高原農(nóng)牧地區(qū)鄉(xiāng)村垃圾分類治理問(wèn)題研究
——以海晏縣、共和縣部分村落為例

蘇 爾

（青海建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，青海 西寧 810000）

0 引言

農(nóng)牧地區(qū)垃圾分類治理是我國(guó)人居環(huán)境整治及建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容，也是青海省發(fā)展農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、筑牢生態(tài)安全屏障、打造生態(tài)文明新高地的重要前提。隨著青海省鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活方式的改變，鄉(xiāng)村垃圾數(shù)量激增，導(dǎo)致“垃圾圍村”現(xiàn)象頻出；同時(shí)，垃圾種類及成分也日益復(fù)雜，為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。青海省地處高原，降水稀少，人口密度低，生態(tài)環(huán)境比我國(guó)中部及沿海地區(qū)脆弱，環(huán)境的特殊性使當(dāng)?shù)乩诸惞ぷ饕?guī)劃建設(shè)滯后、垃圾處理配套設(shè)施供給不足且成本較高。農(nóng)牧民對(duì)不可降解的低價(jià)值生活垃圾處理不當(dāng)，加上部分生態(tài)旅游區(qū)對(duì)車窗垃圾處理不當(dāng)，成為高原農(nóng)牧地區(qū)開展環(huán)境衛(wèi)生整治、生態(tài)宜居農(nóng)村建設(shè)的一大難題。筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研，了解青海省農(nóng)牧地區(qū)居民對(duì)垃圾分類的認(rèn)知程度，分析高原生態(tài)保護(hù)地區(qū)垃圾分類存在的問(wèn)題，從國(guó)內(nèi)外垃圾治理經(jīng)驗(yàn)中探究解決方法，以期為政府深化高原農(nóng)牧地區(qū)生活垃圾治理工作提供參考。

1 垃圾分類治理政策及理論概述

1.1 我國(guó)垃圾分類治理政策概述

我國(guó)是最先提出垃圾分類概念的國(guó)家，早在1957年《北京日?qǐng)?bào)》的頭版頭條刊登了《垃圾要分類收集》一文，但此時(shí)的垃圾分類治理是基于當(dāng)時(shí)資源短缺的特殊社會(huì)背景，“分類”源于節(jié)省物資的初衷。改革開放以后，我國(guó)國(guó)民的物質(zhì)生活水平不斷提升，生活垃圾的分類處理問(wèn)題暫時(shí)擱置。這種局面隨著2007年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《城市生活垃圾管理辦法》而逐漸改善，明確單位和個(gè)人垃圾分類職責(zé)及分類標(biāo)準(zhǔn)。2014年“垃圾圍村”的問(wèn)題逐步突顯后，我國(guó)全面啟動(dòng)農(nóng)村生活垃圾5年專項(xiàng)治理。2016年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見(jiàn)稿）》，提出建立城鎮(zhèn)生活垃圾強(qiáng)制分類制度。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，為我國(guó)生活垃圾分類制度的實(shí)施制定了路線圖。近年來(lái)，中央農(nóng)村工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”、做好人居環(huán)境整治、加強(qiáng)垃圾分類治理工作提供政策支持［1］。

我國(guó)的垃圾分類治理工作開展較早，但針對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的政策頒布、實(shí)施時(shí)間比較滯后。當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)有關(guān)農(nóng)村垃圾治理的地方性法規(guī)還不足，農(nóng)村生活垃圾污染形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻。更多地方立法主體仍需要制定針對(duì)性政策法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村生活垃圾治理工作；且須嚴(yán)格遵照立法程序，尊重村民代表對(duì)垃圾治理立法建言獻(xiàn)策的權(quán)利［2］，推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾的治理程序由“命令執(zhí)行”向“參與協(xié)商共識(shí)執(zhí)行”轉(zhuǎn)變［3］。如今，高原農(nóng)牧地區(qū)的垃圾分類治理工作成為一大難題，農(nóng)牧地區(qū)人居環(huán)境的改善相較于城市還存在案例經(jīng)驗(yàn)不足、因地制宜不夠等問(wèn)題。

