規(guī)范視角下我國憲法文本中的“體育條款”

胡弘弘，田驥威

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，武漢 430073)

習近平總書記指出，體育在提高人民身體素質(zhì)和健康水平、促進人的全面發(fā)展、豐富人民精神文化生活、激勵人民弘揚追求卓越、突破自我精神等方面都有著重要的作用[1]。長期以來，與體育學界對于體育概念針鋒相對的探討相比，法學界對于何為體育似乎鮮有爭議，這對建構(gòu)于“體育”這一概念之上的體育法學而言，不得不說是一種理論上的遺憾。憲法盡管不負有定義和解釋特定語詞的義務，但是欲從規(guī)范視角下解讀我國憲法文本中的體育條款，則首先必然要回溯至體育這一概念本身，從而回答我國憲法所要發(fā)展的體育究竟是什么。在此基礎上，則可進一步闡釋憲法體育條款的性質(zhì)及其規(guī)范效力的實現(xiàn)，以期明確體育在我國憲法中的規(guī)范建構(gòu)，并為公民權(quán)利的保障和國家體育事業(yè)的發(fā)展提供指引。需要說明的是，本文所指稱的體育條款，主要是指我國《憲法》總綱一章中規(guī)定的第二十一條第二款，散見國家機關(guān)職能條款列舉項中的規(guī)定亦會兼顧。

一、“體育”作為規(guī)范概念之爭議：真義體育與整體體育

長期以來，關(guān)于體育界定的問題學術(shù)界未能達成共識，產(chǎn)生這一問題的主要原因就在于不同的學者對于體育的范疇認識不清，是故欲理解憲法文本中體育的規(guī)范內(nèi)涵，一方面要明確當前體育學科內(nèi)部對體育概念爭議之核心，另一方面則要以憲法文本解釋為獨立參考，從根本法的角度對體育條款中體育之范疇進行明確。

目前體育學界普遍承認，體育一詞并非我國的本土概念。我國古代只有“騎射”“蹴鞠”“角力”“捶丸”等形式上的體育用語，《周禮》中所記載的君子六藝中的射、御也只是具有一定身體教育活動的意義。我國近代意義上的體育概念主要源自日本，被公認為第一次出現(xiàn)體育一詞的《蒙學讀本》就是參照日本的書目進行定義的[2]。而日本的體育也是繼受于歐陸的體育觀念，于是作為體育外文原文的physical education開始進入學界的視野，并經(jīng)過日本學者的語言轉(zhuǎn)換成為P.E.的表達語式。由此可見，基于體育的英文轉(zhuǎn)譯，physical education的語言結(jié)構(gòu)實際上是承認了體育的教育屬性，脫離教育去談體育顯然是不準確的。真義體育一派在此基礎上進一步提出，體育的本義是身體的教育，其屬于教育學中的概念，德、智、體、美等內(nèi)容共同組成一個教育的整體，脫離教育談體育并不是真正的體育[3]。真義體育還進一步區(qū)分了我們極易與體育混用的概念——“運動”(sport)，指出sport并不是體育，sport與physical education是兩個不同性質(zhì)的概念，sport既包含職業(yè)化的競技運動，也包含大眾化的促進身心健康的運動，在此基礎上sport和physical education是兩個相并列的概念[4]。(1)不過也有學者認為sport和physical education不是并列概念，體育(physical education)與健身教育和競技教育(sport education)才是同一層次的并列關(guān)系，不過這一觀點仍是建立在sport和physical education區(qū)分的基礎之上的。參見林笑峰：《從日本出版〈現(xiàn)代美國SPORT(競技)史〉看美國體育思想的變遷》，《體育學刊》1995年第3期。而整體體育一派則認為，體育具有整體性與多功能，“它包括學校體育、社會體育與高水平競技體育，具有教育、健身與娛樂功能，并通過體育活動發(fā)揮其政治、經(jīng)濟、文化、科技等作用”[5]。顯然，在整體體育看來，“體育”可以成為一個總的上位概念，不是只有在學校接受的身體教育(physical education)才能稱為體育，其恰當?shù)挠⑽淖g稱應當是內(nèi)涵擴充的“sport”，其復數(shù)形式“sports”則譯為“競技”[6]。整體體育認為sport雖然在語義上尚不能完全涵蓋physical education的內(nèi)容，但是隨著sport概念的擴張和現(xiàn)代體育用語的不斷豐富，由sport作為體育運動的大概念的時機已然成熟?？梢姡w體育的本意似乎并不是否認physical education作為體育原義的基礎，而是強調(diào)隨著社會體育觀念的變遷、語言內(nèi)涵的擴充以及體育運動形式和用語的豐富，整體體育更能彌合physical education和sport這種劃分的撕裂。

