國外鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化案例剖析及啟示

朱紀(jì)廣

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450046）

0 引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村衰退已成為全球性問題［1-2］。自20世紀(jì)50年代以來，德國、日本和美國等國家相繼出現(xiàn)鄉(xiāng)村人口空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、房屋空心化和基礎(chǔ)設(shè)施空心化等問題。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界鄉(xiāng)村人口占全部人口的比例由1960年的66.4%下降至2019年的44.3%，降幅達(dá)33.3%。而作為最大的發(fā)展中國家，我國鄉(xiāng)村人口占比也由1960年的80.3%下降至2020年的36.1%［3］。隨著鄉(xiāng)村人口規(guī)模的下降，鄉(xiāng)村社會活力逐漸喪失，由此產(chǎn)生了人口老齡化、勞動力短缺、公共服務(wù)短缺等一系列問題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村振興勢在必行。面對鄉(xiāng)村衰退危機(jī)，發(fā)達(dá)國家紛紛積極采取應(yīng)對措施以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興［4］，如以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為目的的日本造村運(yùn)動，以保護(hù)生態(tài)為目標(biāo)的德國鄉(xiāng)村更新計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值為目的的美國小城鎮(zhèn)建設(shè)等。這些發(fā)展模式不僅優(yōu)化了鄉(xiāng)村規(guī)模，還提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，推動和促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。

近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了劇烈變化，鄉(xiāng)村大量青壯年勞動力迅速向城鎮(zhèn)遷移，大量的“空心村”出現(xiàn)，造成土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。面對鄉(xiāng)村衰退危機(jī)，我國各地相繼采取了積極的應(yīng)對措施，形成了不同的鄉(xiāng)村振興模式，如特色小鎮(zhèn)、新型社區(qū)、“空心村”整治等模式。采用科學(xué)合理的鄉(xiāng)村振興模式不僅可改善鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的生活質(zhì)量，而且能提高鄉(xiāng)村地區(qū)公共品的供給效率。多數(shù)典型的鄉(xiāng)村振興模式均是以鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化為前提，筆者對國外典型的鄉(xiāng)村振興案例進(jìn)行剖析，探討發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化對我國鄉(xiāng)村振興的啟示，以期為我國鄉(xiāng)村發(fā)展提供借鑒。

1 國際典型案例剖析

1.1 日本市町村合并

市町村合并是日本政治、經(jīng)濟(jì)和社會綜合發(fā)展的產(chǎn)物［5］。自20世紀(jì)60年代以來，隨著日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，日本人口向工業(yè)地帶與大城市集中，鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了“過疏化”問題，給日本鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了一系列影響［6］。例如，鄉(xiāng)村青壯年勞動力流失加劇，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼無人，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展喪失活力；鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足，行政、財(cái)政成本高昂，運(yùn)行效率不高。對此，日本政府出臺一系列法律法規(guī)以解決鄉(xiāng)村“過疏化”問題，如《町村合并促進(jìn)法》《過疏地域?qū)Σ呔o急措置法》《合并特例法》等。

日本市町村合并的形式一般有兩種。第一，新設(shè)合并，是指廢除原有市町村建制，重新建立新的市町村建制。原有市町村法人及行政長官、議員資格喪失，新的行政長官、議員均由全體市町村居民重新選舉產(chǎn)生。這種合并形式通常在人口規(guī)模差不多的市町村之間進(jìn)行，是一種對等的合并形式。第二，兼并，是指將若干個規(guī)模較小的市町村合并到規(guī)模較大的市町村中，通常在規(guī)模相差較大的市町村之間進(jìn)行。兼并時(shí)只保留較大市町村法人、行政長官和議員資格，且在任期未滿的情況下不再改選，而其余市町村法人、行政長官、議員資格均喪失。

