外匯內(nèi)審問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

■ 成宏亮 羅佳麗

（中國(guó)人民銀行榆林市中心支行 陜西榆林 719000）

外匯內(nèi)審與巡視巡察、內(nèi)外部檢查等監(jiān)督方式相類似，具有提示風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾改錯(cuò)誤、促進(jìn)履職和深化治理等多種功能，其中的外匯內(nèi)審問(wèn)題整改工作是指審計(jì)對(duì)象、內(nèi)審部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)各司其職，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全面糾正、責(zé)任追究、制度完善和工作改進(jìn)等行為的統(tǒng)稱,即各關(guān)聯(lián)方對(duì)具有客觀性和公正性特征的外匯內(nèi)審結(jié)果，既要努力取得被審計(jì)對(duì)象和相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門(mén)的理解與認(rèn)同，又要積極組織力量明確責(zé)任、全面扎實(shí)促進(jìn)整改意見(jiàn)及要求的落實(shí)、落地和見(jiàn)效，而如何建立健全外匯內(nèi)審問(wèn)題整改落實(shí)工作的長(zhǎng)效機(jī)制，是各方需要進(jìn)一步探索的重要課題。

一、建立外匯內(nèi)審問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制是時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)需要

（一）重視和加強(qiáng)外匯內(nèi)審整改工作是時(shí)代及形勢(shì)發(fā)展的客觀需要

落實(shí)審計(jì)問(wèn)題整改，是內(nèi)部審計(jì)工作的重要組成部分之一。在已出臺(tái)的一系列審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)中，各有側(cè)重地對(duì)審計(jì)整改及其機(jī)制建立提出過(guò)明確的要求，如新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》中明確規(guī)定：“被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)間整改審計(jì)查出的問(wèn)題，將整改情況報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)，同時(shí)向本級(jí)人民政府或者有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位報(bào)告，并按規(guī)定向社會(huì)公布”，“各級(jí)人民政府和有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)督促被審計(jì)單位整改審計(jì)查出的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被審計(jì)單位整改情況進(jìn)行跟蹤檢查”等。此前，2010年9月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》，同樣對(duì)審計(jì)整改檢查機(jī)制提出了明確要求，對(duì)審計(jì)整改檢查內(nèi)容予以規(guī)范，它成為審計(jì)整改工作的重要依據(jù)和基礎(chǔ)之一。2018年1月審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定（第11號(hào)）》，明確規(guī)定“單位應(yīng)該建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改機(jī)制，明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和提出的建議，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改，并將整改結(jié)果書(shū)面告知內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)”，這又一次明確了審計(jì)整改工作及其長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重要性和必要性。

（二）重視和加強(qiáng)外匯內(nèi)審整改工作是外匯系統(tǒng)高質(zhì)量履職的現(xiàn)實(shí)需要

隨著我國(guó)外匯管理改革形勢(shì)的不斷發(fā)展和變化，各方面與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)外匯管理內(nèi)控監(jiān)督工作也同步提出了更高的要求，其中如何充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，為外匯管理改革舉措順利推進(jìn)保駕護(hù)航，是新時(shí)代外匯領(lǐng)域面臨的新課題、新任務(wù)和新要求。尤其近年來(lái)，外匯系統(tǒng)不斷探索和加強(qiáng)審計(jì)整改工作機(jī)制建設(shè)，并取得了積極成效。從制度層面看，根據(jù)國(guó)家關(guān)于建立健全審計(jì)查出問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制的要求，外匯管理局加快出臺(tái)內(nèi)部審計(jì)整改制度，制定了《國(guó)家外匯管理局內(nèi)部審計(jì)整改工作辦法》，這不僅完善了全系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)整改工作的制度框架，還進(jìn)一步明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用方法。從實(shí)踐層面看，近年來(lái)外匯管理局分支機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)整改工作的重視程度同樣不斷提高，采取了整改評(píng)估、“回頭看”審計(jì)、對(duì)整改情況開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)等措施，從完善內(nèi)部治理、促進(jìn)外匯履職的高度，健全完善問(wèn)題整改工作機(jī)制，提升審計(jì)整改質(zhì)效。

由此可見(jiàn)，在做好外匯內(nèi)審事前和事中各項(xiàng)工作的同時(shí)，外匯系統(tǒng)高度重視、持續(xù)加強(qiáng)和不斷完善外匯審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改工作及其長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，這不僅是時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)需要，也是全系統(tǒng)進(jìn)一步適應(yīng)外匯新形勢(shì)、落實(shí)工作新要求、完成履職新使命的初心使命和職責(zé)所在。