在認清了真義體育和整體體育的分歧后，我們也大概可以得知幾十年來學界關(guān)于體育界定的背后，存在著歷史邏輯與現(xiàn)實邏輯的碰撞，進而影響了體育領域的范疇。也就是說，真義體育善于從歷史的角度探究體育的原義和語詞發(fā)展，追求的是原汁原味的體育概念。從真義體育的研究進路出發(fā)去探討，必然會涉及“physical education”“sport”甚至“game”等體育用語在英文、德文、法文等西文資料中的表達方式及發(fā)展歷程，從而得出應當將體育概念界定限制在學校教育之中的結(jié)論。盧梭的《愛彌兒》以及斯賓塞的《教育論》都將體育置于教育中探討，更是為真義體育提供了強有力的論據(jù)。而整體體育則更加傾向于接受體育概念的發(fā)展，強調(diào)“運用一種整體的、發(fā)展的視角來系統(tǒng)地理解體育概念及其本質(zhì)”[7]，無論是學校體育、社會體育還是競技體育都有最終目標上的一致性[5]，進而推動“體育”一詞的本土化，使體育作為人們普遍接受的且能夠統(tǒng)攝學校身體教育和其他場域體育活動的一級概念。因此，兩相對比下來，較之于真義體育所定義的教育意義上的體育，整體體育的概念范疇更廣，這也是兩派的爭議焦點所在。

但是，正如有學者在論及體育時所指出的那樣：“可惜由于學科的局限，他們都忘記了憲法這樣的文本?！盵8]誠然，我們不能要求每個學術(shù)領域的研究者都能堅守嚴格的憲法法律思維，也不可能在面對任何事物時都以憲法為界定的工具，但是，作為一國政治、經(jīng)濟、文化等領域總的行為規(guī)范，憲法對于體育的規(guī)定顯然可以為我們識別體育的概念提供有益的參考。

二、我國憲法體育條款中“體育”之規(guī)范解讀

首先需要明確的是，對于體育界定爭議的探討不是要試圖對“體育”這一極具開放性的詞匯給出具體的定義，而是要通過對體育的探討為憲法上“體育”的定位提供一種認識視角，從范疇論的角度回應我國憲法要發(fā)展什么樣的體育。

考察我國體育入憲的歷程可以發(fā)現(xiàn)，體育條款進入我國憲法文本始于《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)，在其文化教育政策一章明確規(guī)定了“提倡國民體育。推廣衛(wèi)生醫(yī)藥事業(yè)，并注意保護母親、嬰兒和兒童的健康”。五四憲法沒有繼續(xù)采取“體育”的表述，而是提出“國家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”。七五憲法將體育衛(wèi)生和其他科學文化領域并列，指出“無產(chǎn)階級必須在上層建筑其中包括各個文化領域?qū)Y產(chǎn)階級實行全面的專政。文化教育、文學藝術(shù)、體育衛(wèi)生、科學研究都必須為無產(chǎn)階級政治服務，為工農(nóng)兵服務，與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”。七八憲法則在德智體綜合發(fā)展的層面規(guī)定“教育必須為無產(chǎn)階級政治服務，同生產(chǎn)勞動相結(jié)合，使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展，成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者”。同時強調(diào)，“國家對于從事科學、教育、文學、藝術(shù)、新聞、出版、衛(wèi)生、體育等文化事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助”。八二憲法以來，體育條款的內(nèi)容一直保持穩(wěn)定，其核心內(nèi)容主要是憲法文本第二十一條第二款所規(guī)定的“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)”?；谝?guī)范文本的考察分析，我們可以發(fā)現(xiàn)憲法上的體育具有如下特征。

