建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管存在的問題及對(duì)策

李艷輝

（廈門市建設(shè)工程招投標(biāo)中心，福建 廈門 361003）

0 引言

為了保證建設(shè)工程承發(fā)包市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)而設(shè)立的招投標(biāo)制度，不僅起到形成良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和優(yōu)化市場(chǎng)資源配置的作用，還為建設(shè)單位挑選到合適的承包商和供應(yīng)商[1]。隨著招投標(biāo)法和相關(guān)實(shí)施條例的頒布，進(jìn)一步規(guī)范了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)了工程建設(shè)項(xiàng)目的有序發(fā)展，營造了公正公平的優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境。但是在招投標(biāo)制度實(shí)施過程中，經(jīng)常出現(xiàn)違法違規(guī)行為，極大地阻礙公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)順利發(fā)展，造成不良的社會(huì)影響。本文就建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管存在的問題進(jìn)行分析，并提出解決辦法。

1 招投標(biāo)監(jiān)管存在的問題

1.1 招投標(biāo)組織工作不健全

在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管過程中，不時(shí)發(fā)現(xiàn)弄虛作假和違法亂紀(jì)的現(xiàn)象，招標(biāo)人有意地規(guī)避公開招標(biāo)，在招標(biāo)文件中設(shè)定門檻，使得招標(biāo)工作無法體現(xiàn)公開公正，變相地成為邀請(qǐng)招標(biāo)的形式。在項(xiàng)目前置符合性審查環(huán)節(jié)中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)存在一些弄虛作假和違法亂紀(jì)等現(xiàn)象，部分招標(biāo)人故意隱瞞事實(shí)，對(duì)項(xiàng)目主體、資金來源和項(xiàng)目性質(zhì)等采取混淆和偽造等手段弄虛作假[2]，故意將整體項(xiàng)目拆分成多個(gè)小項(xiàng)目，從而達(dá)到符合無需公開招標(biāo)的條件，規(guī)避招標(biāo)。當(dāng)今的招投標(biāo)組織工作大部分由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來擔(dān)任，而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員綜合業(yè)務(wù)能力水平相對(duì)較低，行業(yè)的行為規(guī)范與職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)未形成統(tǒng)一的局面，使從業(yè)人員的組成相對(duì)較為混雜，業(yè)務(wù)能力水平和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)欠缺較大，再加上從業(yè)人員較少參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，自律意識(shí)相對(duì)淡薄，招投標(biāo)行為規(guī)范化程度不足。招標(biāo)代理市場(chǎng)監(jiān)督措施不規(guī)范，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人相互串通導(dǎo)致招投標(biāo)行為不規(guī)范，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全，導(dǎo)致招投標(biāo)組織工作不健全，從而影響到招投標(biāo)的質(zhì)量。

1.2 工程量清單編制不合理

工程量清單編制質(zhì)量直接影響投標(biāo)報(bào)價(jià)、建設(shè)單位投資額以及后期的竣工結(jié)算等工作，一旦工程量清單編制不合理，將會(huì)對(duì)建設(shè)單位的投資造成一定的損失[3]。在招投標(biāo)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)工程量清單編制存在以下不合理現(xiàn)象：

（1）工程量清單項(xiàng)目描述與施工圖紙不符，項(xiàng)目存在遺漏或者工程量數(shù)量與實(shí)際不符等現(xiàn)象。比如某市政配套工程中的雨水管道基礎(chǔ)施工圖紙為砂石基礎(chǔ)，而清單中按照混凝土基礎(chǔ)進(jìn)行編制，工程造價(jià)多出8.35萬元。

（2）類似項(xiàng)目的清單單價(jià)差異大。工程建設(shè)項(xiàng)目屬于同一類別，施工時(shí)間相近，清單項(xiàng)目一致，但是所報(bào)的清單單價(jià)差異較大。比如挖溝槽土方分項(xiàng)項(xiàng)目，某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在工程量清單的報(bào)價(jià)分別為14.62元/m3和4.56元/m3，價(jià)格差異顯著，當(dāng)工程量數(shù)量較大時(shí)，其報(bào)價(jià)差異較大。

（3）工程量計(jì)算規(guī)則與定額要求不符，由于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)預(yù)算人員業(yè)務(wù)水平差異，工程量采取的計(jì)算規(guī)則不符合定額要求，導(dǎo)致工程量存在出入。比如某醫(yī)院門急診綜合大樓因預(yù)算人員不了解工序產(chǎn)生工程量計(jì)算存在出入或遺漏導(dǎo)致出現(xiàn)1271萬元的增加費(fèi)用，具體費(fèi)用如表1所示。