二、建立外匯內(nèi)審問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制需堅(jiān)持的原則

（一）整改落實(shí)的及時(shí)性

審計(jì)整改工作的及時(shí)性，直接關(guān)系到審計(jì)成果運(yùn)用的有效性，并且容易受對(duì)整改工作重要性認(rèn)識(shí)不夠、審計(jì)整改時(shí)限設(shè)定不合理等因素的影響。在實(shí)踐中部分被審計(jì)單位可能會(huì)出現(xiàn)整改落實(shí)不及時(shí)問(wèn)題，進(jìn)而最終影響到審計(jì)工作的嚴(yán)肅性。實(shí)踐表明，審計(jì)整改的及時(shí)性客觀上要求必須重點(diǎn)關(guān)注兩方面內(nèi)容：一是書(shū)面報(bào)告類，包括整改報(bào)告上報(bào)時(shí)間是否在審計(jì)意見(jiàn)書(shū)要求范圍之內(nèi)、審計(jì)移送處理結(jié)果反饋是否及時(shí)等；二是實(shí)際操作類，涵蓋被審計(jì)單位是否在要求時(shí)間內(nèi)完成整改任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)既定整改目標(biāo)，其中對(duì)于問(wèn)題性質(zhì)較為嚴(yán)重、時(shí)效要求較高或易整改的問(wèn)題，如為法律法規(guī)或制度政策明令禁止的，須關(guān)注被審計(jì)單位是否在第一時(shí)間徹底整改到位；對(duì)于確屬體制機(jī)制性或歷史遺留因素等短期內(nèi)難以整改到位的問(wèn)題，須關(guān)注是否制定了相對(duì)具體明確的整改計(jì)劃、采取的整改措施并持之以恒地開(kāi)展后續(xù)推進(jìn)工作等。

（二）整改措施的針對(duì)性

審計(jì)問(wèn)題整改措施的針對(duì)性，直接決定審計(jì)整改工作的質(zhì)量和成效，整改是否徹底還需要被審計(jì)單位對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際采取有針對(duì)性的措施確保審計(jì)整改要求落實(shí)、落地、見(jiàn)效。提高審計(jì)整改措施的針對(duì)性，就必須重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面：一是原因分析是否透徹，是否根據(jù)體制機(jī)制、歷史遺留、主觀人為等因素，分門(mén)別類地制定了相應(yīng)的整改措施；二是制定的整改措施是否切中主要或關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、工作環(huán)境、內(nèi)部控制等方面；三是整改措施是否有效堵塞漏洞，包括制度漏洞、操作漏洞、授權(quán)漏洞、審核漏洞等；四是整改全過(guò)程是否明確主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、經(jīng)辦責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等全鏈條相關(guān)人員的不同責(zé)任，且針對(duì)可能出現(xiàn)的整改不到位情況是否建立和啟用了相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制等。

（三）整改過(guò)程的真實(shí)性

審計(jì)工作的特點(diǎn)和生命在于講證據(jù)，講客觀性。整改過(guò)程作為審計(jì)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須堅(jiān)持真實(shí)性原則。對(duì)重要問(wèn)題、底線問(wèn)題、紅線問(wèn)題，必須采取現(xiàn)場(chǎng)核查、審計(jì)調(diào)查、書(shū)面回訪等方法，逐一了解掌握整改的真實(shí)情況，重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位是否存在敷衍整改、表面整改等投機(jī)現(xiàn)象，關(guān)注已整改問(wèn)題是否有佐證資料、未整改問(wèn)題是否有情況說(shuō)明和后續(xù)整改計(jì)劃，對(duì)存在問(wèn)題是否啟動(dòng)追責(zé)問(wèn)責(zé)程序等,從而保證整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和效果。

（四）整改范圍的全面性

要落實(shí)整改范圍的全面性，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是被審計(jì)單位是否存在同一問(wèn)題整改責(zé)任主體較多，責(zé)任主體之間相互扯皮，導(dǎo)致整改無(wú)力或不徹底；二是被審計(jì)單位是否存在“輕決定重建議”情況，即對(duì)具有法律效力必須執(zhí)行的審計(jì)決定比較重視，但對(duì)審計(jì)報(bào)告中的審計(jì)意見(jiàn)建議重視程度不夠；三是被審計(jì)單位是否存在因問(wèn)題整改難易程度不同而整改力度各異的情形，即對(duì)一些容易整改的問(wèn)題能夠及時(shí)全面徹底地整改，對(duì)一些難點(diǎn)問(wèn)題則“應(yīng)付差事”而最終整改不有力，是否存在“新官不理舊賬”等。