其一，基于規(guī)范表述的解釋，憲法條文運用的是“體育”“體育事業(yè)”“體育活動”，而非“運動”“體育運動”“體育和運動”等表述。在存有界定爭議和語義分歧的情況下，我國憲法并沒有使用運動(sport)、身體活動(physical activity)等內(nèi)涵和外延更加廣泛的大概念，也沒有使用“體育+運動”的并列概念或合成概念，而是自《共同綱領》以后一直獨立使用體育的表述。究其原因在于，雖然我國自古代以來就存在運動一詞，但其詞義的涵蓋面過廣，兼有“運行轉(zhuǎn)動”“奔走活動”“動員”“活動”等解釋，難以比及體育一詞在指向上的明確性。此外，近代以來人們對于體育的重視促進了大眾對于體育這一語用習慣的養(yǎng)成，助推了體育一詞進入憲法文本的可能。例如，毛澤東在中華全國體育總會成立大會時題寫的“發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)”，就極大地影響了人們對于體育觀念的塑造。不過分強調(diào)體育隸屬于學校教育逐漸成為全社會的普遍認同，簡化版的體育一詞日漸深入人心。在此基礎上，憲法使用體育事業(yè)、體育活動等體育項下概念或者衍生概念則成為不證自明的事實。

其二，基于規(guī)范結(jié)構(gòu)的解釋，憲法上的體育構(gòu)成了一個獨立的領域。從規(guī)范內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，我國《憲法》第八十九條、第一百零七條、第一百一十九條在規(guī)定列舉國務院、縣級以上地方政府、民族自治地方的職權(quán)和工作內(nèi)容時，體育都與教育、科學、文化、衛(wèi)生等事業(yè)一樣，構(gòu)成憲法視野下國家需要單獨調(diào)整的一個領域，而不是上述領域中的子系統(tǒng)。從規(guī)范之間的關(guān)系來看，可以進一步驗證體育之于教育的獨立性。我國《憲法》第四十六條受教育條款中有意回避地使用了“體質(zhì)”一詞，不論憲法起草者的用意如何，其結(jié)果則表明體育與教育雖存在交叉，但“教育”作為體育的概念外延仍然過窄[9]。再從憲法整體結(jié)構(gòu)去觀察，在憲法文本中，體育被涵蓋入總綱、國家機構(gòu)職能等憲法核心內(nèi)容中，發(fā)展體育不但成為憲法總綱中的基本政策，也是國家的職責，最終目的是增強人民的體質(zhì)。因此，從憲法整體結(jié)構(gòu)觀察，體育乃是憲法中國家的獨立任務、獨立的職責和獨立的工作領域?；谝?guī)范結(jié)構(gòu)的解釋，體育的范疇雖然存在種屬交叉，但在憲法上是具備獨立性的。

其三，基于目的和價值的解釋，增強人民體質(zhì)是國家鼓勵發(fā)展體育事業(yè)和開展群眾體育活動的主要目的和落腳點?！霸鰪娙嗣耋w質(zhì)”的提出不僅意味著增強體質(zhì)成為憲法的價值取向，同時還表明了增強體質(zhì)的主體的廣泛性?！叭嗣瘛币约啊叭罕娦缘捏w育活動”的語詞運用，實際上擴張了真義體育所主張的體育的原始意涵，反映了憲法中的體育目的在于增強全民的體質(zhì)，而非將體育限定在學校教育階段。相反，如果憲法對于體育的理解是狹義的，那么其表述應當是“增強兒童、青少年的體質(zhì)”或者僅在教育條款中予以明確即可。即使是將教育解釋為終身教育這一宏大詞匯，并試圖將體育進行全階段覆蓋，也會面臨體育、教育甚至與德育之間邊界不清的問題，更會造成語言含混、邏輯混亂的風險。因此可以說，現(xiàn)行憲法中“人民”以及“群眾性的體育活動”的表述，賦予了體育更加廣泛而全面的價值表達，不論是學校之體育還是學校之外的所謂運動，通過肢體活動而達至增強體質(zhì)效果的行為活動均可成為憲法上的體育，從而有助于達成增強國民身體素質(zhì)的目的。

綜上分析可知，我國憲法文本中的體育條款更加傾向于整體體育概念，其語詞表達、條文結(jié)構(gòu)以及規(guī)范價值均表明體育在范疇上具有廣泛性和獨立性，由“體育”作為一級的上位概念不僅已經(jīng)成為一種社會共識、受到廣泛認可，同時也成為一種憲法安排，這種憲法上的語詞選取和對真義體育的范疇擴張有利于將更為豐富的運動形式引入體育事業(yè)、體育活動之中，在促進體育事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，助推人民以更為多樣的體育運動形式保障自己的健康水平。

