公益慈善組織有效參與應(yīng)對突發(fā)事件的問題與對策

高夢迪，余承海，金艾裙

（安徽工程大學人文學院，安徽 蕪湖 241000）

當代社會，慈善事業(yè)成為社會發(fā)展的一個重要組成部分，為維護經(jīng)濟穩(wěn)定、促進社會平等、彌補市場機制缺陷作出了很大貢獻。然而隨著突發(fā)事件頻率的增加，經(jīng)濟社會遭遇的沖擊愈加猛烈。2020年初，突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情對我國突發(fā)事件應(yīng)急體系的建設(shè)成果進行了考驗。2020年10月份政府公布的《慈善法執(zhí)法檢查報告》顯示，應(yīng)對新冠肺炎疫情期間暴露出公益慈善組織缺乏應(yīng)急協(xié)調(diào)機制等問題。面對這樣的問題，公益慈善組織積極改善自己尤為重要。

一、公益慈善組織有效參與應(yīng)對突發(fā)事件的必要性和可行性

（一）市場和政府工作存在失靈現(xiàn)象

1.公益慈善組織可以彌補市場失靈

突發(fā)事件的暴發(fā)一般會造成嚴重的社會危害，帶來不小的經(jīng)濟損失。營利組織和企業(yè)因為是以經(jīng)濟收益為目的的，處置突發(fā)事件的風險較大，回報太低，所以在參與處置突發(fā)事件時積極性不高，同時很多企業(yè)在應(yīng)對突發(fā)事件帶來的經(jīng)濟沖擊時并沒有過多的能力向社會提供公共服務(wù)，無法在利益最大化的前提下進行有效的資源配置，這就導致了市場失靈?！笆袌鍪ъ`論”由美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德最早提出，是指市場未能使社會資源分配達到最有效的狀態(tài)。而公益慈善組織不同，它是為彌補市場機制缺陷而產(chǎn)生的一種非營利性組織。面對突發(fā)事件，公益慈善組織可以利用自身相對較高的信任度匯聚更多的社會力量，籌得更多的資金和服務(wù)，并且最大程度地將資源運用到突發(fā)事件處置中。

2.公益慈善組織可以彌補政府失靈

突發(fā)事件具有事發(fā)突然、情況復雜、影響范圍廣、危害比較嚴重等特點，因此突發(fā)事件的處置是一件繁瑣的工作，在這個過程中政府起著重要作用，承擔很多責任。但政府在應(yīng)對突發(fā)事件時總是站在宏觀角度，看到的是一些群眾共性問題，導致在制定相關(guān)措施時難免具有片面性。這種措施與部分實際情況的不契合性，導致政府不能徹底解決突發(fā)事件帶來的社會問題，從而形成政府失靈的現(xiàn)象。治理理論認為政府權(quán)力在社會治理中是有限的，在應(yīng)對突發(fā)事件時提倡參與合作，滿足群眾復雜性的需求，政府不是唯一的主體，需要NGO（非政府組織）、個人等共同參與，形成參與主體的多元化。因此在治理理論的視角下，在應(yīng)對突發(fā)事件時，政府和公益慈善組織應(yīng)各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，使突發(fā)事件的處置效率達到最高［1］。

（二）公益慈善組織的職能優(yōu)勢

公益慈善組織具有非營利性、非競爭性、公益性和志愿性的特點，這一特點也是公益慈善組織在參與應(yīng)對突發(fā)事件中的優(yōu)勢，它使公益慈善組織有能力幫助政府提供公共服務(wù)。

1.公益慈善組織可以調(diào)動群眾的積極性

突發(fā)事件暴發(fā)后，群眾往往面對無從下手的情況，短時間內(nèi)找不到合適的參與方式。2016年，我國頒布實施《慈善法》后，城鎮(zhèn)社區(qū)的小微型慈善組織和志愿服務(wù)協(xié)會的數(shù)量不斷增加，它們開展的各類活動也吸引了人們參與。2019年上半年，民政部指定的20家互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺為全國1400多家公益慈善組織發(fā)布募捐信息1.7萬余條，累計獲得52.6億人次的點擊、關(guān)注和參與，募集善款總額超過18億元［2］。這表明公益慈善組織的動員能力較強，調(diào)動了群眾參與應(yīng)對突發(fā)事件的積極性，我國公眾參與慈善的意識大幅提升，同時公益慈善組織為群眾參與應(yīng)對突發(fā)事件和社會治理提供了平臺。