三、相關(guān)建議

外匯內(nèi)審問(wèn)題整改工作，要始終堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理；問(wèn)題導(dǎo)向，依法依規(guī)；全面覆蓋，重點(diǎn)防控；及時(shí)有效，標(biāo)本兼治；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，多方配合”的原則，同時(shí)著力突出“全面整改、注重長(zhǎng)效、責(zé)任落實(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督”的要求。另外還要善于從黨建引領(lǐng)、黨建與業(yè)務(wù)融合、激勵(lì)約束、內(nèi)部控制、結(jié)果運(yùn)用與評(píng)價(jià)、整改監(jiān)督等方面，努力探索和創(chuàng)建管用有效的整改長(zhǎng)效機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)既提高問(wèn)題整改的效果又促進(jìn)深化內(nèi)部綜合治理效能的雙贏格局。

（一）把黨建引領(lǐng)貫穿于外匯內(nèi)審問(wèn)題整改全過(guò)程

黨建引領(lǐng)是推動(dòng)審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然路徑。在落實(shí)每一個(gè)內(nèi)審結(jié)論及整改意見(jiàn)的過(guò)程中，被審計(jì)單位首先要提高政治站位，從政治高度判斷問(wèn)題的性質(zhì)及其危害程度，善于從政治角度領(lǐng)悟輕重緩急和結(jié)果影響，勇于從政治層面提高整改工作的質(zhì)量和效率。更進(jìn)一步地講，對(duì)具體的每一個(gè)外匯內(nèi)審整改問(wèn)題，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下部署安排、制定任務(wù)清單、明確責(zé)任目標(biāo)、檢驗(yàn)整改成效；對(duì)于棘手復(fù)雜的整改問(wèn)題，黨員干部應(yīng)敢于揭榜掛帥。

（二）以詳實(shí)的清單明確外匯內(nèi)審問(wèn)題整改任務(wù)和責(zé)任

被審計(jì)對(duì)象在制定外匯內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改清單時(shí)，應(yīng)將整改問(wèn)題任務(wù)分解到相應(yīng)層級(jí)并細(xì)化到部門(mén)、崗位和人員，既確保清單具有清晰、明確、可操作且管用的整改目標(biāo)、時(shí)限、要求、責(zé)任，又做到審計(jì)對(duì)象、審計(jì)領(lǐng)域、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題全覆蓋，確保相關(guān)問(wèn)題應(yīng)改盡改、不留盲區(qū)、不留死角、不留后患。具體而言，就是要明確壓實(shí)外匯內(nèi)審問(wèn)題整改中被審計(jì)單位主體責(zé)任，著力突出問(wèn)題整改的重要性、嚴(yán)肅性，切實(shí)提高其思想認(rèn)識(shí)和政治站位；單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)著力突出其負(fù)總責(zé)的責(zé)任，及時(shí)部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整改工作；分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)的直接責(zé)任，應(yīng)重點(diǎn)做到確保整改事項(xiàng)落實(shí)到位；內(nèi)審部門(mén)的督促責(zé)任，應(yīng)緊緊圍繞提出整改工作建議、評(píng)估、處理建議和監(jiān)督指導(dǎo)上；業(yè)務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)通過(guò)掌握本條線整改情況，及時(shí)指導(dǎo)和研究推動(dòng)體制機(jī)制性問(wèn)題的源頭整改。

（三）以有效的激勵(lì)約束機(jī)制提高外匯內(nèi)審問(wèn)題整改效率

一方面“部門(mén)間建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問(wèn)題整改責(zé)任共同落實(shí)等工作機(jī)制”，可在不違反涉密規(guī)定前提下，在一定范圍內(nèi)公開(kāi)審計(jì)整改情況，作為激發(fā)審計(jì)整改相關(guān)責(zé)任主體內(nèi)生動(dòng)力的重要舉措，比如通過(guò)公開(kāi)整改方案、整改進(jìn)展、整改結(jié)果，主動(dòng)接受各方面對(duì)整改工作的全過(guò)程監(jiān)督；還可探索建立內(nèi)審問(wèn)題整改效果積分制或表彰激勵(lì)、成果運(yùn)用考評(píng)等制度。另一方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)突出、問(wèn)題高發(fā)頻發(fā)關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的問(wèn)題整改，可探索實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督與責(zé)任約束，比如通過(guò)批評(píng)教育、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)等可行方式來(lái)有效落實(shí)整改要求及整改相關(guān)規(guī)定。

（四）以適當(dāng)?shù)膬?nèi)控與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制保證外匯內(nèi)審問(wèn)題整改效果