三、我國憲法體育條款之性質(zhì)與基本權(quán)利之辯

從規(guī)范解釋的角度觀察，體育條款目前難以被解釋出具有基本權(quán)利性質(zhì)，相較于過度釋憲得出體育權(quán)屬于基本權(quán)利的結(jié)論，承認體育條款作為憲法政策的性質(zhì)更符合我國的實際。

(一)體育作為憲法基本權(quán)利之否定

1.國家發(fā)展某項事業(yè)不等于創(chuàng)設相應的基本權(quán)利

有部分學者認為，《憲法》第二十一條第二款作為體育條款的核心內(nèi)容，是作為我國體育基本權(quán)利的直接依據(jù)。從條文結(jié)構(gòu)來看，這一條款并未出現(xiàn)在公民權(quán)利義務一章，站在立憲者角度考量，他們并沒有將體育權(quán)作為基本權(quán)利的意圖，基于原旨主義立場的解釋并不能得出憲法賦權(quán)的結(jié)論。另外，從條文的規(guī)范表述來看，體育條款的政策性特征實際上更為顯著。參考我國憲法文本中公民的權(quán)利和義務一章可以得知，我國憲法權(quán)利表述的慣用話語結(jié)構(gòu)方式是“有……的權(quán)利”“……不受侵犯”等，其規(guī)范特征較為明確。而體育條款的表述采用的是“國家鼓勵”“國家發(fā)展”等政策話語，體現(xiàn)的是國家主導的特征，并沒有圍繞公民的主體地位在體育領域中搭建起基本權(quán)利保護框架的意圖。此外，并非寫入憲法的事項均能構(gòu)成基本權(quán)利。例如《憲法》第二十二條中規(guī)定國家要發(fā)展文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。每一項事業(yè)的列舉并非都是一種權(quán)利的創(chuàng)設，憲法文本的目的在于充分實現(xiàn)社會主義人民當家作主的本質(zhì)特征，所以才要發(fā)展與公民生活密切相關(guān)的事業(yè)[10]。

2.國際條約不能成為體育基本權(quán)成立的直接依據(jù)

近年來，隨著體育以及體育法學研究的興起，越來越多的學者開始援引國際條約中的內(nèi)容作為論證體育權(quán)成為新興人權(quán)或憲法基本權(quán)利的依據(jù)，在繁榮體育權(quán)研究的同時也造成了體育權(quán)已經(jīng)成為憲定基本權(quán)利的錯覺。一方面，以國際條約內(nèi)容證成本國體育權(quán)利的進路存在邏輯上的漏洞，因為國際條約內(nèi)容帶有一定的普適性，歷史的經(jīng)驗表明，用所謂“國際通行”來概括本國國情的行為是不可取的，移植國際法的內(nèi)容來證明本國體育權(quán)的成立忽視了我國體育以及體育政策的發(fā)展階段。我們還應當認識到，國際條約中的內(nèi)容并不代表對某一領域現(xiàn)狀的客觀描述和規(guī)則的直接適用，而是通過特定的話語表達來凸顯某一權(quán)利的重要性[10]，從而確定一個各國需要努力的目標和方向。另一方面，部分國際條約并不具有法律效力，僅僅是一種政治宣示。以《國際體育教育、體育活動和體育運動憲章》為例，其文本規(guī)定的“人人都有開展體育教育、體育活動和體育運動的基本權(quán)利，無論種族、性別、性取向、語言、宗教、政見或其他主張、國籍、門第、財產(chǎn)或其他任何原因”，這一內(nèi)容看似無可辯駁，卻忽視了國際條約的效力問題。這類規(guī)定僅在一定程度上可以成為一國基本權(quán)利內(nèi)容的評價標準和體系，并不具有法律效力和強制力[11]。

