論侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的救濟(jì)渠道

李岳

摘要：當(dāng)下，我國尚未形成科學(xué)完整的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，而金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度不健全是導(dǎo)致我國在金融消費(fèi)者利益保護(hù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家的主要原因。所以，加強(qiáng)金融教育、完善法律法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管等措施對于維護(hù)我國金融市場的繁榮穩(wěn)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)者;金融教育;投訴機(jī)制

借鑒發(fā)達(dá)國家金融保護(hù)的經(jīng)驗，我們國家，可以從以下幾個方面加強(qiáng)對金融消費(fèi)者保護(hù)的完善。

一、金融教育

金融市場復(fù)雜多變、透明度差、專業(yè)性高，所以，對于金融消費(fèi)者來說，如果僅僅是依賴政策和運(yùn)氣，那么，最好不要“趟這個混水”。要想成為成熟的消費(fèi)者，接受一定規(guī)模的金融教育是第一步。英、美兩國均在財政部設(shè)立專門的金融教育組織協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)教育部、產(chǎn)業(yè)部等相關(guān)部門參與金融教育，澳大利亞政府專門成立消費(fèi)者金融知識委員會和全國金融知識基金會，旨在推動金融常識的普及，提高全民金融意識和水平，貫徹政府“讓國民有機(jī)會更好地管理自己的金錢”的承諾。美聯(lián)儲認(rèn)為，市場上受過良好教育的消費(fèi)者就是最佳的消費(fèi)者保護(hù)。所以，消費(fèi)者金融知識教育在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域意義重大，有助于加強(qiáng)消費(fèi)者的專業(yè)知識、理解能力、技能和信心，以便能夠充分地評估和理解金融產(chǎn)品性質(zhì)，趨勢和生命力;有助于在消費(fèi)者信用方面采取積極的、負(fù)責(zé)任的行動;有助于做出如何保護(hù)自己及親屬的明智決定;有助于根據(jù)未來可能的收入及生命周期變化，有能力做出基于消費(fèi)者金融信用的財務(wù)規(guī)劃。在中國，應(yīng)該普遍鼓勵金融教育，提高消費(fèi)者的金融信用素質(zhì)和權(quán)利責(zé)任意識，繼而促進(jìn)信息對稱和市場效率。

二、法律法規(guī)

當(dāng)務(wù)之急， 以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修訂為契機(jī)，擴(kuò)大解釋消費(fèi)者的含義，或是在該法中對金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專章規(guī)定，包括金融消費(fèi)者的定義及其特殊權(quán)利、保護(hù)原則、保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、糾紛解決途徑等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，以美、英等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗為參考，制定專門的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》;參照英國《金融服務(wù)與市場法》，對有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的民事責(zé)任的規(guī)定加以完善。參考日本《金融商品交易法》，對金融業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的違規(guī)操作加以細(xì)化，并明確規(guī)定違規(guī)操作的懲處。另外，如《金融服務(wù)法》《信息保護(hù)法》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)都可納入立法遠(yuǎn)景。

三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)

到目前為止，我國竟然沒有專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，這是不可思議的事情，美國去年成立的金融保護(hù)署和英國的金融服務(wù)監(jiān)管署負(fù)責(zé)的金融巡視員服務(wù)公司的成功經(jīng)驗都可資借鑒。無論什么樣的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一定是重在權(quán)益保障，監(jiān)管是手段，保障是目的，監(jiān)管的對象是各金融機(jī)構(gòu)，保護(hù)的客體是金融消費(fèi)者，本著這樣的原則和理念去設(shè)立，那么，就會一改監(jiān)管機(jī)構(gòu)為“公”不為“私”的中國現(xiàn)實。此外，成立機(jī)構(gòu)時，應(yīng)從人員組成、預(yù)算、組織機(jī)構(gòu)、工作程序等多方面保證其真正的獨(dú)立性，防止其他政府部門過多干預(yù)，保證該機(jī)構(gòu)真正從金融消費(fèi)者的角度為他們解決糾紛。

四、投訴機(jī)制

一是金融消費(fèi)投訴熱線，二是投訴信息數(shù)據(jù)庫，三是投訴處理機(jī)制，可下設(shè)專門行動小組，及時處理投訴。四是建立考核、獎懲和嚴(yán)歷的制裁制度。

五、糾紛解決機(jī)制

金融糾紛發(fā)生之后，消費(fèi)者首選的是內(nèi)部解決機(jī)制，即上文投訴和監(jiān)管兩種，在英國，一般是先投訴，如果處理不力，那么，金融消費(fèi)者即向金融監(jiān)管部門以求得幫助，投訴程序由金融督察服務(wù)公司負(fù)責(zé)，如果在八個星期內(nèi)未解決爭議或消費(fèi)者對解決方案不滿意。就轉(zhuǎn)向第二程序，即向金融服務(wù)局尋求解決。