日本市町村合并后的公共服務(wù)模式一般分為總廳分所模式、綜合分所模式和分廳模式?？倧d分所模式是把所有公共服務(wù)功能集中在一起，而其他區(qū)域只承擔(dān)窗口功能。這種模式具有強(qiáng)烈的集權(quán)色彩，運(yùn)行效率高，職員信息共享及溝通比較容易，但公共服務(wù)中心與邊緣地區(qū)之間易產(chǎn)生信息溝通不暢問題。綜合分所模式是原有行政部門均保留原有職能，只把部分職能設(shè)置在總廳的模式。這種模式具有分權(quán)色彩，保留了原有的公共服務(wù)功能。這種模式易產(chǎn)生綜合分所權(quán)限過大、總廳及管理存在雙重結(jié)構(gòu)、不利于精簡職員等問題。分廳模式是把公共服務(wù)功能分散在多個地方。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于能有效利用原有的政府行政設(shè)施，使各地區(qū)充滿活力，從而維持區(qū)域內(nèi)的平衡。但這種模式將權(quán)力分割開來，分權(quán)色彩強(qiáng)烈，人員聯(lián)系、商務(wù)談判等業(yè)務(wù)開展存在困難，同時(shí)不利于職員間的信息共享和溝通。

日本市町村合并既能推動鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化，又能促進(jìn)市町村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對解決日本鄉(xiāng)村存在的問題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要作用［7］。第一，市町村的合并直接推動了鄉(xiāng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)型，加速了日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程。例如，三鷹市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由村向町再向市演變，加速了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第二，市町村的合并形成了一批以城帶鄉(xiāng)的田園都市綜合體。以町村合并為基礎(chǔ)發(fā)展的城鎮(zhèn)既具有鄉(xiāng)村特征又具有小城鎮(zhèn)特征，具有城鄉(xiāng)一體特征的田園都市綜合體由此形成。第三，市町村的合并推動了市町村人口素質(zhì)的提高和人口城鎮(zhèn)化。市町村合并不僅將市町村居民植入了一個城鄉(xiāng)可融合的行政版圖中，實(shí)現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)，帶動了農(nóng)村居民接受更多現(xiàn)代化和城市化熏陶，提高了人口素質(zhì)，還可使居民獲得分享現(xiàn)代化和城市化的滿足感，激發(fā)其融入城市化建設(shè)。第四，市町村的合并推動了社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。日本市町村合并過程中，相關(guān)部門注重各地資源稟賦，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，從而帶動和支撐了小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

市町村合并雖然推動了日本鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但在實(shí)際的市町村合并過程中并未照顧到邊緣地區(qū)居民的利益，導(dǎo)致邊緣地區(qū)在合并后出現(xiàn)了一系列問題［5］。第一，合并后邊緣地區(qū)行政服務(wù)水平降低，居民缺乏向行政部門表達(dá)訴求的途徑。第二，合并后邊緣地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退，地方傳統(tǒng)文化逐漸消失。第三，合并后邊緣地區(qū)的公共設(shè)施面臨被廢棄的局面，給部分居民生活帶來了不便。

1.2 德國鄉(xiāng)村自治體優(yōu)化

1945年后，德國經(jīng)歷了快速的工業(yè)化和城市化，一躍成為歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體，但德國城市與鄉(xiāng)村之間依然存在著發(fā)展不平衡問題［8］。鄉(xiāng)村發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施落后、就業(yè)機(jī)會短缺及公共服務(wù)供給不足等一系列問題導(dǎo)致德國大量鄉(xiāng)村人口向城市流動，鄉(xiāng)村勞動力嚴(yán)重不足，大量鄉(xiāng)村資源被閑置浪費(fèi)［9］。為增強(qiáng)在鄉(xiāng)村工作和生活的吸引力，解決鄉(xiāng)村居民外遷問題，德國對鄉(xiāng)村自治體進(jìn)行合并優(yōu)化，并為此出臺了一系列法律，如《德國聯(lián)邦基本法》《德國的歐洲大都市區(qū)》《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》等。

德國共經(jīng)歷了兩次鄉(xiāng)村自治體合并［10］，即1960—1973年西德鄉(xiāng)村的合并和1990年東德鄉(xiāng)村的合并。由于德國是聯(lián)邦制國家且經(jīng)歷了民主改革，中央政府對地方政府控制力不強(qiáng)，所以相關(guān)部門在 1960—1973年根據(jù)德國各個地區(qū)的實(shí)際情況采取了3種合并形式（西德鄉(xiāng)村自治體合并）。其中，北萊茵-威斯特法倫州鄉(xiāng)村自治體的合并形式為激進(jìn)型，對鄉(xiāng)村的合并帶有強(qiáng)制性，鄉(xiāng)村自治體合并幅度較大；萊茵蘭-普法爾茨州鄉(xiāng)村自治體的合并形式為溫和型，對鄉(xiāng)村的合并是通過民主投票的方式進(jìn)行的，遵循地方自主原則，合并幅度較小；巴登-符騰堡州和巴伐利亞自由州鄉(xiāng)村自治體的合并形式則是混合型，兩個州約有2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并，也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了單獨(dú)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體。從整體上說，西德鄉(xiāng)村自治體合并使西德市鎮(zhèn)數(shù)量從1968年的24 282個減少為1978年的8 518個，各市鎮(zhèn)平均人口也由2 400人增加至7 000人，在鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化方面取得了一定效果［5］。而1990年的東德鄉(xiāng)村自治體合并在前期較為緩慢謹(jǐn)慎，僅在部分地區(qū)進(jìn)行了獨(dú)立試驗(yàn)，之后經(jīng)過十幾年的改革，取得了較大的成效［11］。