2.公益慈善組織可以有效提供多樣化服務(wù)

突發(fā)事件暴發(fā)后，各地的實際需求存在差異。政府站在宏觀角度制定政策，無法全面顧及這種特殊性，用共性政策解決個性問題往往會顧此失彼。公益慈善組織數(shù)量較多，彼此之間側(cè)重點不同，涉及的工作領(lǐng)域比較寬泛，因此不同地區(qū)的公益慈善組織可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，及時地彌補政府政策的不足，用更加靈活的方式為困境中的群眾提供多樣化的精細服務(wù)，以徹底地解決當?shù)貑栴}。

二、公益慈善組織有效參與應(yīng)對突發(fā)事件存在的問題

《慈善法》規(guī)定，公益慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織［3］。改革開放以來，我國的公益慈善組織呈現(xiàn)出噴井式的發(fā)展，公益慈善組織數(shù)量、規(guī)模不斷發(fā)展,接收慈善捐款、捐物數(shù)量呈指數(shù)級增長，總體上發(fā)展迅猛，勢頭良好。然而我國的公益慈善組織劃分標準不夠清晰。很多公益慈善組織都是依附民政單位建立，其運作模式主要以行政式運作為主，監(jiān)督管理也依靠行政管理。時代的進步與發(fā)展要求公益慈善組織的公益活動必須不斷創(chuàng)新形式，這樣才能充滿新的活力和生命力［4］。

（一）公益慈善組織自身能力有限

一是公益慈善組織管理水平不高。隨著近年來公益慈善組織數(shù)量的增加，我國慈善組織的管理體制發(fā)生了變化，這導致慈善組織的管理出現(xiàn)參差不齊的局面。許多公益慈善組織管理水平整體不高，管理模式過于僵硬。有些公益慈善組織發(fā)展時間較短，專業(yè)化程度不夠，在應(yīng)對突發(fā)事件時力不從心。比如，這兩年暴發(fā)的新冠肺炎疫情規(guī)模巨大，影響范圍非常廣，很多剛剛成立的小型公益慈善組織沒有經(jīng)歷過這樣規(guī)模的突發(fā)事件，參與防控疫情時，人員的調(diào)配、信息的公開等方面都存在短板，管理水平有待提高。

二是公益慈善組織應(yīng)急能力有限?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》把突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。面對不同類型的突發(fā)事件，公益慈善組織要用不同的方式應(yīng)對。近年來，我國公益慈善組織數(shù)量大幅提升，其中很多組織還處在不斷摸索和完善自身建設(shè)的過程中，沒有形成規(guī)范性的應(yīng)急機制，缺乏風險評估機制和解讀能力，在突發(fā)事件暴發(fā)后反應(yīng)遲鈍，自身能力有限，失誤頻出［5］。比如河北某基金會的負責人提到，疫情初期群眾捐款捐物的數(shù)量非常大，工作人員連續(xù)工作忙于應(yīng)對，以致出現(xiàn)了對及時公開信息之類工作的疏忽。

（二）公益慈善組織溝通能力缺乏

隨著綜合國力的提升與相關(guān)政策的頒布，我國公益慈善組織數(shù)量大幅上升，發(fā)展速度較快，然而其與政府、其他非政府組織之間的溝通有待加強。

從縱向看，公益慈善組織缺乏與政府的溝通能力。近年來，政府對公益慈善組織的發(fā)展起到了積極的推動作用，因此公益慈善組織對政府的依賴性較強。隨著社會的進步，政府和公益慈善組織的關(guān)系也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出由社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，政府對公益慈善組織也由控制轉(zhuǎn)向引導，減少政府干預，避免多重管理，給了公益慈善組織更多的活動自主權(quán)。然而目前很多公益慈善組織沒有意識到與政府的關(guān)系是雙向的，面對突發(fā)事件，依然是被動接受政府管理，聽從政府調(diào)控，沒有與政府建立雙向的合作關(guān)系。

從橫向看，公益慈善組織與其他非政府組織的溝通能力有限。一方面，各個公益慈善組織成立時間和發(fā)展歷程不同，各自的實力相差比較大，在參與應(yīng)對突發(fā)事件過程中所能調(diào)動的資源存在差異。這些組織之間沒有形成組織聯(lián)盟，也缺乏樞紐型的平臺，導致溝通效率低，對彼此信息不清晰，無法合理提供公共服務(wù)，在公共參與中常常出現(xiàn)資源分配不均的情況［6］。另一方面，公益慈善組織與其他非政府組織之間缺乏聯(lián)動機制，彼此間的資源對接或信息交流仍然依靠人際傳遞，模式不夠規(guī)范，影響溝通效能。

