土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)之辨析〔*〕

章正璋

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院暨東吳公法與比較法研究所， 江蘇 蘇州 215006)

一、問(wèn)題之由來(lái)

始于20世紀(jì)七八十年代的中國(guó)農(nóng)村改革，其最成功之處也是最大的亮點(diǎn)在于，全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一成果首先體現(xiàn)在《民法通則》第80條第2款當(dāng)中，后來(lái)又體現(xiàn)在、固定在2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》當(dāng)中。此后《物權(quán)法》和《民法典》均明文規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)。

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來(lái),農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大發(fā)展,尤其是近年來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列惠農(nóng)護(hù)農(nóng)政策,我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段,但三農(nóng)問(wèn)題依然嚴(yán)峻,農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化的矛盾,按福利和平均原則分包土地與按效益原則由市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的矛盾,分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大生產(chǎn)的矛盾更加凸現(xiàn)?！?〕此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因?yàn)樨?fù)載農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障功能而禁止抵押，使得農(nóng)村地區(qū)的投融資行為受到較大限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的紅利釋放已觸及天花板，立法的瓶頸已然顯現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的新矛盾、新需要以及我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段亟需在立法政策上作出回應(yīng)、創(chuàng)新和調(diào)整，以適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)變化了的新情況、新問(wèn)題?！?〕

在此背景下，2014年1月19日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資……發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)?！边@是中央文件中首次使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)概念。2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出了“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”。這是中央文件中首次提出需要完善承包地“三權(quán)分置制度”。此后，2018年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)修正了《農(nóng)村土地承包法》，在該法第二章“家庭承包”部分以專節(jié)的形式規(guī)定了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度正式入法。2020年5月28日通過(guò)的《民法典》，在其第二編“物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”部分，以四個(gè)條文(第339條至第342條)規(guī)定了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度，自此，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度正式入典。

自從2014年年初中央提出“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以來(lái)，圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題，學(xué)界迭有爭(zhēng)議。迄至目前，學(xué)界對(duì)此問(wèn)題仍然爭(zhēng)論不休，遠(yuǎn)未取得一致意見，主要存在著物權(quán)論、〔3〕流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)論、〔4〕債權(quán)論、〔5〕債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并存論、〔6〕權(quán)能論、〔7〕基于流轉(zhuǎn)合同之權(quán)利論〔8〕等不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)乃《民法典》所明文規(guī)定的一種新型民事權(quán)利，關(guān)系農(nóng)村土地承包權(quán)人及利用權(quán)人切身利益甚巨，有必要予以深入研究。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)之證成

針對(duì)上述不同觀點(diǎn)，本文認(rèn)為：經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，大陸法系各國(guó)(地區(qū))民商法上甚少使用這個(gè)概念，與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容所對(duì)應(yīng)的大陸法系立法上所固有之概念為占有、使用和收益，也就是用益權(quán)這個(gè)概念，經(jīng)營(yíng)權(quán)制度與用益權(quán)制度并無(wú)二致，用益權(quán)同樣涵蓋占有、使用和收益這三個(gè)方面的權(quán)利內(nèi)容。而用益權(quán)之產(chǎn)生，既可基于物權(quán)，也就是用益物權(quán)，例如地上權(quán)、永佃權(quán)等，亦可基于債權(quán)，例如用益租賃等。可見，經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念本身既可以包含物權(quán)法律關(guān)系，也可以包含債權(quán)法律關(guān)系。正是由于經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的模糊性、不確定性和跨界性，才導(dǎo)致了我國(guó)學(xué)界對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)問(wèn)題的巨大爭(zhēng)議。

但是，如果結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)的政策文件出臺(tái)的經(jīng)過(guò)、背景、目的，同時(shí)結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》的修正過(guò)程以及《民法典》的具體內(nèi)容來(lái)看，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)的學(xué)術(shù)理由明顯要強(qiáng)于認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)之學(xué)術(shù)理由。