德國鄉(xiāng)村自治體合并基本上遵循中心地理論的市場等級體系、行政等級體系和交通等級體系。第一，遵循市場等級體系。德國鄉(xiāng)村自治體合并過程中明確規(guī)定公共設(shè)施和公共服務(wù)按最小運(yùn)費(fèi)原則配置，不同中心地等級配置不同的商品和服務(wù)，中心地根據(jù)其人口規(guī)模配置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模。例如，北萊茵-威斯特法倫州在鄉(xiāng)村自治體合并過程中計(jì)劃未來各鄉(xiāng)村平均人口規(guī)模為8 000人，那么在鄉(xiāng)村自治體合并過程中就要按照8 000人的規(guī)模配置相應(yīng)的公共設(shè)施服務(wù)功能。第二，遵循行政等級體系。德國鄉(xiāng)村自治體合并盡量不分割低級行政區(qū)，使其完全從屬于一個高級行政區(qū)。例如，西德鄉(xiāng)村自治體合并基本上沿襲了19世紀(jì)的行政區(qū)劃，目的就是使多個低級行政區(qū)從屬于同一個高級行政區(qū)。第三，遵循交通等級體系。德國鄉(xiāng)村自治體盡量將需要合并的鄉(xiāng)村自治體布局在大城鎮(zhèn)的交通線上。例如，紐倫堡市—菲爾特市—埃爾蘭根市（核心）及安斯巴赫市（西南部）鐵路和高速公路的開通，顯著增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)（如施瓦巴赫市、紐馬克特市）的中心性，使其成為準(zhǔn)一級中心地［12］。

雖然鄉(xiāng)村自治體合并提高了德國公共管理的行政效率，但其前提卻是鄉(xiāng)村代表性和自主性的喪失［13］。德國鄉(xiāng)村自治體合并不僅違反了規(guī)模效益原則，還忽視了邊緣地區(qū)鄉(xiāng)村的利益。

1.3 美國小城鎮(zhèn)模式

1960年后，受“田園城市”理論的影響，歐美國家相繼興起了田園城市運(yùn)動，高速公路網(wǎng)絡(luò)深入鄉(xiāng)村腹地，城市制造業(yè)向郊區(qū)等外圍地區(qū)分散，郊區(qū)及鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)逐漸崛起［14］。美國相繼對《規(guī)劃與建筑法》《環(huán)境保護(hù)法》《社會保障法》等進(jìn)行了修改與完善，為小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展提供了良好的政策支持。各州政府也為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了一些具體措施，如在私人投資政策、地方稅收和職業(yè)教育方面給予扶持，對美國小城鎮(zhèn)發(fā)展起到了推動作用。小城鎮(zhèn)被認(rèn)為是美國城市體系的重要組成部分，其辦事高效透明、基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美及社區(qū)服務(wù)周到等優(yōu)勢吸引了大量中產(chǎn)階級到小城鎮(zhèn)居住。

美國小城鎮(zhèn)多采用精明增長模式進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，以達(dá)到合理優(yōu)化小城鎮(zhèn)規(guī)模的目的。第一，重視公共服務(wù)供給能力在規(guī)劃中的體現(xiàn)。美國相關(guān)部門在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中通常會根據(jù)小城鎮(zhèn)人口規(guī)模及分布情況，配置相應(yīng)商業(yè)、學(xué)校、娛樂和公共交通等公共設(shè)施和公共服務(wù)［15］。第二，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展在小城鎮(zhèn)中的作用。美國小城鎮(zhèn)發(fā)展非常重視不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展對未來就業(yè)和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)。因此，在美國小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，美國相關(guān)部門會首先明確制造業(yè)、零售業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，同時(shí)當(dāng)?shù)卣畷鶕?jù)小城鎮(zhèn)實(shí)際情況制定具體政策吸引企業(yè)進(jìn)駐小城鎮(zhèn)，對重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)減免稅費(fèi)，建設(shè)更多的供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施，營造良好的環(huán)境，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，重視公眾參與。美國小城鎮(zhèn)建設(shè)非常重視公眾參與，美國相關(guān)部門會在實(shí)際的小城鎮(zhèn)建設(shè)中征求居民對小城鎮(zhèn)發(fā)展的建議，以更好地服務(wù)公眾［16］。