（三）相關(guān)組織、部門工作不到位

一是公益慈善組織失范行為頻發(fā)。目前我國的慈善立法越來越完善，但實踐中發(fā)現(xiàn)我國的公益慈善組織仍存在公信力不高、信息透明度較低和欺詐募捐等問題。慈善本就是匯聚愛心、幫助他人的行為，在這個過程中，信任是公益慈善組織的生存之基。然而在現(xiàn)在社會中，信任是很脆弱的。很多公益慈善組織圍繞提高公信力作出了不少改變，但仍然存在一些失范行為［7］。例如，2019年底，其基金會專門資助女童的“××計劃”資助款被發(fā)現(xiàn)有用于資助男生的不規(guī)范現(xiàn)象，引起人們廣泛議論。這種失范行為的發(fā)生，降低了公眾的信任度。

二是監(jiān)督機制存在薄弱環(huán)節(jié)。面對數(shù)量井噴式增長的公益慈善組織，國家目前的法律體系來監(jiān)督約束，還沒有形成自律、互律與他律相結(jié)合的監(jiān)督機制，部分監(jiān)督部門的工作還需要改進，新聞媒體也沒有充分發(fā)揮作用，這就導致公益慈善組織在參與應(yīng)對突發(fā)事件時效率低下［8］。比如，在新冠肺炎疫情防控關(guān)鍵期，湖北、武漢兩級紅十字會就出現(xiàn)了防疫物資積壓、調(diào)撥不及時、分配不精準、賬目不明等情況，一時間引起了社會公眾的普遍質(zhì)疑。這種情況的發(fā)生，表明部分地區(qū)的監(jiān)管部門沒有充分履行自己的職責，監(jiān)督機制還存在薄弱環(huán)節(jié)。

三、公益慈善組織有效參與應(yīng)對突發(fā)事件的對策

（一）建立新型的籌資模式，拓寬資源渠道

公益慈善組織成立初期，籌資模式比較單一。近年來為了拓寬籌資渠道，一些公益慈善組織積極創(chuàng)新，開啟新型籌資模式的探索。例如，“互聯(lián)網(wǎng)+公益”的籌資模式，這種模式與傳統(tǒng)的慈善捐贈模式不同，其參與主體比較多樣。在平臺方、籌資方和出資方中，平臺方以互聯(lián)網(wǎng)巨頭為主要力量，籌資方則是利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢延伸向個體，出資方是捐贈過程中比較重要的部分，它聚集了龐大的網(wǎng)民力量，主要表現(xiàn)為個體的廣泛參與。由此開啟了傳播即公益、參與即公益的“全民公益”時代［9］。這種模式的籌款項目是以資金籌集為主。而以物資籌集為內(nèi)容的捐贈尚處于探索階段，公益慈善組織應(yīng)不斷創(chuàng)新籌資模式，使自身能夠有效參與到應(yīng)對突發(fā)事件中。

（二）提升公益慈善的信任度，改變公眾認知

信任是交易的基礎(chǔ)，西方學者認為公益慈善組織具有天然的信任優(yōu)勢［10］。當面對信任度不高的問題時，公益慈善組織應(yīng)采取有效措施重建或提升公信力。舒維澤（MauriceE.Schweitzer）等人認為承認和道歉會對信任的重建產(chǎn)生不同的效果。在信任開始被破壞時，公益慈善組織應(yīng)承諾改變自己行為以恢復信任。如果處理不及時，信任崩塌，公益慈善組織應(yīng)對以后的行為做出承諾，然后采用道歉的方式以取得群眾的原諒，重建群眾對公益慈善組織的信任［11］。公益慈善組織應(yīng)及時公開接收捐贈物資的相關(guān)信息，主動接受社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督，從而獲得公眾和捐贈人的信賴［12］。國家和政府也應(yīng)當出臺相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建公益慈善組織和群眾間的信任機制。