如果上述兩種程式還不能化解糾紛，那么，就進(jìn)入調(diào)解、仲裁、訴訟階段。

1.調(diào)解：

金融糾紛發(fā)生之后，如果求助于法律，繁瑣的訴訟程序、昂貴的訴訟費(fèi)讓很多人望而生畏。那么，調(diào)解方式可謂是方便之門。調(diào)解，是指雙方當(dāng)事人以外的第三者，以國家法律、法規(guī)和政策以及社會公德為依據(jù)，對糾紛雙方進(jìn)行疏導(dǎo)、勸說，促使他們相互諒解，進(jìn)行協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動。金融糾紛調(diào)解的結(jié)果是達(dá)成合議并簽訂之，且具有法律效力，對雙方亦有約束，只是不能申請強(qiáng)制執(zhí)行。太原市于2008年年底高設(shè)保險糾紛調(diào)解中心，附屬于太原仲裁委員會，該中心由6名仲裁員、32名業(yè)內(nèi)兼職調(diào)解員組成，皆自省內(nèi)各家保險公司。調(diào)解中心在受理調(diào)解申請之后，消費(fèi)者可以指定調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。在兩年時間內(nèi)，受理投訴二百多，結(jié)案九成。

香港國際仲裁中心下設(shè)香港調(diào)解中心，以鼓勵香港保險業(yè)利用調(diào)解解決保險糾紛，并制訂有《香港調(diào)解中心調(diào)解規(guī)則》，以使業(yè)務(wù)有章可循。2010年底，香港政府宣布，將設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心及投資者教育局，進(jìn)一步加強(qiáng)保障和教育投資者，該調(diào)解中心由政府、管局和證監(jiān)會提供成立費(fèi)用及首三年營運(yùn)經(jīng)費(fèi)，預(yù)計于2012年年中前成立;投資者教育局屬證監(jiān)會全資擁有公司，經(jīng)費(fèi)由證監(jiān)會支付，業(yè)內(nèi)人士說，這兩個機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可加強(qiáng)公眾對金融機(jī)構(gòu)的信心，并與監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)保障投資者的措施相輔相成，為金融投資大眾提供全面保障。

目前，中國沒有專門的金融調(diào)解中心，那么，短期內(nèi)可附設(shè)于仲裁機(jī)構(gòu)，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會在此方面早就有“仲裁中調(diào)解”的實踐，即先啟動仲裁程序，并在仲裁過程中由仲裁員適時進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解成功，則由仲裁員依據(jù)調(diào)解協(xié)議作出同樣內(nèi)容的裁決;如果調(diào)解不成，則恢復(fù)仲裁。

2.仲裁

作為一種糾紛解決方式，仲裁是商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，其本質(zhì)就是尊重市場主體的意思自治。在金融消費(fèi)糾紛解決中，與訴訟相比，仲裁更加便捷、靈活和高效的特性，此外，專業(yè)性強(qiáng)、保密性強(qiáng)也是其優(yōu)勢。

2005年，新加坡成立了金融仲裁中心提供“一站式”服務(wù)，這個中心在第一階段為消費(fèi)者提供免費(fèi)的調(diào)解方案，如果達(dá)不成合議，那么，就會提交裁決，收取很低的費(fèi)用，所以，這個中心是全心全意為人民服務(wù)的性質(zhì)。該中心董事局成員由法律界、銀行界、保險界和消費(fèi)者協(xié)會的人士組成，以確保獨(dú)立和公平地處理有關(guān)的問題。在澳大利亞，申訴——投訴（——仲裁是解決金融爭議的三步曲，當(dāng)糾紛發(fā)生之后，消費(fèi)者的首選是金融服務(wù)提供者進(jìn)行申訴，如果不被受理，就可以直接向金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴，該服務(wù)機(jī)構(gòu)一般情況下以調(diào)解的方式予以解決，如果消費(fèi)者對調(diào)解決結(jié)果仍不服，消費(fèi)者可將爭議提交給金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)陪審團(tuán)（Panel）或裁判員（Adjudicator），陪審團(tuán)或裁判員將會對金融服務(wù)提供者作出一個近似于仲裁的裁決。以上兩種方式可資借鑒， 我們應(yīng)該設(shè)置專門的金融消費(fèi)糾紛仲裁中心，或者在各地仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)專門的金融仲裁廳，以協(xié)助沒有足夠資源的消費(fèi)者能夠經(jīng)濟(jì)地處理與金融機(jī)構(gòu)的的爭議。endprint