第一，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確提出，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！掇r(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”《民法典》第342條則重復(fù)了上述《農(nóng)村土地承包法》第53條之規(guī)定。既然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，那么該權(quán)利性質(zhì)上不可能屬于債權(quán)。我國(guó)自1995年《擔(dān)保法》以及2007年《物權(quán)法》施行以來(lái)，立法上所規(guī)定的可以抵押的財(cái)產(chǎn)主要就是所有權(quán)和用益物權(quán)，立法上從未規(guī)定過(guò)債權(quán)可以抵押，債權(quán)只可以質(zhì)押，這在“質(zhì)權(quán)”一章的“權(quán)利質(zhì)權(quán)”一節(jié)有明文規(guī)定?！睹穹ǖ洹防^承了《擔(dān)保法》以及《物權(quán)法》之規(guī)定，對(duì)此問(wèn)題未有根本之改變。

第二，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的淵源來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離掉“承包權(quán)”這個(gè)“社員權(quán)”續(xù)造而來(lái)。續(xù)造之目的在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押并且在抵押權(quán)人行使抵押權(quán)時(shí)可以被執(zhí)行，或者在投資入股而接受入股方資不抵債時(shí)能夠成為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)而折價(jià)或者拍賣、變賣，從而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而社員權(quán)不流轉(zhuǎn)之立法目的，從法律邏輯上保證一般情形下只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能夠享有“社員權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心要素有兩個(gè)：社員權(quán)和用益物權(quán)，剝離掉社員權(quán)之后，其核心要素只剩下“用益物權(quán)”。認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)論者割裂了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二者之間的現(xiàn)實(shí)和邏輯關(guān)聯(lián)，無(wú)法解釋原本并不包含債權(quán)因素的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為什么在剝離掉社員權(quán)因素之后會(huì)降格為債權(quán)之問(wèn)題。此外，債權(quán)論者亦無(wú)法回答，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如為債權(quán)那么該項(xiàng)債權(quán)的債權(quán)人和債務(wù)人分別是誰(shuí)之問(wèn)題。債權(quán)論者認(rèn)為，在租賃關(guān)系中，出租人和承租人互為債權(quán)債務(wù)人。那么在投資入股關(guān)系中誰(shuí)又是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之債的債權(quán)人和債務(wù)人呢？在抵押關(guān)系中呢？問(wèn)題在于：是租賃關(guān)系產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是首先存在著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人以此為租賃？是入股、抵押關(guān)系產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是首先存在著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)利人以此權(quán)利作價(jià)入股或者為抵押？遑論按我國(guó)《公司法》《合伙企業(yè)法》等現(xiàn)行法債權(quán)是否可以作為出資。有學(xué)者認(rèn)為：“按照一般法理和法規(guī)范邏輯，承包地上的權(quán)利流轉(zhuǎn)不外兩種類型，即債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)。常見的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式是出租、入股，無(wú)需公示登記；常見的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)讓、互換，需要登記公示，彰顯公信力保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全……?！薄?〕本文認(rèn)為，某權(quán)利在法律上可資利用及交易之方式，對(duì)于該權(quán)利之性質(zhì)不產(chǎn)生影響。不能因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)可以債權(quán)性方式加以利用，遽認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)上屬于債權(quán)。此外，認(rèn)為以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式未免片面，因?yàn)閭鶛?quán)行為只是原因行為、基礎(chǔ)行為，在此基礎(chǔ)上的履行行為則可能引發(fā)物權(quán)變動(dòng)之后果。