美國小城鎮(zhèn)模式的發(fā)展得益于以下3個方面。第一，“田園城市”既能生活又能工作，為居民提供了商業(yè)、學(xué)校、娛樂和公共交通等完善的公共設(shè)施和公共服務(wù)，是市民理想的居住地和工作地，滿足了中產(chǎn)階級生活和生存的需求［17-18］。第二，現(xiàn)代信息技術(shù)和現(xiàn)代交通技術(shù)的發(fā)展為美國小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)造了技術(shù)條件。汽車的普及不僅滿足了中產(chǎn)階級回歸自然的需要，還促使各種要素在城鄉(xiāng)之間得以流動；信息技術(shù)的發(fā)展使得小城鎮(zhèn)居民和企業(yè)獲取信息不再受時(shí)間和空間限制，消除了小城鎮(zhèn)居民與企業(yè)無法分享大城市各種信息的顧慮［19-20］。第三，美國聯(lián)邦政府為美國小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了激勵制度；為緩解“大城市病”、解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)對立問題、支持私人壟斷資本的發(fā)展，美國制定并實(shí)施了擴(kuò)展小城鎮(zhèn)功能、完善鄉(xiāng)村產(chǎn)品與服務(wù)功能的相關(guān)政策［21］，其中最重要的是小城鎮(zhèn)的稅收優(yōu)惠政策。美國聯(lián)邦政府為吸引民間資本投資建設(shè)小城鎮(zhèn)，對居住在小城鎮(zhèn)的業(yè)主采取汽車關(guān)稅、汽車消費(fèi)稅和汽油費(fèi)優(yōu)惠制度，美國地方政府對居住在小城鎮(zhèn)的業(yè)主采取個人所得稅優(yōu)惠制度，同時(shí)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府小城鎮(zhèn)建設(shè)債券。

美國小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共資源在大城市與小城市、城鄉(xiāng)之間的公平合理有效配置，通過土地物權(quán)化、資本化、市場化等實(shí)現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)之間的合理配置，避免過度大城市化，緩解社會矛盾。但需要注意的是，小城鎮(zhèn)的過度發(fā)展會導(dǎo)致中產(chǎn)階級向小城鎮(zhèn)遷移，加劇大城市中心衰敗，造成居民居住區(qū)分散，加劇社會割裂，影響社會和諧，對縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生一定的負(fù)面影響［21-22］。

2 國外典型案例對我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化的啟示

鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)資源再配置問題。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村空心化、組織渙散、耕地非農(nóng)化等問題日益嚴(yán)重，其中鄉(xiāng)村土地資源利用低效、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與社會管理主體弱化、發(fā)展內(nèi)生動力不足等問題尤為突出［23］。鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化亟須破解“鄉(xiāng)村病”，激活鄉(xiāng)村人口、土地等生產(chǎn)要素活力，從而提升鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展能力和競爭力，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)及設(shè)施供給效率。國外鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化在改善鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量、提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給效率等方面取得了一定的成效，其典型案例為我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化提供了一定的啟示與借鑒。

2.1 制定完善的法律法規(guī)，使鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化做到有法可依

日本市町村合并、德國鄉(xiāng)村自治體合并均制定了相關(guān)的法律法規(guī)。例如，日本在市町村合并過程中先后出臺了《町村合并促進(jìn)法》《過疏地域?qū)Σ呔o急措置法》《合并特例法》等法律法規(guī)；德國在鄉(xiāng)村自治體合并過程中先后出臺了《德國聯(lián)邦基本法》《德國的歐洲大都市區(qū)》《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》等法律法規(guī)。這些法律規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化的具體流程，包括合并協(xié)議、地域?qū)徸h會、合并建設(shè)機(jī)會、財(cái)政支持等。而目前我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化并未出臺具體的法律法規(guī)，更多的是地方政府根據(jù)相關(guān)文件精神進(jìn)行探索。因此，我國的當(dāng)務(wù)之急就是根據(jù)實(shí)際情況，制定鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化法律法規(guī)，從法律上規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)、原則和程序，建立以地方財(cái)政為主、中央財(cái)政補(bǔ)助為輔的投入機(jī)制，加強(qiáng)組織保障制度、政策激勵和教育引導(dǎo)等保障機(jī)制、鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化調(diào)整后鄉(xiāng)村融合治理機(jī)制建設(shè)。