3.憲法中的相關(guān)條款消解了體育可能作為基本權(quán)利的特性

我國憲法中的體育條款不具有基本權(quán)利性質(zhì)的原因還在于，與體育相關(guān)的一些條款消解了體育作為基本權(quán)利的特性。憲法學通常認為基本權(quán)利具有穩(wěn)定性，且具有不可缺乏和不可取代的特點[12]，而體育條款與相關(guān)條款的高度耦合性使得體育上升為法定基本權(quán)利的基礎不穩(wěn)。例如，在對體育權(quán)與受教育權(quán)進行比較時，應當承認體育的教育面向，因為體育權(quán)的實現(xiàn)在一定階段不能脫離學校的體育教育；而在與文化權(quán)利比較時，體育權(quán)似乎又屬于廣義上文化權(quán)利保護的對象；在與勞動權(quán)、休息權(quán)比較時，從事體育運動職業(yè)的公民又會理所當然地受勞動權(quán)、休息權(quán)的保護；而在自由權(quán)視野下分析時，是否參加體育活動以及參加何種體育活動又受自由權(quán)的指引。可見，體育權(quán)缺乏作為基本權(quán)利主張的核心架構(gòu)，隨時存在被憲法中其他基本權(quán)利取代的風險，其作為基本權(quán)利的穩(wěn)定性和不可取代性不足。

4.當前的憲制安排提供了開展體育活動的根本依據(jù)和權(quán)利保障

憲法是公民權(quán)利的保證書，憲法的核心價值就在于保障公民權(quán)利。但是，這并不意味著鼓勵和支持越來越多的新興權(quán)利寫入憲法，因為當我們開始為憲法文本進行權(quán)利增量時，憲法規(guī)范的根本性也隨之面臨著沖擊。這也是為什么有學者主張體育權(quán)不過是權(quán)利泛化語境下的虛構(gòu)概念罷了[13]。需要指明的是，某項基本權(quán)利入憲至少需要具備兩方面的要素：其一，該項權(quán)利對于一國公民而言具有極端的重要性。其二，當前的憲法內(nèi)容對這項權(quán)利未能保護或者難以有效保障，必須訴諸于憲法上的權(quán)利確認。對于第一點，雖然我們認為體育的重要性是不言而喻的，其在促進身體健康、培育健全人格方面有著不可替代的作用，但是體育的重要性并不等于體育權(quán)的重要性，如果公民的某種利益和自由可以通過其他權(quán)利途徑予以保障，那么這項權(quán)利就很難再被稱為基本權(quán)利。對于第二點，可從規(guī)范的角度進行推導，憲法對于公民發(fā)展體育活動的保護既沒有缺位，也沒有無能為力。在自由權(quán)意義上，體育權(quán)完全可以依托于其他基本權(quán)利得到保障；而在社會權(quán)保障的意義上，體育權(quán)就存在一定的拓展空間，下文將進行進一步的論述。

5.體育尚缺乏成為基本權(quán)利的現(xiàn)實基礎

基本權(quán)利的憲法生成不僅需要考察權(quán)利自身的證成，還要考察權(quán)利的實現(xiàn)層面。不論采取權(quán)利推導模式還是采取憲法直接賦權(quán)模式，體育權(quán)作為基本權(quán)利都會在實踐中陷入不能，不僅會落入語義憲法的尷尬境地，更會導致權(quán)利碰撞的風險。目前，多數(shù)學者認為體育權(quán)如果上升到基本權(quán)的高度，那么其社會權(quán)面向?qū)蔀橹鲗?，結(jié)果就是國家將負有提供體育公共設施、加大體育資源供給的義務[14]。誠然，不論是自由權(quán)還是社會權(quán)，在保障人類尊嚴及價值以及使每個公民盡可能地擁有機會能夠發(fā)揮才能及發(fā)展人格的出發(fā)點上是一致的[15]441，體育在保障人類更有尊嚴地活著方面能夠發(fā)揮重要的價值。但是，權(quán)利也是社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物，權(quán)利的實現(xiàn)必然依托于一定的物質(zhì)條件，否則權(quán)利入憲卻得不到保障，就會導致憲法保障失靈，從而損害憲法的權(quán)威?；魻柲匪购蜕Ｋ固拐J為，權(quán)利保護的質(zhì)量與程度依賴于公共成本，斷定權(quán)利有成本也就承認為了獲得或保護權(quán)利我們必須放棄一些東西[16]。體育權(quán)也面臨同樣的問題。體育權(quán)能否上升為基本權(quán)利必須經(jīng)過審慎考慮，一項權(quán)利在獲得憲法承認同時也就意味著大量的財稅資金投入，否則缺乏國家積極保障的體育權(quán)利條款就會成為一紙空文。此外，我們習慣于將體育權(quán)置于國家和公民關(guān)系間探討，卻忽視了體育權(quán)也會面臨著公民之間更加緊張的權(quán)利沖突。由于體育的范圍較廣，運動形式豐富，不同群體的體育訴求差異較大，難以實現(xiàn)權(quán)利的無差別保護，不同年齡段和不同群體的體育訴求如何維護也將成為難題。因此，在缺乏體育權(quán)實現(xiàn)基礎的條件下，不宜貿(mào)然將其認定為憲定基本權(quán)利。