第三，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法目的來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法目的在于發(fā)展農(nóng)村地區(qū)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)成物權(quán)，無(wú)疑更容易實(shí)現(xiàn)此立法目的。物權(quán)具有絕對(duì)性、對(duì)世性，能夠?qū)刮餀?quán)人之外的所有人，物權(quán)人有權(quán)行使《民法典》“物權(quán)的保護(hù)”一章所規(guī)定的全部的請(qǐng)求權(quán)，使得投資人能夠放心投資、安心經(jīng)營(yíng)?！巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之后，和債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)最大的區(qū)別是……權(quán)利人就可以以自己的名義獨(dú)立起訴、應(yīng)訴，這對(duì)于保護(hù)這種權(quán)利是非常必要的?！薄?0〕“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)成為物權(quán)之后，它和債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)會(huì)產(chǎn)生很大的區(qū)別。其最大的區(qū)別是，該權(quán)利的存續(xù)期間可以跨越《合同法》規(guī)定的20年的最高期限，滿足權(quán)利人長(zhǎng)期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。”〔11〕

第四，從物權(quán)編和債編分立的國(guó)家(地區(qū))的立法實(shí)踐來(lái)看，因?yàn)槲餀?quán)屬于支配權(quán)，物權(quán)編奉行物權(quán)法定之原則，因此凡是物權(quán)皆有其名，立法的章節(jié)安排系建構(gòu)在具體的物權(quán)之上。而債編則并非如此，債編規(guī)定了大量的請(qǐng)求權(quán)、形成權(quán)和抗辯權(quán)，主要系依照債的發(fā)生原因而展開，分別規(guī)定合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美⑶謾?quán)行為等。除了債權(quán)、債務(wù)之統(tǒng)稱外，債編的各個(gè)章節(jié)均無(wú)具體權(quán)利名稱之規(guī)定?！?2〕例如合同部分即依照各種有名合同而展開，只有合同之名，而無(wú)具體權(quán)利之名，無(wú)名合同則連名稱都沒有。按此權(quán)利生成及法典建構(gòu)之一般規(guī)律，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅在《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中獲得了明確的權(quán)利之名，并且在《農(nóng)村土地承包法》中還獲得了專節(jié)之位置，完全比肩于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而建構(gòu)。除了物權(quán)有此建構(gòu)方法，純粹自立法技術(shù)的角度而言，世界范圍內(nèi)之債法尚未見到先確定具體的權(quán)利之名然后再據(jù)此建構(gòu)當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系這方面之先例。

第五，《農(nóng)村土地承包法》第41條以及《民法典》第341條均規(guī)定流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。上述條款屬于典型的對(duì)于物權(quán)登記及登記效果之規(guī)定，表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采登記對(duì)抗主義。而債權(quán)具有平等性，不具有優(yōu)先效力，債權(quán)即使進(jìn)行登記亦無(wú)法產(chǎn)生優(yōu)先或者對(duì)抗第三人之效果。

第六，從《民法典》第341條所使用的概念術(shù)語(yǔ)來(lái)看，該條第一句規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。”“設(shè)立”一詞在大陸法系一般專門用來(lái)表示法人之設(shè)立或者物權(quán)之設(shè)立，對(duì)于債權(quán)則通常不使用“設(shè)立”一詞，而代之以“(債之)發(fā)生”，因?yàn)榍謾?quán)行為等非合同之債屬于法定之債，根本不存在“設(shè)立”之可能，而《民法典》對(duì)于合同之債則采用了“訂立”之概念。我國(guó)《民法典》物權(quán)編第二章章名即為“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”，從法典所使用的概念術(shù)語(yǔ)內(nèi)在含義的一致性和連貫性要求出發(fā)，應(yīng)該將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為一種他物權(quán)而不是債權(quán)。

