的行使和使用中，為保證自身運(yùn)作所需的必要成本，如經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)等必須的用度，不應(yīng)該過分的擴(kuò)張[2]。權(quán)威過度使用是因?yàn)檫^分強(qiáng)調(diào)社會(huì)而輕視政府的作用這導(dǎo)致出現(xiàn)以下問題：

（1）過多的否認(rèn)了作為一種強(qiáng)制力的國家政權(quán)在殺生活中的地位和作用，這樣會(huì)導(dǎo)致國家在政治生活中呈現(xiàn)出一種日益明顯的分散化的傾向。其結(jié)果當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)政治生活中的困難和矛盾。

（2）在我國的社會(huì)主義制度建立之后，大規(guī)模的階級(jí)斗爭已經(jīng)不復(fù)存在，作為階級(jí)鎮(zhèn)壓機(jī)器的政府的職能固然應(yīng)該弱化，而各級(jí)基層政府的服務(wù)性職能相對(duì)應(yīng)該得到強(qiáng)化，同時(shí)國家作為社會(huì)管理的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)的一面依然有其繼續(xù)存在的必要性。而且，人類社會(huì)在現(xiàn)有發(fā)展的水平上，經(jīng)濟(jì)的，自愿的社會(huì)的聯(lián)系還不可能完全取代強(qiáng)制性的政治和行政聯(lián)系，市場(chǎng)原則也是不可能去完全否認(rèn)非市場(chǎng)的原則，過分的去強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治的原則，不能夠去發(fā)揮政府應(yīng)該具有的作用，這樣會(huì)造成一系列的惡果。

三、以顧客導(dǎo)向解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)關(guān)系中的問題

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，以顧客導(dǎo)向?yàn)橹笇?dǎo)，重塑政府職能的合理界限。

這要求我們要按照“大社會(huì)，小政府”的要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府職能，以顧客導(dǎo)向?yàn)橹笇?dǎo)，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)服務(wù)職能。在現(xiàn)代的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府社會(huì)管理的基本職能就是組織和提供公共物品的供給，服務(wù)和滿足社會(huì)日益增長的物質(zhì)文化需求。政府在對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)經(jīng)行管理的過程中藥充分發(fā)揮知識(shí)和人才的作用從而提供更好的社會(huì)服務(wù)。我們希望各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠切實(shí)摒棄只為完成任務(wù)和工作目標(biāo)的作風(fēng)，切實(shí)關(guān)心人民的疾苦，其職能應(yīng)該要從運(yùn)用行政手段直接干預(yù)社會(huì)和公民的活動(dòng)，轉(zhuǎn)向運(yùn)用法律手段加強(qiáng)宏觀調(diào)控為主，主要專注于社會(huì)服務(wù)，站在人民的角度進(jìn)行思考。

（二）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)以顧客滿意作為組織目標(biāo)

關(guān)注顧客、研究顧客、探討“如何使顧客滿意”已成為現(xiàn)代任何組織取得競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)不可缺少的要素。[3]要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作不是以傳統(tǒng)的完成任務(wù)為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)而是要以顧客的滿意度作為組成成功與否的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織真正的資產(chǎn)不應(yīng)該是政府所擁有的管轄地域的廣大與否，也不是政府能夠產(chǎn)生的稅收和創(chuàng)造財(cái)富的多少，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織真正的資產(chǎn)應(yīng)該是“顧客”。以顧客為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們要求政府應(yīng)該把顧客看做組織的主要資產(chǎn)，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該向管理其他資源和資產(chǎn)一樣對(duì)顧客經(jīng)行管理。

（三）提高社會(huì)自治能力建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與顧客之間的長期互動(dòng)關(guān)系。

