檢察機關實質性化解行政爭議研究
——由一起行政爭議案切入

獻縣人民檢察院課題組

河北省獻縣人民檢察院，河北 獻縣 062250

一、簡略案情及訴訟經(jīng)過

李某、盧某系同村村民。1992年左右，該村在分承包地時，李某分得三等承包地（村邊閑散地，不適宜耕種）0.3212畝，盧某分得0.3139畝，地塊相鄰。李某夫妻因外出打工，將其所分得的地塊交盧某耕種。隨著縣城經(jīng)濟的發(fā)展，該地塊的商業(yè)價值逐漸顯現(xiàn)。盧某于2013年將該土地平整后出租，年租金4220元。李某夫妻返鄉(xiāng)后索要地塊，并經(jīng)村委會、鎮(zhèn)政府調解，盧某拒不返還。李某遂將盧某起訴至縣法院，請求返還土地及其不當?shù)美？h法院于2016年11月20日作出判決：第一，被告給付原告三等地0.3212畝；第二，被告返還原告土地租金11000元。盧某不服，向市中級人民法院提起上訴，2017年3月24日市中級人民法院作出民事裁定，認定該案屬于土地使用權屬糾紛，不屬于法院受理民事案件的范圍，應當由人民政府處理，裁定撤銷縣法院判決。

2018年4月16日鎮(zhèn)政府對涉案土地作出重新調查及處理決定，盧某不服，向縣人民政府提出行政復議。2018年8月20日縣人民政府復議機構作出行政復議決定書，認定土地權屬糾紛應當適用《中華人民共和國農村土地承包法》的規(guī)定，鎮(zhèn)政府適用《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定作出處理，屬于適用法律不當，撤銷了鎮(zhèn)政府的處理決定。李某不服縣政府作出的行政復議決定，向縣法院提起行政訴訟。

縣法院于2019年11月26日作出行政判決，判決認為：被訴行政復議決定違反法定程序，撤銷縣人民政府作出的行政復議決定。盧某不服一審行政判決，向市中級人民法院提起上訴。2020年8月17日市中級人民法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。

該案歷經(jīng)五年多的時間，解決爭議毫無進展，一切又回到了爭議的原點。

二、造成該案爭議無法實質性化解的原因分析

（一）違反法定程序、適用法律錯誤，造成案結事不了

1.法律適用方面的問題。本案中，2016年原告李某就爭議地塊向縣法院提起民事訴訟，一審勝訴后，被告上訴，依二審民事裁定，該案屬于土地使用權屬糾紛，不屬于法院受理民事案件的范圍，法院予以受理審判，顯系審查不明。在隨后當事人就同一法律事實，申請行政裁決時，鎮(zhèn)政府依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》作出行政裁決，鎮(zhèn)政府本應當適用《中華人民共和國農村土地承包法》的規(guī)定，卻適用了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，屬于適用法律不當。最終，鎮(zhèn)政府行政裁決因適用法律錯誤被撤銷。

2.法律程序方面的問題。本案一審行政判決認為，縣政府在行政復議階段，在未通知直接利害關系人李某參加行政復議的情況下，即做出行政復議決定，違反了法定程序，復議決定被法院裁定撤銷。

（二）行政、司法審查深度不夠，造成程序空轉

1.民事二審機械適用法律問題

本案中，2016年李某就爭議地塊和返還不當?shù)美蚩h法院提起民事訴訟，一審作出判決：第一，被告給付原告三等地0.3212畝；第二，被告返還原告土地租金11000元。二審民事判決認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！鄙显V人與被上訴人均主張對爭議土地享有承包經(jīng)營權，但均不能提供土地承包合同及土地承包經(jīng)營權證書等能夠證明土地權屬的相關證據(jù)，故本案屬于土地使用權屬糾紛，不屬法院受理民事案件的范圍，當事人應當請求人民政府處理。遂以適用法律錯誤，撤銷了一審民事判決。二審民事判決于法有據(jù)，看似正確。但是，筆者認為，如綜合考慮該案的特殊情況，對案件進行整體性審查，通過調解及其他審判機制的靈活運用，當事人雙方訴爭是可以得到徹底解決的。理由：第一，本案事實清楚，庭審證據(jù)足以認定土地承包經(jīng)營權歸屬，法庭能夠準確作出判定，對于這樣的案件，是否一定要適用《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定；第二，由于該村屬于城中村，土地承包經(jīng)營權證書等確權證書早已停止辦理，二審法庭以不能提供土地承包合同及土地承包經(jīng)營權證書等能夠證明土地權屬的相關證據(jù)，拒絕受理，未提及本案的特殊情況，顯得非常牽強；第三，在案件事實清楚，一審作出權責明晰的判決后，二審輕易將其撤銷，從便利當事人、實質解決民事糾紛、節(jié)約訴訟資源等角度考慮，顯然不是最佳的選擇；第四，如二審法庭堅持認為，應先由人民政府處理，在基層村委會主要成員都已作證的情況下，是否可以中止審理，或者時間允許，無需中止審理，責成當?shù)劓?zhèn)政府及時作出行政裁決，提交法庭，由法庭繼續(xù)審理。這應該是更為穩(wěn)妥負責的選擇。［1］