1.2 垃圾分類治理研究概述

李再興等［4］認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)要先做好生活垃圾分類，從而減少生活垃圾。聶二旗等［5］選取我國(guó)西部代表省（自治區(qū)、直轄市）的典型農(nóng)村地區(qū)，對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾治理特性、進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)垃圾治理缺乏前饋控制，對(duì)于圍村垃圾處理方式簡(jiǎn)單、粗獷，多以集中焚燒為主，存在治理政策引導(dǎo)不清晰、治理效果不理想等問(wèn)題。吳高輝［6］提出，農(nóng)村生活垃圾治理涉及多元利益主體，為保證垃圾分類治理成效，構(gòu)建政府主導(dǎo)下多主體相互信任、相互合作的垃圾治理模式成為必然。部分學(xué)者也針對(duì)農(nóng)牧區(qū)的垃圾治理問(wèn)題開展了研究，但目前對(duì)于高原生態(tài)脆弱地區(qū)垃圾分類的研究則相對(duì)不足。因此，筆者以青海省海北藏族自治州海晏縣、共和縣部分村落為例，開展高原農(nóng)牧地區(qū)鄉(xiāng)村垃圾分類治理問(wèn)題研究。

2 高原農(nóng)牧地區(qū)鄉(xiāng)村垃圾分類治理現(xiàn)狀

為貫徹落實(shí)我國(guó)關(guān)于垃圾分類工作的相關(guān)政策，奮力推進(jìn)“一優(yōu)兩高”，加快建設(shè)“高原美麗城鎮(zhèn)示范省”，2015年青海省頒布《青海省開展農(nóng)牧區(qū)生活垃圾專項(xiàng)治理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)農(nóng)牧地區(qū)生活垃圾的分類投放、收集、運(yùn)輸、處理及其相關(guān)活動(dòng)做出相應(yīng)規(guī)定。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布及實(shí)施標(biāo)志著青海省對(duì)于農(nóng)牧地區(qū)的垃圾分類治理進(jìn)入了更加規(guī)范化、制度化的新階段。此后，青海省各地區(qū)根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》開展垃圾分類綜合治理工作，經(jīng)過(guò)幾年的推廣和發(fā)展，部分地區(qū)總結(jié)出如“雜多模式”等垃圾分類治理新模式。

農(nóng)牧地區(qū)垃圾分類治理的有效性直接關(guān)系著高原農(nóng)牧地區(qū)脆弱生態(tài)保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)。為了解高原農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村垃圾分類治理情況并確保數(shù)據(jù)真實(shí)，筆者于2021年7月對(duì)青海省海北藏族自治州海晏縣、共和縣部分村落的442戶村民進(jìn)行了入戶問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)高原農(nóng)牧地區(qū)的垃圾分類治理尚存在一些不足，如只注重垃圾終端處理的治理模式已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況、垃圾主要來(lái)源復(fù)雜化、垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)易化、垃圾分類意識(shí)薄弱化、垃圾治理工作主體較為單一等。同時(shí)，“垃圾圍村”及“車窗污染”等環(huán)境污染現(xiàn)象也逐步顯現(xiàn)。

2.1 垃圾主要來(lái)源復(fù)雜化

通過(guò)對(duì)這442戶的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)高原農(nóng)牧地區(qū)日常垃圾來(lái)源排名前三的垃圾種類分別為一次性塑料用品、包裝廢棄物品（可樂(lè)瓶、食品袋等）及廚余垃圾，其中各種塑料及包裝紙質(zhì)類難降解垃圾成為垃圾主要來(lái)源，垃圾成分趨于復(fù)雜化。值得注意的是，有農(nóng)牧民反映，部分住戶會(huì)將非正常死亡的牲畜隨意丟棄在河道、溝渠及村落邊緣。非正常死亡的牲畜類型包括病死牲畜、凍死牲畜及遭到野生動(dòng)物襲擊死亡的牲畜等。其中，病死牲畜身上攜帶的病菌可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆眢w健康造成嚴(yán)重影響。