以顧客導(dǎo)向的社會(huì)中，公共服務(wù)系統(tǒng)是以市民社會(huì)的需要為中心來設(shè)計(jì)和規(guī)劃的，同時(shí)也必須要具備積極有效的服務(wù)人員和具有一定才能的工作人員，同時(shí)靈活多變的戰(zhàn)略策略也是非常重要的，這樣才能得到公眾和人民的支持。正如上圖所示我們可以清楚地看到，政府同“顧客”之間要建立一種長期的互動(dòng)的關(guān)系，無論是基層政府的服務(wù)策略，或者是基層政府所特有的服務(wù)系統(tǒng)，或者是基層政府服務(wù)人員，他們之間相互聯(lián)系相互作用，從而形成了一個(gè)統(tǒng)一的密不可分的整體。而這種嚴(yán)密的整體是以“顧客”為中心的。政府不應(yīng)該是凌駕于社會(huì)之上的封閉的官僚政府，而應(yīng)該是切實(shí)為顧客所服務(wù)的，有責(zé)任的企業(yè)家式的政府。是真正為顧客的利益服務(wù)的。

（四）建立社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督約束機(jī)制，逐漸使責(zé)任由法規(guī)強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員自主性的建立和認(rèn)同。

政府管理和社會(huì)的關(guān)系要解決好，必須要加強(qiáng)和處理好基層政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)。這樣才能判斷基層政府對(duì)社會(huì)服務(wù)好與壞，是不是站在了顧客的本位去思考問題，解決顧客真正關(guān)心和解決的問題。社會(huì)對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量的好壞和如何去監(jiān)督基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好的履行服務(wù)職能就必須要建立好社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督和約束的機(jī)制，使得政府的行為在社會(huì)上有一個(gè)非常好的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠更好的約束政府和行為，促進(jìn)政府服務(wù)能力的進(jìn)一步改善。

（五）建立社會(huì)保障體系站在顧客的本位進(jìn)行思考

社會(huì)保障體制建設(shè)不是政府單方面行為。在行政文化的影響下， 顧客主體地位的缺失直接導(dǎo)致公民參與意識(shí)淡薄“參 與的力度不夠” 使服務(wù)型政府建設(shè)的外在推動(dòng)力不足。[4]建立良好的社會(huì)保障體系是保障顧客權(quán)利的最好的體現(xiàn)，有了最基本的保障才能夠保證“顧客”對(duì)服務(wù)的滿足以及保持整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，沒有良好的社會(huì)保障，政府和社會(huì)之間必然會(huì)產(chǎn)生這樣或者那樣的矛盾，導(dǎo)致社會(huì)的混亂，就更加談不上為顧客服務(wù)和政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。同時(shí)各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織關(guān)心的不應(yīng)該是自身而應(yīng)該是顧客，重視的應(yīng)該是問題而非產(chǎn)出?！耙灶櫩蜑閷?dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的是一種“倒流程”的政府管理的方式和方法。我們將他比喻成一座倒過來的金字塔，我們要將塔尖指向顧客，政府關(guān)注的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都要而且必須要緊緊地圍繞著顧客來展開。

（六）以“顧客”為導(dǎo)向，提高服務(wù)水平。

對(duì)于如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)顧客真正的負(fù)起責(zé)任。這里主要提供三種途徑，第一：讓顧客選擇工作組織這就要求組織必須關(guān)注顧客到底需要什么？第二：允許顧客控制資源，并將其置于相互競(jìng)爭的服務(wù)提供者之中，這就是選擇性競(jìng)爭。第三：顧客質(zhì)量保證，就是制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)那些很好的滿足了顧客的組織進(jìn)行很好的獎(jiǎng)勵(lì)，否則進(jìn)行懲罰。

結(jié)論

綜上所述，伴隨著全國十八屆四中全會(huì)的勝利召開，服務(wù)型政府的理念已經(jīng)得到了越來越深的人心，基層政府的建設(shè)已經(jīng)在政府工作中占有了越來越重要的地位。然而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中存在著一系列的問題。怎么解決這些問題成為了論述的重點(diǎn)。近年來公共管理服務(wù)導(dǎo)向理論發(fā)展已經(jīng)日趨完善，在其他發(fā)展中國家顧客導(dǎo)向理論在政府中也得到了廣泛的應(yīng)用。本文通過研究公共管理服務(wù)導(dǎo)向結(jié)合中國基層管理的實(shí)際，將二者緊密地結(jié)合起來，是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)的。

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（作者單位：曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276800）