將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)界定為用益物權(quán)，并不違反“一物一權(quán)”原則，不會(huì)產(chǎn)生“兩權(quán)相角、一權(quán)虛置”之后果?！?3〕討論一物一權(quán)原則須限定在“同一層次之權(quán)利”這個(gè)前提條件之下才有意義，比如一物之上不能同時(shí)存在兩個(gè)所有權(quán)、不能同時(shí)存在兩個(gè)并列的地上權(quán)或者永佃權(quán)等，目的在于避免徒增煩擾。毫無(wú)疑問(wèn)，土地所有人不得同時(shí)為不同主體設(shè)立多個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，如果兩個(gè)以上以占有為權(quán)利行使條件之他物權(quán)并非“同一層次之權(quán)利”，其能否設(shè)立端視立法之規(guī)定，這里絲毫不存在任何邏輯上、法律構(gòu)造上抑或理論上的“不能”問(wèn)題，例如轉(zhuǎn)質(zhì)即如此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦復(fù)如此。在具體的權(quán)利構(gòu)造上，土地所有權(quán)是第一級(jí)物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是第二級(jí)物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則是第三級(jí)物權(quán)。這里顯然存在著“權(quán)利大廈”以及“占有大廈”的問(wèn)題?！?4〕這看起來(lái)有些架床疊屋，似無(wú)必要，但是對(duì)于立法目的上既要謀求保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之連續(xù)性、穩(wěn)定性，又要謀求土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)實(shí)有必要。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其對(duì)于承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，乃基于其“自主決定”(《民法典》第339條)，任何人無(wú)權(quán)強(qiáng)迫。流轉(zhuǎn)行為有償抑或無(wú)償，亦由其自由考量。在土地之上設(shè)立租賃等債權(quán)性法律關(guān)系或者設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等物權(quán)性法律關(guān)系，當(dāng)然會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所享有權(quán)利一定程度上之限制(Beschr?nkung)、負(fù)擔(dān)(Belastung)或者“虛置”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和承租人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人亦無(wú)法對(duì)同一地塊同時(shí)為占有、使用及收益，土地所有權(quán)之上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)或者設(shè)立租賃等債權(quán)不也同樣如此嗎？該后果體現(xiàn)了“處分原則”和“私法自治原則”，為當(dāng)事人所共同追求之目標(biāo)。論者只談將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為物權(quán)時(shí)會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“虛置”之后果，卻不談將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為債權(quán)時(shí)同樣會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“虛置”之后果，明顯有失偏頗。

第七，《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》所規(guī)定之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在概念上及性質(zhì)上具有完整性、統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一續(xù)造為物權(quán)法上的一種用益物權(quán)。不宜將上述立法中所規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其不宜按照設(shè)立年限五年以上和五年以下這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)進(jìn)行物債區(qū)分。將立法上完全相同之概念區(qū)分為兩類性質(zhì)完全不同之權(quán)利，違反概念之統(tǒng)一性和同一律，不利于法律的適用。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，已然超出了中央對(duì)于承包地“三權(quán)”分置之政策方針，結(jié)果導(dǎo)致土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“四權(quán)分置”之結(jié)果?！睹穹ǖ洹返?41條之規(guī)定，應(yīng)該理解為流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立，性質(zhì)上同樣屬于用益物權(quán)，但是不提供登記服務(wù)。

有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)出租方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)是債權(quán)，因入股、信托方式而流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，界定為物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更為合適。因此，可以認(rèn)為我國(guó)法律同時(shí)規(guī)定了債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?5〕該觀點(diǎn)明顯混淆了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)問(wèn)題與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)方式、方法問(wèn)題，難以成立。某權(quán)利在法律上可資利用之方式，對(duì)于該權(quán)利之性質(zhì)并不發(fā)生影響。房屋所有權(quán)可以出租，可以借用，可以設(shè)立居住權(quán)，可以抵押，可以投資入股等，這些利用方式對(duì)于房屋所有權(quán)之性質(zhì)不生影響。債權(quán)可以物權(quán)性方式利用，例如債權(quán)質(zhì)押，物權(quán)亦可以債權(quán)性方式利用，例如所有權(quán)出租、出借等。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自身之性質(zhì)不生影響，出租人與承租人之間的法律關(guān)系屬于債法關(guān)系，承租人僅僅獲得占有、使用和收益之權(quán)，不能取得用益物權(quán)。

綜上，本文認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)上屬于用益物權(quán)之理由顯著強(qiáng)于認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)上屬于債權(quán)之理由，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》所規(guī)定之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一理解為、解釋為一種用益物權(quán)。