（三）完善公益慈善組織的治理體系，提高應(yīng)急能力

我國公益慈善事業(yè)發(fā)展的時間較短，公益慈善組織的治理體系還處在摸索發(fā)展的過程中，因此公益慈善組織整體治理水平不高，普遍存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)畸形、自治機制不健全的問題，甚至被一些人異化為一種工具，從中獲取利益。這些問題的存在阻礙了處理突發(fā)事件的進程。針對這些問題，國家應(yīng)該完善相關(guān)立法，促進我國公益慈善組織自我革新、創(chuàng)新管理模式，提高公益慈善組織的能力。同時公益慈善組織自身也應(yīng)該不斷摸索，吸取經(jīng)驗，提高組織的專業(yè)化程度和管理水平。只有不盲目跟從，依靠自身不斷創(chuàng)新、不斷摸索，建立具有中國特色的公益慈善組織的治理體系，才能提高公益慈善組織的應(yīng)急能力［13］。

（四）培養(yǎng)勝任的工作人員，提高工作人員的水平

目前我國的公益慈善事業(yè)處于傳統(tǒng)公益慈善向現(xiàn)代公益慈善的過渡期。公益慈善事業(yè)的規(guī)范化、職業(yè)化和專業(yè)化水平與公益慈善從業(yè)者的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力緊密相關(guān)，公益慈善組織和公益慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展需要培養(yǎng)專業(yè)人才，也要完善專業(yè)人才的使用機制，加強內(nèi)部治理。同時，要重視志愿者能力的提升，積極組織培訓，并推出新的志愿者工作模式。如民政部門推廣的“菜單式”志愿服務(wù)工作模式，就有效地促進了志愿者服務(wù)效能的提升，使越來越多的人加入到志愿者行列中。公益慈善組織應(yīng)該完善志愿者管理系統(tǒng)，形成完整的管理體系，有效培訓，提高參與應(yīng)對突發(fā)事件的有效性。

（五）聯(lián)合知名人士，擴大公益慈善組織的影響力

面對突發(fā)事件，公益慈善組織要整合各方面的力量，知名人士就是社會力量的組成部分。隨著公眾生活的變化，偶像的影響力和號召力越來越大。近幾年不同形式的選秀、各類自媒體的迅速發(fā)展，使各類明星、偶像和意見領(lǐng)袖在不同領(lǐng)域產(chǎn)生不小的影響力。公益慈善組織應(yīng)該和這些有號召力的人合作，當突發(fā)事件來臨時，利用他們的影響力去傳播慈善理念，提高群眾參與意愿，拓寬慈善渠道，創(chuàng)新慈善形式，從而提高公益慈善組織在參與應(yīng)對突發(fā)事件中的有效性。比如，中國兒童少年基金會、中國青少年發(fā)展基金會等不少組織都曾與知名人士進行合作，也因此提高了知名度，擴大了影響范圍。

（六）促進樞紐型平臺建設(shè)，構(gòu)建聯(lián)動機制

應(yīng)對突發(fā)事件，各個公益慈善組織積極出力，表現(xiàn)出強烈的責任感，但在團結(jié)協(xié)作方面有所欠缺。政府、公益慈善組織之間應(yīng)構(gòu)建聯(lián)動機制，提高應(yīng)對突發(fā)事件的效率。公益慈善組織與政府部門應(yīng)建立溝通平臺，加強雙向交流。各個公益慈善組織應(yīng)建緊密聯(lián)系，形成救災(zāi)聯(lián)盟，以便在應(yīng)對突發(fā)事件時，快速分析、評估實際需求，協(xié)調(diào)各方資源，提高公益慈善組織在應(yīng)對突發(fā)事件中的工作效率［14］。當社會處于常態(tài)化時，救災(zāi)聯(lián)盟可以組織旗下的公益慈善組織共同舉行演練，以提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。同時公益慈善組織要構(gòu)建與其他社會組織的聯(lián)動機制，積極助力災(zāi)后復工復產(chǎn)，維護社會穩(wěn)定。比如，可以和一些社會工作者協(xié)會或社會服務(wù)中心合作，解決群眾因突發(fā)事件造成的心理問題等［15］。

隨著綜合國力不斷提升，我國公益慈善事業(yè)發(fā)展迅速，社會捐贈金額穩(wěn)步增長，公益慈善組織數(shù)量持續(xù)增加，行業(yè)布局初步形成，在解決社會問題、創(chuàng)新社會治理等方面做出了一定貢獻，已成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。2020年9月，全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會對公益慈善組織在防疫工作中的作用作出了肯定。公益慈善組織應(yīng)通過建立新型的籌資模式，提升公益慈善的信任度，完善公益慈善組織的治理體系，培養(yǎng)勝任的工作人員，有效聯(lián)合知名人士，建設(shè)樞紐型平臺等方式，提高自身參與應(yīng)對突發(fā)事件的有效性。