表1 某醫(yī)院門急診綜合大樓工程量錯(cuò)誤導(dǎo)致增加費(fèi)用表

1.3 評(píng)標(biāo)與定標(biāo)行為不規(guī)范

在“評(píng)定分離”法中，投標(biāo)單位為了承攬到工程，一味地降低投標(biāo)報(bào)價(jià)，甚至低于成本價(jià)進(jìn)行報(bào)價(jià)，這為后續(xù)工程的順利開展埋下了隱患，容易發(fā)生索賠和工程質(zhì)量不滿足設(shè)計(jì)要求的現(xiàn)象，從而引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛。技術(shù)標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)由招標(biāo)人制定，表面上顯得科學(xué)合理，招標(biāo)人可以通過設(shè)定類似項(xiàng)目業(yè)績要求為擬定投標(biāo)人進(jìn)行量身打造，容易存在人為操作的空間，招投標(biāo)的公正性受到影響。鑒于評(píng)標(biāo)專家職業(yè)操守差異性區(qū)別，參與評(píng)標(biāo)活動(dòng)時(shí)，個(gè)別專家容易受到物質(zhì)方面誘惑，不遵守相關(guān)管理規(guī)定，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果有失公正和公平。比如鄭某成作為評(píng)標(biāo)專家，在參加某域生態(tài)修復(fù)工程(施工）項(xiàng)目評(píng)標(biāo)活動(dòng)的路上將其參與評(píng)標(biāo)消息發(fā)布在微信朋友圈，從而引起投標(biāo)人陳某達(dá)的注意，鄭某成抵達(dá)行政服務(wù)中心時(shí)與投標(biāo)人陳某達(dá)私下接觸，投標(biāo)人陳某達(dá)采用該方法又聯(lián)系了另外2個(gè)評(píng)標(biāo)專家，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果在網(wǎng)上公示后被投標(biāo)人質(zhì)疑和投訴，該事件社會(huì)影響較為惡劣。

1.4 存在串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象

投標(biāo)人為了提高中標(biāo)的概率，串通其他投標(biāo)人形成利益聯(lián)盟，根據(jù)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況共同制定投標(biāo)報(bào)價(jià)策略和大概率中標(biāo)的價(jià)格，通過排斥與限制其他投標(biāo)人等手段，使得中標(biāo)價(jià)格被人為抬高，從而達(dá)到控制投標(biāo)報(bào)價(jià)的目的，工程項(xiàng)目中標(biāo)后再根據(jù)事先約定的利益分成比例進(jìn)行利益分配。串標(biāo)圍標(biāo)行為具有明顯的尋利性特點(diǎn)，嚴(yán)重地?cái)_亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，浪費(fèi)了建筑市場(chǎng)資源，該不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為破壞了招投標(biāo)制度的公正性與公平性，社會(huì)影響十分惡劣，在一定程度上對(duì)建筑行業(yè)的生產(chǎn)效應(yīng)產(chǎn)生較大的影響。

2 招投標(biāo)監(jiān)管存在問題的解決對(duì)策

2.1 健全招投標(biāo)組織工作

根據(jù)行業(yè)發(fā)展需求，頒布招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)則，建立其市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，審核其進(jìn)入市場(chǎng)的資格，堅(jiān)持從業(yè)人員持證上崗機(jī)制，定期組織相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)道德和業(yè)務(wù)知識(shí)等方面的培訓(xùn)，使從業(yè)人員專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力得到一定程度提高。比如不定期組織對(duì)《評(píng)定分離辦法的宣貫》和《信用評(píng)價(jià)辦法更改釋譯》等文件進(jìn)行解讀和宣貫等活動(dòng)。堅(jiān)持考核考評(píng)機(jī)制，根據(jù)市局相關(guān)文件規(guī)定，每半年對(duì)在廈門市從業(yè)的所有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行1次專項(xiàng)檢查。針對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)行為、相關(guān)招標(biāo)業(yè)績成果質(zhì)量、不良信息和獎(jiǎng)勵(lì)情況等進(jìn)行嚴(yán)格核查，并對(duì)依法招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行核查。對(duì)于招投標(biāo)過程中出現(xiàn)串通投標(biāo)和虛假招標(biāo)等行為的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格處理，加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)平時(shí)行為的監(jiān)管，嚴(yán)格綜合評(píng)價(jià)管理機(jī)制，階段性地對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行量化的考核評(píng)價(jià)，構(gòu)建誠信管理機(jī)制[4]，清除招投標(biāo)過程中不誠信的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依法追究相關(guān)人員責(zé)任，從而保證建筑業(yè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。通過聯(lián)合相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定期針對(duì)性地開展普惠講座，宣貫和解讀各項(xiàng)招投標(biāo)相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)與引導(dǎo)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)能夠重視與規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，提高對(duì)政策的理解能力，引導(dǎo)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)政策要求進(jìn)行自查自糾，從而減少因業(yè)務(wù)知識(shí)更新不及時(shí)帶來的工作失誤，減少建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)出現(xiàn)投訴、異議、延誤或重招等問題。