三、法律適用之建議

隨著《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》之實(shí)施，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在法律適用過(guò)程中時(shí)常面臨著一些實(shí)踐問(wèn)題。截至目前，北大法寶——中國(guó)法律信息總庫(kù)所收錄的司法案例在標(biāo)題中能夠搜索到包含“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的案例總數(shù)為1987篇，而在案例全文中搜索包含“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”者則為94271篇，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題之重要性可見一斑。一些實(shí)踐問(wèn)題帶有普遍性，例如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何產(chǎn)生、何時(shí)產(chǎn)生；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方應(yīng)該如何保護(hù)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體和客體如何界定、如何登記；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承等。上述實(shí)踐問(wèn)題影響法律的實(shí)施效果，亟待深入調(diào)查研究，本文意在拋磚引玉。

第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何產(chǎn)生，何時(shí)產(chǎn)生。物權(quán)的發(fā)生原因包括原始取得和繼受取得，繼受取得則包括移轉(zhuǎn)型繼受取得和創(chuàng)設(shè)型繼受取得?！?6〕原始取得之方法主要包括工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、制造以及時(shí)效取得等，移轉(zhuǎn)型繼受主要包括買賣、互換、互易、抵債、折抵、入股等，創(chuàng)設(shè)型繼受主要包括設(shè)立各種他物權(quán)等。從《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”之規(guī)定來(lái)看，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)生原因主要基于繼受取得?！傲鬓D(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立?！倍鬓D(zhuǎn)期限為五年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)何時(shí)設(shè)立則法無(wú)明文，解釋上應(yīng)該與流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作同等化處理，同樣自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。

《農(nóng)村土地承包法》第36條、《民法典》第339條將“出租”規(guī)定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之方式，而《農(nóng)村土地承包法》第41條、《民法典》第341條均規(guī)定流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。按照上述規(guī)定，“出租”屬于流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以辦理登記。本文認(rèn)為，租賃并非物權(quán)變動(dòng)之原因，以租賃方式無(wú)法取得物權(quán)性質(zhì)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，租賃情形下發(fā)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”是否允許承租人進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，尚值得研究。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，其產(chǎn)生方式主要依賴于當(dāng)事人之間的他物權(quán)設(shè)立合同——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立合同?！跋拗莆餀?quán)的設(shè)立契約是創(chuàng)設(shè)物權(quán)的行為，將一個(gè)尚不存在的物權(quán)創(chuàng)設(shè)出來(lái)，必須依據(jù)物權(quán)公示原則以及物權(quán)法定原則……?！薄?7〕土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之設(shè)立乃土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之邏輯前提，《農(nóng)村土地承包法》第40條僅僅規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，而未規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立合同，構(gòu)成明顯的法律漏洞。彌補(bǔ)該立法漏洞最簡(jiǎn)單的方法，就是采用當(dāng)然設(shè)立主義，在設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿內(nèi)同時(shí)備注一并設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人才可以直接處分該權(quán)利，才能發(fā)生針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之出讓(買賣)、租賃、抵押、入股等流轉(zhuǎn)行為。否則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何能夠憑空產(chǎn)生？

有學(xué)者質(zhì)疑土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為用益物權(quán)人能否在其用益物權(quán)之上再為他人設(shè)立其他的用益物權(quán)，也有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為客體之權(quán)利用益物權(quán)?！?8〕本文對(duì)此持不同看法，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心要素有兩個(gè)：身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。身份權(quán)主要體現(xiàn)為承包農(nóng)戶的社員權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全部的權(quán)能內(nèi)容均為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵攝，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)則其隱而不彰，完全為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所包含。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，則其以獨(dú)立的用益物權(quán)品格示人，其存在之合法性來(lái)自于法律的直接規(guī)定以及土地所有權(quán)人之同意，這里不存在任何事實(shí)上或者法律上之不能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)化制度設(shè)計(jì)及構(gòu)造的全部理由及使命擔(dān)當(dāng)在于：實(shí)現(xiàn)承包者身份與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之分離，滿足實(shí)際經(jīng)營(yíng)人對(duì)于土地的物權(quán)性利用及保護(hù)之需，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，掃除承包地在抵押、破產(chǎn)等領(lǐng)域的制度性瓶頸。