(二)我國憲法文本中體育條款性質(zhì)之厘定

我國憲法文本第二十一條規(guī)定的國家對體育事業(yè)和體育活動的發(fā)展應屬于政策條款，不具有基本權(quán)利條款之性質(zhì)。憲法中的政策條款是指憲法中規(guī)定的基本國策或國家政策[17]，亦有學者將其稱為憲法中的“第三種結(jié)構(gòu)”[18]。德國魏瑪憲法中規(guī)定的使普通民眾受益的社會國政策條文，以及印度憲法第四篇中規(guī)定的“國家政策之指導原則”都屬于國家政策入憲的經(jīng)典范例。當前，體育雖然已經(jīng)進入我國憲法文本，但是卻并不具備成為基本權(quán)利的成熟條件，相較于復雜的賦權(quán)解釋路徑，坦然面對體育條款的政策屬性更有利于保護和發(fā)展公民在體育運動中的權(quán)利，也更具有憲法上的解釋力。

一方面，體育條款的規(guī)范表述本身就是政策話語的體現(xiàn)。通過檢索發(fā)現(xiàn)，我國憲法文本多次使用“國家保護”“國家鼓勵”“國家發(fā)展”“國家培育”“國家倡導”等政策用語，涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化等眾多領域。如果基于此就得出體育權(quán)利是基本權(quán)利的結(jié)論，那么我國憲法文本將進一步面臨權(quán)利膨脹的不穩(wěn)定傾向，也顯然不符合立憲目的。此外，政策條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)和規(guī)范效力都遠不及憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利和義務，如果基于政策話語推導出基本權(quán)利，也將導致政策和權(quán)利兩種話語邏輯的沖突和混亂，雖然兩者在維護公民權(quán)利的核心目標上是一致的，但是在保護力度、實現(xiàn)方式等方面均存在較大差異。

另一方面，對體育采用政策條款規(guī)定的方式具有天然的優(yōu)勢。其一，政策條款在填補可能存在的權(quán)利保護空白的同時，也強化了國家的責任，國家“不僅需要被動地履行消極責任，還必須主動采取行動，才能促成綱領性目標的實現(xiàn)”[19]。國家以積極的態(tài)勢促進體育事業(yè)發(fā)展，有利于通過釋放政策的公共屬性間接達成實現(xiàn)個人體育權(quán)利發(fā)展之目的。其二，政策條款通常具有弱強制性、靈活性的特征，伴隨著體育事業(yè)和體育活動的日新月異，政策條款自身的特性能夠為體育的發(fā)展預留相對靈活的彈性空間，對于何時發(fā)展體育事業(yè)、發(fā)展哪些體育事業(yè)，可以由國家機關(guān)進行裁量判斷，無需受憲法中其他一般規(guī)范的制約。其三，政策條款通常具有自身的價值導向，憲法中各項事業(yè)的發(fā)展都必須符合人權(quán)保障的要求，只不過在體育領域，體育之發(fā)展應當有利于人民體質(zhì)的增強，這也是國家在發(fā)展電子競技體育等新興體育事業(yè)時所必須進行深思熟慮的。

四、我國憲法體育條款之規(guī)范效力

如前所述，我國憲法第二十一條規(guī)定的體育條款在性質(zhì)上應當歸屬于國家政策條款，政策條款雖然既不能產(chǎn)生賦予主觀權(quán)利之效果，也不具有嚴格意義上的規(guī)范構(gòu)造，但這些并不意味著其自身不具備規(guī)范效力。憲法中的體育政策條款一方面確立了國家體育發(fā)展的基本方向，另一方面也影響國家權(quán)力的配置與政策權(quán)力的運行。