2.2 提高工程量清單編制質(zhì)量

加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)地考察工作，詳細(xì)地了解項(xiàng)目的地貌、周邊環(huán)境和地質(zhì)與水文情況，奠定工程量清單編制質(zhì)量的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加強(qiáng)施工圖紙審查工作，建立工程勘察設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制，使工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量得以提高，施工工期應(yīng)科學(xué)合理，避免出現(xiàn)趕工現(xiàn)象。構(gòu)建由招標(biāo)人、監(jiān)管部門和施工單位共同參與的三方評(píng)價(jià)機(jī)制，審查工程量清單編制是否根據(jù)施工圖紙和計(jì)價(jià)規(guī)范進(jìn)行編制，項(xiàng)目計(jì)算規(guī)則是否符合定額要求，項(xiàng)目是否出現(xiàn)遺漏現(xiàn)象，工程量計(jì)算是否準(zhǔn)確，定額套用和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否正確，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否按要求嚴(yán)格把關(guān)工程量清單編制質(zhì)量，編制單位是否嚴(yán)格按照計(jì)價(jià)規(guī)范、計(jì)算規(guī)范和計(jì)價(jià)依據(jù)與規(guī)定對(duì)施工圖預(yù)算和工程量清單進(jìn)行編制，將相關(guān)審查數(shù)據(jù)納入年度信用評(píng)價(jià)體系。定期對(duì)工程造價(jià)咨詢企業(yè)出具的咨詢成果文件進(jìn)行專項(xiàng)質(zhì)量檢查，并及時(shí)通報(bào)檢查結(jié)果，要求工程造價(jià)咨詢企業(yè)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定落實(shí)企業(yè)質(zhì)量管理制度，進(jìn)一步提升自身執(zhí)業(yè)水平和質(zhì)量，減少因工程量清單編制質(zhì)量問題而出現(xiàn)的相關(guān)異議、投訴以及工程項(xiàng)目中標(biāo)后因漏項(xiàng)問題產(chǎn)生各種糾紛。

2.3 規(guī)范評(píng)標(biāo)與定標(biāo)行為

加強(qiáng)招投標(biāo)程序的監(jiān)督，審查時(shí)要求招標(biāo)人既要合法又要合理地設(shè)定類似工程業(yè)績。采用計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行全面系統(tǒng)的比較與分析，有效地防止投標(biāo)報(bào)價(jià)過高或者過低的行為。采用專用光纖通道技術(shù)實(shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)專家抽取、評(píng)標(biāo)過程的遠(yuǎn)程電子監(jiān)控，評(píng)標(biāo)專家從專家?guī)祀S機(jī)抽取，對(duì)于較為復(fù)雜和規(guī)模較大的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)適當(dāng)?shù)匮娱L評(píng)標(biāo)時(shí)間，使評(píng)標(biāo)專家能夠準(zhǔn)確細(xì)致地對(duì)工程的重點(diǎn)和難點(diǎn)進(jìn)行評(píng)審，確保評(píng)審結(jié)果的公正性。采取封閉評(píng)標(biāo)方法，堅(jiān)持招標(biāo)人代表與評(píng)標(biāo)專家相分離，評(píng)標(biāo)區(qū)內(nèi)全方位錄音錄像，完善資信標(biāo)評(píng)審規(guī)定，防止招標(biāo)人量體裁衣對(duì)招標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行操縱。完善違法違規(guī)曝光規(guī)定，加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家的考核機(jī)制，完善評(píng)標(biāo)專家管理規(guī)定制度[5]，對(duì)評(píng)標(biāo)行為實(shí)行考核機(jī)制，對(duì)于評(píng)標(biāo)專家的違法違紀(jì)行為進(jìn)行曝光和處罰，提高監(jiān)管的威懾力。組織社會(huì)評(píng)標(biāo)專家對(duì)重大項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)與定標(biāo)過程進(jìn)行復(fù)查和抽查，確保評(píng)標(biāo)結(jié)果的公正性。堅(jiān)持異地評(píng)標(biāo)和電子標(biāo)機(jī)制，加大評(píng)標(biāo)專家培訓(xùn)工作，增加評(píng)標(biāo)專家的數(shù)量，做好評(píng)標(biāo)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)工作。實(shí)施電子標(biāo)制度能夠有效地節(jié)約招投標(biāo)各方的成本和時(shí)間，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、高效和專業(yè)招投標(biāo)監(jiān)管。在條件允許的情況下采取異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)機(jī)制能夠有效降低評(píng)標(biāo)成本和提高評(píng)標(biāo)效率，使評(píng)標(biāo)與定標(biāo)能夠滿足招投標(biāo)法的規(guī)定。加強(qiáng)腐敗現(xiàn)象的監(jiān)管，堅(jiān)持一控四監(jiān)管制度，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)控制，信用、人員、企業(yè)和項(xiàng)目等同步監(jiān)管，從技術(shù)上遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年以來，市局曝光或通報(bào)批評(píng)未嚴(yán)格按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)引起不良社會(huì)影響的評(píng)標(biāo)專家共67名，受到行政處罰的評(píng)標(biāo)專家為17名。