2.2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

日本市町村合并、美國小城鎮(zhèn)建設(shè)均是建立在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展基礎(chǔ)之上，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為鄉(xiāng)村居民提供了更多的就業(yè)機(jī)會，增加了鄉(xiāng)村居民收入，從而促進(jìn)了鄉(xiāng)村規(guī)模進(jìn)一步優(yōu)化。例如，日本市町村大合并過程中，日本政府因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；美國小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，美國政府同樣非常重視不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，專門制定了具體政策引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)駐小城鎮(zhèn)。這些舉措均在一定程度上推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的市場競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)對國外鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化案例的總結(jié)和分析，我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化應(yīng)做到以下3點(diǎn)。第一，充分發(fā)揮并利用農(nóng)村地區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢。在我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中，相關(guān)部門應(yīng)基于鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸至第二、第三產(chǎn)業(yè)，多方面拓展農(nóng)業(yè)的功能。第二，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)附加值并留于鄉(xiāng)村。在我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中，相關(guān)部門應(yīng)通過資金循環(huán)鏈，將絕大部分鄉(xiāng)村各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)出來的產(chǎn)品及通過鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展經(jīng)營增加的附加值與利潤保留在鄉(xiāng)村，減少附加值外溢，提高農(nóng)民收入［24］。第三，拓展新業(yè)態(tài)。在我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中，相關(guān)部門應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)橫向多樣化、縱向深化戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并發(fā)揮農(nóng)民合作組織、鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，打造多種形式的新型經(jīng)營主體，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)競爭力，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。

2.3 科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

在日本市町村合并過程中，上至日本中央政府下到具體合并的市町村均制訂了相應(yīng)的合并規(guī)劃；在德國鄉(xiāng)村自治體合并中，德國政府更是注重縣鄉(xiāng)區(qū)劃的“客觀功能標(biāo)準(zhǔn)”和“中心地”等級體系規(guī)劃；在美國小城鎮(zhèn)建設(shè)中，美國政府同樣非常重視公共服務(wù)供給能力和公眾參與在規(guī)劃中的體現(xiàn)。這些均表明了科學(xué)規(guī)劃對鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化的重要性。

目前，我國在鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化方面尚缺乏相應(yīng)的全方位規(guī)劃，尤其是在鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化的統(tǒng)籌能力上還有待提高。我國在鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化過程中應(yīng)做到以下5點(diǎn)。第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。我國在鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性。鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化要以規(guī)劃為指導(dǎo)，規(guī)劃的制訂應(yīng)落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，建立有效的公眾參與機(jī)制，鼓勵居民積極建言獻(xiàn)策。第二，謀劃空間布局。鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化既要考慮鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀，又要考慮鄉(xiāng)村未來發(fā)展趨勢。在我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中，相關(guān)部門應(yīng)通過鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整，全面整合鄉(xiāng)村聚落體系，使大小不同、功能有別、環(huán)境各異的各類聚落統(tǒng)一和諧發(fā)展。第三，考慮投入與效益。在我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中，相關(guān)部門既要考慮居民的生活習(xí)慣，又要考慮文化、教育、醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展及供水、供氣、垃圾處理等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的成本和規(guī)模效益。第四，內(nèi)部規(guī)劃滿足多樣需求。在我國鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化工作中，既要充分考慮目前鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活方式，又要使鄉(xiāng)村具有現(xiàn)代社區(qū)的氣息，方便居民生產(chǎn)生活［25］。第五，把握時(shí)間節(jié)奏，保持必要的歷史耐心。鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化涉及鄉(xiāng)村居民思想觀念、生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，是一個長期系統(tǒng)的工程。因此，我國在推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)模優(yōu)化過程中既要保持戰(zhàn)略定力，又要保持一定的歷史耐心［26-27］。