準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)“審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)依據(jù)，從合規(guī)、及時(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效、適當(dāng)?shù)确矫妫瑢?duì)審計(jì)事項(xiàng)作出評(píng)價(jià)，并提出整改建議”的規(guī)定精神，被審計(jì)對(duì)象可探索建立問(wèn)題整改內(nèi)控與評(píng)價(jià)體系，做到一手抓整改落實(shí)一手抓內(nèi)控評(píng)價(jià)。一方面審計(jì)對(duì)象、內(nèi)審部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)要加強(qiáng)信息交流，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同配合，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)問(wèn)題的分析和研判，促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)、推動(dòng)問(wèn)題源頭整改，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。同時(shí)將審計(jì)整改事項(xiàng)列為督查督辦重點(diǎn)，嚴(yán)格落實(shí)單位主體責(zé)任、主要負(fù)責(zé)人第一責(zé)任、業(yè)務(wù)管理部門(mén)督促責(zé)任、內(nèi)審部門(mén)指導(dǎo)責(zé)任，并把內(nèi)部控制和績(jī)效評(píng)價(jià)理念貫穿于問(wèn)題整改的全過(guò)程。另一方面，要堅(jiān)持“誰(shuí)審計(jì)、誰(shuí)評(píng)估”的原則，內(nèi)審部門(mén)適時(shí)組織開(kāi)展審計(jì)整改工作的真實(shí)性和有效性評(píng)估。對(duì)整改評(píng)估認(rèn)定為未整改到位的問(wèn)題，審計(jì)對(duì)象應(yīng)提交后續(xù)整改方案，深入分析原因，作出書(shū)面說(shuō)明，明確整改期限、階段性目標(biāo)，并提交后續(xù)整改措施和結(jié)果。

（五）充分發(fā)揮外匯內(nèi)審問(wèn)題整改成果運(yùn)用的導(dǎo)向作用

外匯內(nèi)審問(wèn)題整改不但能糾錯(cuò)，整改結(jié)果亦對(duì)完善被審計(jì)對(duì)象內(nèi)部治理和實(shí)現(xiàn)履職目標(biāo)具有指導(dǎo)價(jià)值和促進(jìn)作用。一是落實(shí)常態(tài)化運(yùn)用要求。比如，對(duì)已發(fā)生且無(wú)法更正或消除影響的行為，要深入剖析問(wèn)題形成原因，完善相關(guān)業(yè)務(wù)流程，制定相應(yīng)預(yù)防措施，避免類似行為再次發(fā)生。加強(qiáng)與業(yè)務(wù)管理部門(mén)交流溝通，分析研究?jī)?nèi)審發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題，制定和完善相關(guān)制度，建立健全內(nèi)部控制措施；向各業(yè)務(wù)條線反饋內(nèi)部審計(jì)結(jié)果及整改情況，將之作為相關(guān)決策的重要依據(jù)；將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的苗頭性或共性問(wèn)題和體制機(jī)制性問(wèn)題及時(shí)向業(yè)務(wù)主管部門(mén)反饋，推動(dòng)從源頭上全面解決；加大審計(jì)問(wèn)題整改通報(bào)力度，對(duì)整改不力、屢審屢犯的審計(jì)對(duì)象進(jìn)行實(shí)名通報(bào)。二是拓寬非常態(tài)化運(yùn)用路徑。比如，采取現(xiàn)場(chǎng)（書(shū)面）回訪、審計(jì)調(diào)查、后續(xù)審計(jì)等形式，對(duì)被審計(jì)對(duì)象整改情況進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督檢查；對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索，按照管轄權(quán)限依法依規(guī)及時(shí)移送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)；同時(shí)加強(qiáng)與組織人事及其他內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)的交流協(xié)作，在選人用人、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等方面加大相關(guān)成果的運(yùn)用力度。

（六）善于總結(jié)推廣外匯內(nèi)審問(wèn)題整改有益做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

每一個(gè)外匯內(nèi)審項(xiàng)目都有它既定的審計(jì)目標(biāo)和作用意義，而對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改過(guò)程和結(jié)果運(yùn)用及時(shí)進(jìn)行提煉總結(jié)，挖掘出一些有價(jià)值的東西。比如，通過(guò)提煉歷史遺留問(wèn)題整改的借鑒性做法，對(duì)于引導(dǎo)潛在被審計(jì)對(duì)象通過(guò)發(fā)散性思考、創(chuàng)造性謀劃、開(kāi)拓性履職必有啟發(fā)意義；通過(guò)認(rèn)真梳理源頭性問(wèn)題的有效整改做法，對(duì)于被審計(jì)對(duì)象進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)和加強(qiáng)管理提供參考價(jià)值；對(duì)于其他問(wèn)題整改的成功做法、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)甚至嘗試路徑及配套方式方法，待時(shí)機(jī)成熟或條件許可時(shí)，也完全可以上升到交流互鑒、復(fù)制推廣甚至出臺(tái)相關(guān)制度的層面。