2.行政復議不觸及當事人實質訴求問題

本案中，2018年縣政府作出的行政復議決定，認定行政裁決適用法律不當，撤銷了鎮(zhèn)政府的“關于某村村民李某、盧某土地使用權糾紛的重新調查及處理決定”。按照《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第三項之規(guī)定①《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第三項：具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：1.主要事實不清、證據(jù)不足的；2.適用依據(jù)錯誤的。，復議機關認為鎮(zhèn)政府的行政裁決適用法律錯誤，最便宜的做法是變更適用法律，直接作出復議決定。但復議機關在“可以”這個條款上，選擇了不積極的作為，只是撤銷了鎮(zhèn)政府的裁決，并沒有責成被申請人（鎮(zhèn)政府）在一定期限內重新作出具體行政裁決，讓當事人和被申請復議機關無所適從。《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政復議法實施條例》在法條中多用“可以”，而少用“應當”，是應對紛繁復雜社會生活的一種立法技術。復議機關在適用法條時，當然且必須聯(lián)系案件具體情況，作出符合法律本義的處理決定。若機械地理解法條字眼，不從立法目的、體系解釋等方面把握適用法律，則容易導致實質性問題得不到解決。

3.行政訴訟審查方式的缺憾問題

行政訴訟受限于審查被訴行政行為的合法性，而對當事人真實的訴訟目的、案件涉及的其他相關爭議等缺乏必要的關注，導致行政訴訟案件陷入“官了民不了”的窘境。本案中，縣法院一審行政判決對復議決定的內容未實質審理，其判決論理部分僅涉及行政復議的程序問題。判決書認為：縣政府復議機構在復議中未通知利害關系人李某參加行政復議，未聽取其意見，違反了法定程序，依法應予撤銷。

三、檢察機關實質性解決行政爭議的制度設想

（一）檢察機關介入該案的幾點作為

1.檢察建議制發(fā)

該案行政爭議長期得不到解決，當事人李某常年上訪，縣領導多次批示要求相關部門予以解決。2021年5月，縣檢察院在“實質性化解行政爭議”專項活動中，主動介入，進行化解工作。辦案檢察官認為，當事人李某的訴求有一定的合理性，此案無再審的必要，否則只會加劇程序空轉。針對此案暴露出來的訴訟程序空轉問題，在化解爭議的同時，縣檢察院向縣司法局制發(fā)檢察建議，建議其就在本案中暴露出來的問題，加強和改善行政復議工作；向縣法院制發(fā)提高行政訴訟審判質量的檢察建議，建議其正確理解和適用法律，努力避免行政訴訟中的程序空轉；向鎮(zhèn)政府制發(fā)檢察建議，建議其踐行楓橋經(jīng)驗，不斷加強基層治理能力，加強溯源治理，將問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。收到檢察建議后，各部門對此案都高度重視，積極予以回應。

2.多部門聯(lián)動

緊密依靠當?shù)攸h委政府、村兩委班子，與多部門聯(lián)系溝通，共同做好調解工作，形成化解合力，將行政爭議、民事爭議一體化解。針對本案刑民交織的特點，行政爭議是外表，民事爭議是本質，行政訴訟累次訴訟不解決實質問題的關鍵，是沒有將民事爭議一并審理，檢察機關抓住民事爭議的案件本質，以解決民事爭議作為工作的重點，緊密依靠當?shù)攸h委政府、村兩委班子，在原來調解的基礎上，摸清當事人的心態(tài)和訴求，找準化解的難點，分頭做雙方的工作，并促使雙方面對面地交流，引導雙方的訴求趨于合理、理性，不斷縮小雙方之間賠償數(shù)額的差距。