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方應(yīng)該如何保護(hù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包括租賃等債權(quán)性流轉(zhuǎn)和抵押、入股、出讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)。債權(quán)性流轉(zhuǎn)之受讓方主要受合同法之保護(hù)，承包地依約移轉(zhuǎn)為受讓方占有后，受讓方亦受到《民法典》第462條所規(guī)定之占有保護(hù)，但是受讓方不受物權(quán)之保護(hù)?！?9〕物權(quán)性流轉(zhuǎn)之受讓方除了受到合同法保護(hù)外，還受到物權(quán)之保護(hù)，承包地依約移轉(zhuǎn)為受讓方占有后，同樣受到《民法典》第462條所規(guī)定之占有保護(hù)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就同一地塊訂立兩份以上債權(quán)性流轉(zhuǎn)協(xié)議的，全部協(xié)議均有效，受讓方均要求實(shí)際履行的，應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)最先取得合法占有之受讓人，對(duì)于其他受讓人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人須承擔(dān)違約責(zé)任。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就同一地塊訂立兩份以上物權(quán)性流轉(zhuǎn)協(xié)議的，如果所設(shè)立之物權(quán)相互之間可以并存，例如抵押權(quán)，則按照物權(quán)設(shè)立之先后順序同時(shí)并存。如果所設(shè)立之物權(quán)相互排斥，則應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)最先完成物權(quán)登記之受讓人。全部未登記并且所有受讓人均為善意的，流轉(zhuǎn)合同最先生效之受讓人取得流轉(zhuǎn)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其他受讓人不能取得該流轉(zhuǎn)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之再次處分行為屬于無(wú)權(quán)處分，因?yàn)楸惶幏值臋?quán)利(土地經(jīng)營(yíng)權(quán))在某一處分行為生效之后已不再歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，其不再具有處分之權(quán)限?！?0〕“任何人不得為大于自己權(quán)利的處分,除非經(jīng)權(quán)利人同意或追認(rèn),逾越的處分才可生效。處分行為不可能像負(fù)擔(dān)行為那么自由?！薄?1〕發(fā)生排斥之其他處分行為不生效力，但是負(fù)擔(dān)行為仍然可以有效，其他受讓人有權(quán)請(qǐng)求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任。如果某一受讓人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而另一受讓人取得土地之占有，那么物權(quán)保護(hù)優(yōu)先于占有保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有義務(wù)除去另一受讓人之占有。善意受讓人亦可以解除合同，請(qǐng)求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任。

第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之主體和客體如何界定、如何登記。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人乃土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利主體，《民法典》《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人并無(wú)限制性、強(qiáng)制性規(guī)定，舉凡民事主體，例如自然人、法人等，均無(wú)不可。按照《民法典》第341條，流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)事人可申請(qǐng)辦理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)乃鼓勵(lì)農(nóng)村土地適度集中經(jīng)營(yíng)之結(jié)果，屬于市場(chǎng)化之物權(quán)，可自由流轉(zhuǎn)、再流轉(zhuǎn)及抵押，其權(quán)利主體不存在特定身份之限制。因此，進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，其權(quán)利主體和權(quán)利客體均須盡量予以明晰，由于權(quán)利主體和權(quán)利客體記載不清所導(dǎo)致的訴訟屢見不鮮?！?2〕土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記不應(yīng)該再沿襲土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記之辦法，只登記某某戶而不登記全體家庭成員之姓名，只登記某戶承包某村某組集體土地若干畝，而不詳細(xì)記載承包地塊名稱及四至等。