2.2 垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)易化

經(jīng)過(guò)實(shí)地察看，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)村地區(qū)備有基本的垃圾治理配套設(shè)施，如自然村一般建有簡(jiǎn)易垃圾處理場(chǎng)，部分主干道路沿線或垃圾集中收集點(diǎn)添設(shè)了垃圾桶。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還配備（建）了垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)車、垃圾焚燒爐等設(shè)備。

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，有337個(gè)住戶認(rèn)為所在村落的垃圾收集點(diǎn)對(duì)于處理日常垃圾及環(huán)境治理可以起到促進(jìn)作用，有358個(gè)住戶表示目前的垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施比較方便。數(shù)據(jù)顯示，青海省高原農(nóng)牧地區(qū)的垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施已初具規(guī)模。但筆者發(fā)現(xiàn)，受趨利行為影響，該地區(qū)農(nóng)牧民對(duì)于各種回收成本高且再生價(jià)值不大的垃圾隨意丟棄的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這也側(cè)面說(shuō)明針對(duì)廢棄塑料和廢棄玻璃的分類收集裝置還有待開發(fā)。

2.3 垃圾分類意識(shí)薄弱化

在對(duì)居民垃圾分類意識(shí)的調(diào)研中，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于垃圾分類的態(tài)度較為被動(dòng)，雖然有大部分居民已經(jīng)意識(shí)到了垃圾的危害，如229戶居民在反饋中提到不進(jìn)行有效分類的垃圾會(huì)占用大量生活用地，56戶居民表示垃圾會(huì)污染土壤和空氣，83戶居民表示垃圾會(huì)產(chǎn)生病菌危害人體健康，74戶居民表示隨意丟棄的垃圾會(huì)破壞地表植被。但超過(guò)70%的居民表示，在無(wú)政府大力宣傳或積極干預(yù)的情況下，自己會(huì)產(chǎn)生“分類且打包好垃圾，不如自己在家焚燒省時(shí)、省力”的心理，存在“沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)就不主動(dòng)實(shí)行政策”的現(xiàn)象。此外，受教育程度相對(duì)不高也是牧民對(duì)垃圾分類相關(guān)知識(shí)接受程度不高的影響因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%的牧民都表示缺乏垃圾分類知識(shí)，自己只能將可以賣錢的垃圾進(jìn)行收集，除此之外的生活垃圾一般都是統(tǒng)一丟棄或填埋，尚未養(yǎng)成將生活垃圾分類的習(xí)慣。從問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出，青海省高原農(nóng)牧地區(qū)居民對(duì)于垃圾分類的危害有一定的認(rèn)知，對(duì)為改善生活環(huán)境所要承擔(dān)的垃圾分類責(zé)任有初步的認(rèn)知，但對(duì)垃圾分類缺乏積極性和規(guī)范性意識(shí)。由此可以看出牧民垃圾分類意識(shí)淡薄，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)生活垃圾源頭分類較難。

2.4 垃圾分類處理模式工作不規(guī)范

青海省高原農(nóng)牧地區(qū)主要采取“村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)（處理）、縣處理”的垃圾分類處理模式，但該模式下的治理主體依然是政府。在該處理模式下，農(nóng)戶將生活垃圾統(tǒng)一堆放在指定的垃圾箱或垃圾桶內(nèi)，相關(guān)負(fù)責(zé)人收集生活垃圾后將垃圾送至處理場(chǎng)，各處理場(chǎng)根據(jù)垃圾實(shí)際情況進(jìn)行填埋或焚燒。在調(diào)研中，超過(guò)60%的住戶表示了解并習(xí)慣此垃圾治理模式，但在當(dāng)?shù)乩占膶?shí)際操作過(guò)程中，工作人員不按時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)垃圾或使用汽油當(dāng)場(chǎng)隨意焚燒垃圾的不規(guī)范操作，嚴(yán)重影響農(nóng)牧民參與垃圾分類治理的積極性。