(一)確立體育發(fā)展的指導原則

從整體上觀察，體育條款置于我國憲法文本的總綱中，在總體上統(tǒng)攝著我國體育發(fā)展的方向。即必須以增強人民的體質(zhì)作為發(fā)展體育事業(yè)和體育活動的基本遵循。憲法總綱的內(nèi)容反映了一種整體的憲法價值秩序，即以權(quán)利的保障和人民利益的維護為核心價值搭建憲制框架。晚近以來，憲法發(fā)展由“自由國”向“法治國”和“社會國”過渡，憲法對于人民權(quán)利的保障已經(jīng)由消極的自由權(quán)保護轉(zhuǎn)向積極的受益權(quán)保護。但因受制于國家社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀狀況，權(quán)利保護未必充分落實，而政策條款恰好起到了過渡緩沖的作用。我國憲法中的體育雖然采取了政策條款的抽象規(guī)范形式，其內(nèi)容尚不夠具體，但是增強人民體質(zhì)這一原則已經(jīng)形成對體育事業(yè)、體育活動的指導，為立法、行政和司法提供了憲法上的價值標準。從效力上看，體育條款雖僅具有一定程度的弱強制性，但仍然不失為憲法位階的最高規(guī)范，國家有關(guān)體育發(fā)展的重大政策和立法的制定均應符合憲法的相關(guān)規(guī)定、接受憲法的審查[20]。例如，《全民健身計劃(2016—2020年)》和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等涉及體育發(fā)展的重要政策文件就應當符合體育條款的規(guī)定，避免體育的其他功能面向影響甚至替代增進人民體質(zhì)的憲法遵循。

(二)構(gòu)成體育發(fā)展的憲法委托

“任何國家的憲法，對于其所規(guī)定之事項，都不可能在這部憲法內(nèi)毫無保留地、巨細靡遺地規(guī)定。而是，賦予立法者訂定法律，來達成之?！盵15]178憲法中的體育條款，只從宏觀上規(guī)定了“國家發(fā)展體育事業(yè)”，對于如何發(fā)展體育事業(yè)等較為細節(jié)、便于操作的制度規(guī)定應通過憲法委托的方式，交由可行使立法權(quán)的機關(guān)予以具體化、法律化。一方面，我國憲法文本中體育條款所構(gòu)成的憲法委托不同于“由法律規(guī)定”這類表述所指涉的直接授權(quán)，發(fā)展體育事業(yè)并不屬于憲法內(nèi)法律保留的事項。正因為如此，我國在制定了《中華人民共和國體育法》后，還出臺了一些關(guān)于學校體育、公共文化體育、體育鍛煉等的行政法規(guī)和關(guān)于體育賽事活動管理辦法的部門規(guī)章，形成了較為健全的、多層級的體育立法體系，在避免立法缺位的同時，初步落實了憲法委托的要求。另一方面，這一憲法委托在敦促立法者履行積極作為義務制定和完善與體育相關(guān)立法的同時，也賦予了立法機關(guān)較為靈活的選擇。學界普遍認為憲法委托是憲法給予立法者一個強制性的、法拘束性的命令，要求其制定頒布法律從而貫徹憲法的思想[15]209。如果立法者不履行立法義務，就會導致立法不作為的違憲。但是政策條款卻并不具有嚴格主義傾向。由于條款性質(zhì)的特殊性，立法者可以在符合憲法秩序和精神實質(zhì)的前提下，在適當?shù)臅r機自行決定實現(xiàn)憲法體育條款的手段和形式。但需注意的是，體育條款所構(gòu)成的憲法委托雖不構(gòu)成實施上的強制性，無限期的拖延落實體育條款的立法仍然違背了立憲者的原意。這就需要良好的憲法實施制度和機制，從而保障憲法委托的內(nèi)容得以有效落實。