第四，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承之問(wèn)題，我國(guó)學(xué)界歷來(lái)存在很大爭(zhēng)議?！?3〕土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地所有權(quán)構(gòu)成農(nóng)村集體土地三權(quán)分置體系中各自獨(dú)立之一環(huán)?！睹穹ǖ洹贰掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承法無(wú)明文，實(shí)踐中容易引發(fā)糾紛。〔24〕本文認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)乃市場(chǎng)化之物權(quán)，不具有身份色彩，亦不像土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)那樣承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)保障之功能，我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)于該權(quán)利之主體并無(wú)特定身份限制，應(yīng)該允許繼承。

注釋：

〔1〕祝天智：《農(nóng)地三權(quán)分置改革的政治學(xué)分析》，《學(xué)術(shù)界》2017年第8期。

〔2〕左平良：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度變遷的回顧與展望》，《學(xué)術(shù)界》2009年第5期。

〔3〕〔11〕孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。

〔4〕宋志紅：《民法典對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的意義》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2020年第11期。

〔5〕單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的解決路徑》，《法學(xué)》2016年第9期；單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性的證成》，《法學(xué)》2018年第10期；張素華、張雨晨：《〈農(nóng)村土地承包法〉修訂背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律內(nèi)涵與制度供給》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期；高圣平：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度與民法典物權(quán)編編纂——評(píng)〈民法典物權(quán)編(草案二次審議稿)〉》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期。

〔6〕〔15〕孫憲忠、朱廣新：《民法典評(píng)注：物權(quán)編》(3)，北京：中國(guó)法制出版社，2020年，第111頁(yè)；龍衛(wèi)球：《民法典物權(quán)編“三權(quán)分置”的體制抉擇與物權(quán)協(xié)同架構(gòu)模式——基于新型協(xié)同財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的分析視角》，《東方法學(xué)》2020年第4期。

〔7〕申惠文：《法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革》，《中國(guó)土地科學(xué)》2015年第3期。

〔8〕黃薇：《中華人民共和國(guó)民法典釋義》，北京：法律出版社，2020年，第667頁(yè)。

〔9〕陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除——評(píng)〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。

〔10〕孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《行政管理改革》2016年第2期。

〔12〕Max Kaser,Das Rōmische Privatrecht,C.H.Beck München,1955,S.314，397.

〔13〕單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性的證成》，《法學(xué)》2018年第10期。

〔14〕〔德〕鮑爾·施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》上冊(cè)，張雙根譯，北京：法律出版社，2004年，第124-128頁(yè)。

〔16〕Westermann,Sachenrecht,7 Aufl.C.F.Müller Verlag,1998 Heidelberg，S.274，363，413.

〔17〕孫憲忠：《物權(quán)行為理論探源及其意義》，《法學(xué)研究》1996年第3期。

〔18〕蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。

〔19〕章正璋：《我國(guó)民法上的占有保護(hù)——基于人民法院占有保護(hù)案例的實(shí)證分析》，《法學(xué)研究》2014年第3期。

〔20〕Florian Endrōs,Kaufvertrag—Zustandekommen Inhalt Abwicklung in Frankreich,2.Auflage 1999,Alpmann International GmbH Verlag,S.31，32.

〔21〕蘇永欽：《物權(quán)堆迭的基本原則》，《環(huán)球法律評(píng)論》2006年第2期。

〔22〕浙江省紹興市中級(jí)人民法院(2001)紹中經(jīng)終字第433號(hào)、吉林省白山市中級(jí)人民法院(2007)白山民一終字第109號(hào)等。

〔23〕目前，我國(guó)司法實(shí)踐中主要采納否定說(shuō)。城市居民并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)權(quán)承包農(nóng)村土地，不能繼承農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員并非同為一戶的，雖然互為繼承人，亦不能繼承農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。案例見《羅某1訴羅某2等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛案》，廣西壯族自治區(qū)梧州市中級(jí)人民法院(2013)梧民一終字第68號(hào)。詳細(xì)分析見陳甦：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承機(jī)制及其闡釋辨證》，《清華法學(xué)》2016年第3期。

〔24〕河南省商丘市中級(jí)人民法院(2012)商民二終字第770號(hào)。