3 高原農(nóng)牧地區(qū)垃圾分類治理存在問(wèn)題

3.1 垃圾分類治理政策有待標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理工作總體部署，青海省頒布《青海省開展農(nóng)牧區(qū)生活垃圾專項(xiàng)治理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，將農(nóng)牧區(qū)生活垃圾專項(xiàng)整治與農(nóng)村“三清、五改、治六亂”的村莊環(huán)境整治工作相統(tǒng)一，不斷完善村規(guī)民約，提升村民環(huán)保意識(shí)，樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)。目前，青海省垃圾分類治理的相關(guān)管理政策雖然相繼出臺(tái)，但地廣人稀、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡所帶來(lái)的管理復(fù)雜性，導(dǎo)致相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定困難重重。此外，根據(jù)實(shí)地調(diào)研，受垃圾分類便利程度影響，農(nóng)牧民隨意在門邊、河流、草場(chǎng)等公共場(chǎng)所傾倒垃圾的行為依然比較普遍。處理地區(qū)分散化和處理主體個(gè)性化和處理技術(shù)科學(xué)化程度低導(dǎo)致垃圾處理不徹底、不及時(shí)、不全面，而這對(duì)青海省高原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理造成了不小的影響。因此，制定科學(xué)的垃圾分類治理標(biāo)準(zhǔn)成為青海省推進(jìn)垃圾分類治理工作的當(dāng)務(wù)之急。

3.2 部分地區(qū)存在垃圾分類處置“圖省力”問(wèn)題

筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在明知道部分垃圾具有不可降解特性的情況下，有近50%的牧民還是會(huì)采用就地掩埋的方式隨意處理，如體積較小且不容易焚燒的塑料垃圾。此外，青海省屬于旅游資源“大省”和生態(tài)資源“富省”，眾多游客選擇自駕旅游的方式來(lái)此感受自然美景。但部分農(nóng)牧民在受訪中多次表示，游客所到之處垃圾污染問(wèn)題十分嚴(yán)重，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了不小的影響。根據(jù)村民提供的相關(guān)線索，團(tuán)隊(duì)在實(shí)地調(diào)研中觀察到超過(guò)91%的車輛在經(jīng)過(guò)草原等人煙稀少的地方時(shí)，存在將食品包裝袋隨意丟棄等不規(guī)范行為。這青海省高原農(nóng)牧地區(qū)垃圾治理的難題。此外，筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分垃圾運(yùn)輸工作人員存在不對(duì)垃圾進(jìn)行回收，直接在垃圾桶內(nèi)倒上汽油進(jìn)行焚燒的行為。這種不規(guī)范的垃圾處理方式讓農(nóng)牧民認(rèn)為與其浪費(fèi)時(shí)間把垃圾專門拖運(yùn)至垃圾集中回收點(diǎn)，還不如自己在家就地焚燒。此種垃圾處理方式雖易于操作，但污染嚴(yán)重，對(duì)周圍農(nóng)牧民的生活影響極大。

3.3 垃圾分類治理宣傳教育指導(dǎo)落實(shí)不到位

《青海省開展農(nóng)牧區(qū)生活垃圾專項(xiàng)治理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》提出創(chuàng)新新聞宣傳、教育培訓(xùn)等宣教形式，發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督作用，有序推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)生活垃圾專項(xiàng)治理工作開展。了解農(nóng)牧地區(qū)居民參與垃圾分類的主觀意愿，并探索有效的宣傳方式是青海省落實(shí)垃圾分類治理工作的關(guān)鍵。但實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，青海省各地對(duì)于垃圾分類治理宣傳工作的開展情況差異較大。調(diào)研中，有46%的農(nóng)牧民表示村內(nèi)很少開展垃圾分類相關(guān)政策宣傳，更有82.6%的農(nóng)牧民表示沒(méi)有專門的工作人員或垃圾分類志愿者對(duì)自己進(jìn)行過(guò)相關(guān)指導(dǎo)。垃圾分類治理宣傳指導(dǎo)落實(shí)不到位，不僅沒(méi)有給全面實(shí)行垃圾分類治理政策奠定良好基礎(chǔ)，而且也會(huì)影響高原農(nóng)牧地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理成效。