3.啟動司法救助

準確把握司法救助的適用條件，在司法實踐中敢于運用司法救助，在化解爭議中起到了關鍵作用。刑民交織案件往往涉及當事人之間的民事、經(jīng)濟利益的沖突和調整，在堅持公平正義的原則下，對符合司法救助條件的，應充分考慮經(jīng)司法救助促使雙方達成調解協(xié)議，化解民事爭議，從而使刑民爭議得到最終的解決。辦案人員經(jīng)研究認為，李某的訴求合法合理，其民事權益歷經(jīng)五年多訴訟，未能得到法律保護，訴訟的手段幾乎用盡；并綜合考慮其經(jīng)濟條件及雙方當事人的履行能力等全案因素，李某符合司法救助條件。在做了大量調解工作后，又經(jīng)調查取證，由河北省獻縣人民檢察院向縣政法委申請對李某司法救助，獲批10000元救助金。雙方當事人簽寫了調解協(xié)議，李某簽寫了息訴罷訪書，刑民爭議得以一體化解。

（二）防范行政訴訟程序空轉的制度構造

1.引入案—件比指標，構建科學的審判績效考評體系

所謂“案—件比”，就是指當事人的一個“案子”，與進入司法程序后所經(jīng)歷的有關訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的“件數(shù)”之對比，是一組反映辦案質效的司法統(tǒng)計新的極簡指標。同一個“案子”，在訴訟中生成的“件數(shù)”越多，意味著經(jīng)歷的辦案環(huán)節(jié)越多、辦理的時間越長，當事人越不滿意。也就是說，“案—件比”越小，人民群眾尤其是當事人的感受就越好。最好是一個“案子”進入司法程序后一次性案結事了，即“案—件比”為1∶1。

案件評價指標對司法人員辦案的指引是效果顯著、立竿見影的。我們認為，為了引導審判人員對行政訴訟程序空轉問題的重視，為了全流程全面地衡量一個案件進入訴訟程序后的審理情況，是否可以考慮，引入在刑事檢察辦案考核中運用比較成熟的一個評價指標：“案—件比”。

當然，有的司法人員可能擔心，民事行政審判案件與刑事檢察辦理批捕起訴案件不同，在刑事檢察辦案環(huán)節(jié)，檢察機關對所辦案件具有較強主導作用，能夠主動作為，通過提高辦案質量，降低“案—件比”；民事行政審判案件當事人具有法律保障的訴權，是否上訴，是否申請再審，都是當事人的訴權，司法機關無權干涉。所以民事行政審判案件引入“案—件比”評價指標不能準確地衡量一個案件的質效。這種觀點有一定的合理性，但是筆者認為，民事行政審判案件引入“案—件比”評價指標非常有必要，應是當前對行政訴訟程序空轉作出負面評價的較理想的案件指標。理由是：第一，案件質效評價指標是一個體系，引入“案—件比”指標更能從全流程衡量司法體系的辦案質效，“案—件比”指標與其他指標配合，才能更全面準確地反映一個案件的辦案質效；第二，刑事案件、民事案件、行政訴訟案件不同類型的司法案件，具有不同的“案—件比”基數(shù)（平均數(shù)），如果某個辦案人員所辦案件的“案—件比”，明顯超過“案—件比”基數(shù)，是能說明一定的問題的；第三，如果某一個案件的“案—件比”特別高，會引起案件考核人員的注意，也會引起辦案人員的注意，能動地加強對“案—件比”高的原因的分析，引導辦案人員聚焦案件實質問題，起到破解訴訟程序空轉的成效。

2.建立濫訴、纏訴懲戒機制，引導當事人正確運用訴權

在李某、盧某刑民交織的訴訟案件中，盧某為達到拒不返還不當?shù)美姆欠康模L期聘用1名“法律工作者”（非律師）做訴訟代理人，濫用法律賦予的訴權，惡意纏訴。目前，現(xiàn)有制度沒有設立對當事人濫訴、纏訴的懲戒機制，從理論上說，只要當事人認為訴爭的利益足夠大，就可以極限運用訴訟手段，最理想的狀態(tài)就是，把訴訟引入程序性的審理，不涉及實際訴爭的解決，達到濫訴人維持不法狀態(tài)長期存在的目的。濫訴、纏訴不僅極大地浪費了司法資源，而且致使不法狀態(tài)長期存在，被侵權人的合法利益得不到保護，確有必要建立對濫訴、纏訴行為的懲戒制度，及對其訴權進行必要的限制。誠然，建立對濫訴、纏訴行為的懲戒制度還要考慮人民群眾的接受程度，在保證訴權和防止濫訴之間保持很好的平衡。

在實質性化解行政爭議活動中辦理的這件案件，深刻地展現(xiàn)了行政訴訟程序空轉的危害，本文也就預防和減少程序空轉提出了一些設想，希望能起到拋磚引玉的作用。行政訴訟程序空轉只能在，也應該在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中逐步加以解決。