3.訴訟

依金融消費(fèi)糾紛性質(zhì)和特征而言，如果選擇訴訟，那么，適合集團(tuán)訴訟和小額訴訟。

第一是集團(tuán)訴訟。金融消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)生的糾紛屬典型的“大規(guī)模侵害”?！按笠?guī)模侵害”指大量人群因為同一事實原因而遭受的一系列、連續(xù)性的損害。在大規(guī)模侵害中，盡管受害者同樣人數(shù)眾多，但單個受害者所受侵害數(shù)額較大，一般不能歸入“小額、分散性侵害”之列，金融消費(fèi)者權(quán)益被侵除金額外，在人員數(shù)量上與此特征類似。那么，選擇集團(tuán)訴訟的方式，金融消費(fèi)者并非以受到較大的損失為條件。我們只是擇其優(yōu)勢，比如，以集團(tuán)訴訟的方式予以解決可以降低金融消費(fèi)者訴訟成本。這方面，德國《行政法院組織法》規(guī)定的示范性訴訟的方式可資借鑒。其具體程式分為啟動和審理兩步，在第一階段，大規(guī)模侵害的受害人向法院提出申請，請求以集團(tuán)訴訟的方式進(jìn)行審理此案。在第二階段，法院就整體和單個訴求數(shù)額以及人員數(shù)量、訴訟性質(zhì)是否屬同一類型等事項進(jìn)行審查，并且可以發(fā)出公告，以便更多受害者知悉并參加到訴訟中來。①有學(xué)者認(rèn)為，該項制度較我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的人數(shù)不確定的代表人訴訟更具靈活性。如果我國法院適應(yīng)此制度，對于金融消費(fèi)者來說，其便利有三，一是金融消費(fèi)者可以選擇集團(tuán)訴訟、單獨(dú)起訴、 起訴后撤訴或不起訴的方便。二是如果選擇集團(tuán)訴訟，那么，可以實現(xiàn)聯(lián)名訴訟、聘請律師、準(zhǔn)備訴狀等一系列便利。第三，更為重要的是，可以保證證據(jù)由分散趨向集中。另外，我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條規(guī)定：“經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失， 增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購買商品的價款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的一倍。”由此， 在對“消費(fèi)者”的概念作擴(kuò)大解釋的同時， 對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定的懲罰性賠償措施亦當(dāng)然適用于規(guī)制金融商品、服務(wù)經(jīng)營者的欺詐行為。②

第二是小額訴訟。小額訴訟，是指基層法院的小額訴訟法庭或?qū)ｉT的小額法院適用比普通簡易程序更加簡易化的訴訟程序?qū)徖頂?shù)額甚小的案件過程中所進(jìn)行的各種訴訟活動，以及由這些活動所產(chǎn)生的各種訴訟關(guān)系的總和。小額訴訟有鼓勵本人訴訟、降低證明標(biāo)準(zhǔn)、放松取證規(guī)則、程序靈活、限制上訴等特征。在我國，設(shè)置小額訴訟的金融消費(fèi)審判機(jī)制重點(diǎn)考慮以下三個要素：

一是受理數(shù)值，英國為3000英鎊、美國為5000美元、德國是1200馬克、日本是30萬日元，那么，中國金融糾紛小額訴訟宜在5000元到一萬元之間選擇一個合理數(shù)值。二是受案范圍，以爭議不大，事實清楚、取證便宜的金融消費(fèi)爭議可以適應(yīng)該程序。三是管轄，可以借鑒我國臺灣《《民事訴訟法》第436條之9規(guī)定：“小額事件當(dāng)事人之一造為法人或商人者，于其預(yù)定用于同類契約之條款，約定債務(wù)履行地或以合意定第一審管轄法院時，不適用第十二條或第二十四條之規(guī)定，但兩造均為法人或商人者，不在此限”。③對小額訴訟案件的管轄權(quán)作出適當(dāng)調(diào)整，即小額案件當(dāng)事人一方為金融機(jī)構(gòu)，另一方為自然人時，不適用“合意管轄”原則和“以原告就被告”原則，而賦予原告所在地法院同樣的管轄權(quán)，以給予小額權(quán)利人作為原告起訴的機(jī)會和平等利用法院的權(quán)利。

[注釋]

①吳澤勇：《群體性糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)原理——一個比較法的考察》，載《法學(xué)家》，2010年第5期。

②張伍愚，劉 敏：《金融消費(fèi)者概念合理性探析 》，載《法制與社會》，2010年第12期（下）。

③吳明軒：《民事調(diào)解、簡易及小額訴訟程序》，三民書局2000年版，第190頁。

（作者單位：山東省滕州市滕國律師事務(wù)所，山東 滕州 277500）endprint