4 加強(qiáng)高原農(nóng)牧地區(qū)鄉(xiāng)村垃圾分類治理的建議

4.1 主體轉(zhuǎn)向：從他治到自治

高原農(nóng)牧地區(qū)應(yīng)遵循“因地制宜”原則，做好垃圾分類治理，用“本地人”解決“本地事”。青海省海北藏族自治州海晏縣甘子河鄉(xiāng)尕海村召開集體會(huì)議，鼓勵(lì)村民簽署并于全村范圍內(nèi)公示甘子河鄉(xiāng)全域無(wú)垃圾門前“三包”責(zé)任書。該責(zé)任書要求居住人員主動(dòng)承包門前及周圍環(huán)境衛(wèi)生，即包綠化治理、包衛(wèi)生環(huán)境、包居住秩序，鼓勵(lì)農(nóng)牧民自覺(jué)進(jìn)行垃圾分類治理，實(shí)現(xiàn)了垃圾分類治理從他治到自治的轉(zhuǎn)變。調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，有53%的農(nóng)牧居民表示，周圍生活環(huán)境得到明顯改善；有39%的居民反饋，感覺(jué)環(huán)境略有改善，尤其村內(nèi)環(huán)境變干凈了；僅有8%的居民反饋沒(méi)有感覺(jué)。該方式在青海省高原農(nóng)牧地區(qū)具有推廣可行性。村集體可以成立合作社，設(shè)立垃圾治理環(huán)保小組，做好村內(nèi)的垃圾分類治理，強(qiáng)化農(nóng)牧民建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的主觀能動(dòng)性。

4.2 加大整治力度：監(jiān)督與管理協(xié)同

要想加大垃圾分類整治力度，相關(guān)部門應(yīng)在普及垃圾分類政策的過(guò)程中明確獎(jiǎng)懲措施并健全監(jiān)督體系。這需要相關(guān)部門在進(jìn)一步落實(shí)好環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的同時(shí)，強(qiáng)化地方垃圾治理部門的監(jiān)管，堅(jiān)持集中整治與長(zhǎng)效管理、治標(biāo)與治本同步推進(jìn)。高原農(nóng)牧地區(qū)應(yīng)從實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，提升垃圾分類治理實(shí)施方案的科學(xué)性，構(gòu)建協(xié)同共治機(jī)制，明確從單位到個(gè)人的垃圾分類主體責(zé)任，制定實(shí)施有效的居民行為準(zhǔn)則，加強(qiáng)監(jiān)督引導(dǎo)，增設(shè)獎(jiǎng)懲制度，對(duì)違反規(guī)定或不作為的居民及單位及時(shí)處罰。當(dāng)?shù)貞?yīng)從民情出發(fā)，從源頭簡(jiǎn)化垃圾分類工作，可將垃圾分為“會(huì)腐爛、有味道”和“不會(huì)腐爛、無(wú)臭味”兩類，破解農(nóng)牧民“不會(huì)分、懶得分、分不對(duì)”的難題，進(jìn)一步規(guī)范居民垃圾分類行為。

4.3 增強(qiáng)宣傳效果：教育與宣傳同步

相關(guān)部門應(yīng)緊緊圍繞建設(shè)美麗鄉(xiāng)村要求，明確垃圾分類治理等工作重點(diǎn)，深入田間地頭、牧場(chǎng)、景區(qū)，制作“接地氣”的垃圾分類基礎(chǔ)知識(shí)海報(bào)，宣傳垃圾分類相關(guān)知識(shí)；結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜地制訂出農(nóng)牧民“能接受、能理解、能踐行”的垃圾分類方式，培養(yǎng)居民垃圾分類意識(shí)；利用學(xué)校主題活動(dòng)、暑期“三下鄉(xiāng)”實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)大中小學(xué)生進(jìn)行垃圾分類教育，鼓勵(lì)他們通過(guò)張貼圖片、宣傳標(biāo)語(yǔ)等方式在家庭中營(yíng)造自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的良好氛圍；倡導(dǎo)生活垃圾分類處理和資源化再生利用，明確垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)和方法，積極向農(nóng)牧民宣傳推廣，切實(shí)從源頭減少污染。針對(duì)旅客亂扔垃圾的行為，相關(guān)部門可鼓勵(lì)游客把個(gè)人環(huán)保減碳照片發(fā)到朋友圈或者鏈接至支付寶個(gè)人減碳賬單中，用榮譽(yù)激勵(lì)自駕游客自覺(jué)配合垃圾分類治理。