(三)為體育發(fā)展提供國家政策調(diào)整的權(quán)力空間

體育條款在規(guī)定由國家作為促進體育事業(yè)和體育活動發(fā)展的主體責任的同時，也賦予了國家運用政策進行調(diào)整的權(quán)力的空間。究其原因，憲法在為各類國家權(quán)力行使提供正當性的同時，也會面臨國家義務的沖突。以立法為例，具有法規(guī)范效力的憲法政策有指示立法者為一定作為的誡命義務[21]，但是憲法作為建立國家基本秩序的根本大法[22]，其內(nèi)容上具有廣泛性和概括性。即憲法賦予國家的責任和所要完成的任務不是單一的，國家義務和責任的多樣性意味著各類憲法上所欲達成的目標可能存在現(xiàn)實的沖突。受制于社會經(jīng)濟發(fā)展條件和資源的分配，體育的發(fā)展極有可能讓位于教育、醫(yī)療、科學等事業(yè)，這也就解釋了為什么在體育入憲后的較長一段時間后我國才制定頒布了《體育法》。此外，在全能政府和服務政府的要求下，行政權(quán)力在國家權(quán)力體系中最具有主動性和活躍性，是國家立法的執(zhí)行主體。行政部門在發(fā)展體育事業(yè)時，也需要進行決策和裁量，因為體育事業(yè)的發(fā)展既需要滿足增進人民體質(zhì)的要求，也需要符合外部條件所能支撐的實際情況。否則，不但促進體育發(fā)展、強化人民身體素質(zhì)的目的難以達成，國家權(quán)力的權(quán)威也會受損。當然，體育事業(yè)均衡發(fā)展和最終實現(xiàn)體育強國方面，中央和地方財政事權(quán)與支出責任也需要科學劃定[23]?？傊w育條款能夠為國家發(fā)展體育提供權(quán)力裁量的空間，如按照我國《憲法》第十四條“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”之規(guī)定，只有在兼顧各類利益并合理運用國家權(quán)力的前提下，才有余力促進體育事業(yè)的健康發(fā)展。

(四)為體育發(fā)展提供憲法解釋

憲法條款是極為抽象的法律規(guī)范，需要對其予以解釋才能為行政及司法提供較為明確、具體、可操作的法律指引。尤其是在對憲法中體育條款這樣的政策性條文進行解釋時，往往需要更深層次的判斷，因為在憲法規(guī)則不夠具體的時候必然要訴諸于利益衡量[24]。例如，我國憲法規(guī)定“國家發(fā)展體育事業(yè)”，就需要對“體育事業(yè)”這一不確定性的范疇作出解釋，從而明確電子體育、娛樂體育、休閑體育、競技體育等內(nèi)容是否能夠被涵蓋于憲法文本中所指涉的體育事業(yè)和體育活動，以便于有關(guān)體育法律的適用。又如我國憲法文本將體育條款的目標指向為“增強人民體質(zhì)”，因此“增強人民體質(zhì)”在憲法解釋中就構(gòu)成了利益權(quán)衡的考量因素；同時，這就意味著立法活動中立法者應該優(yōu)先發(fā)展公共的、更有利于促進人民身心健康的體育，而不是預先發(fā)展受眾群體小、普及性不高且存在危險性的體育，從而保障行政機關(guān)在落實公共設施供給時不偏離增進人民體質(zhì)的憲法要求。此外，從憲法解釋的適用上來看，體育政策條款雖具有適用性，仍需要與其他法律規(guī)范相結(jié)合或者在其他法律規(guī)范不能起到作用時才能實現(xiàn)[25]。例如，對于司法機關(guān)而言，司法權(quán)具有被動性，其不能像立法權(quán)那樣主動積極地促成國家政策目標的形成，只有法官為填補立法漏洞時才能直接適用憲法中的政策條款。假使體育法部門中有些規(guī)定不夠完備或者相互沖突，司法機關(guān)為準確適用法律條文而進行擴張或限縮解釋時，應當注重憲法中體育條款的輻射作用，從而在司法適用中實現(xiàn)對立法漏洞的填補與完善。

五、結(jié)語

對于憲法中體育的認識應當回溯至“體育”自身，只有在正確理解什么是體育的基礎上，才能基于規(guī)范的觀察形成憲法上的判斷。這一邏輯有助于在規(guī)范意義上防止對體育產(chǎn)生認知偏差，避免基于體育概念的法規(guī)范構(gòu)建體系因概念和范疇的模糊而走向混亂。此外，雖然國際公約認為體育屬于一項不可或缺的基本人權(quán)，且部分學者認為體育已具備基本權(quán)利的屬性，但是這一認識忽視了權(quán)利存在的狀態(tài)，即便承認體育是基本人權(quán)，也不可能立刻完成從應有人權(quán)向法定人權(quán)的轉(zhuǎn)化。因此，目前我國憲法中的體育條款的性質(zhì)并非基本權(quán)利，而是憲法中的國家政策。應當明確的是，國家政策條款的規(guī)范構(gòu)造雖不同于基本權(quán)利規(guī)范，但作為憲法位階的國家政策，體育條款仍具備憲法上的拘束力并敦促國家積極地履行保障體育發(fā)展的責任，這體現(xiàn)了憲法中國家政策的落實具有必然性，憲法所確立的國家目標可以由國家在適當?shù)臅r機以適當?shù)姆绞絹韺崿F(xiàn)。