2.4 杜絕串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象

加大串標(biāo)圍標(biāo)行為的處罰力度，采取判刑、處分和經(jīng)濟(jì)性罰款等方式提高串標(biāo)圍標(biāo)成本，使串標(biāo)圍標(biāo)獲得的利益低于處罰力度，從而對(duì)串標(biāo)圍標(biāo)人產(chǎn)生巨大的威懾力，降低參與圍標(biāo)的意愿。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018~2021年，市級(jí)監(jiān)管項(xiàng)目中共發(fā)現(xiàn)216筆存在電子投標(biāo)文件雷同情況，具體如表2所示，市局加大串標(biāo)圍標(biāo)行為的打擊力度，截至到2022年10月，2022年電子投標(biāo)文件雷同情況只出現(xiàn)2筆，收到較好的監(jiān)管效果。引入吹哨人機(jī)制，根據(jù)工程項(xiàng)目的規(guī)模設(shè)置一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，提高吹哨人的積極性。由于串標(biāo)圍標(biāo)行為的隱蔽性極強(qiáng)，從外圍很難監(jiān)測(cè)，如果加大監(jiān)測(cè)力度，無形中將提高招投標(biāo)成本，而吹哨人能夠從內(nèi)部發(fā)現(xiàn)串標(biāo)圍標(biāo)行為的線索，曝光出串標(biāo)圍標(biāo)行為，該措施能夠有效地補(bǔ)充法律監(jiān)管的漏洞，對(duì)串標(biāo)圍標(biāo)人形成一定的震懾力。由于招投標(biāo)監(jiān)管部門相對(duì)較多，對(duì)于串標(biāo)圍標(biāo)行為的治理責(zé)任存在相互推諉現(xiàn)象，因此，構(gòu)建第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯得十分必要。為了確保第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管獨(dú)立性與公正性，建立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰力度，有效防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)與串標(biāo)圍標(biāo)相互勾結(jié)和串通，確保監(jiān)管的效能。加強(qiáng)招投標(biāo)活動(dòng)全過程全方位的監(jiān)督管理，嚴(yán)格各項(xiàng)程序的環(huán)節(jié)把關(guān)，堅(jiān)持公證機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多部門監(jiān)督，組建嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，設(shè)定投訴舉報(bào)電話，統(tǒng)一資格審查標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)招投標(biāo)活動(dòng)的公開公正性，杜絕串標(biāo)圍標(biāo)行為。

表2 2018~2021年電子投標(biāo)文件雷同情況表

3 結(jié)束語

綜上所述，在招投標(biāo)監(jiān)管中，應(yīng)嚴(yán)格各道程序的質(zhì)量把關(guān)，加強(qiáng)全過程的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制，延伸監(jiān)督工作前端，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)人的政策、法規(guī)的宣貫，防止應(yīng)招未招的情形出現(xiàn)。加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家管理，采用計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)分析投標(biāo)造價(jià)，減少評(píng)標(biāo)專家的個(gè)人主觀評(píng)審行為，嚴(yán)格落實(shí)反腐倡廉機(jī)制，從技術(shù)上防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。通過構(gòu)建第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、加大處罰力度和引進(jìn)吹哨人等方法杜絕串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象，從而營造一個(gè)公開、公平和公正的建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。