新時(shí)代地方人民政協(xié)履職的技術(shù)限度
——以X市政協(xié)系統(tǒng)為考察對(duì)象*

韓瑩瑩，陳 緣

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院 ，廣東 廣州 510000 )

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，信息技術(shù)的熱潮正迅速席卷國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面，技術(shù)治理已然成為國(guó)家治理的焦點(diǎn)議題之一。人民政協(xié)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，面對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的復(fù)雜演變趨勢(shì)所提出的重大考驗(yàn)，亦將以信息技術(shù)為依托的履職形式創(chuàng)新作為提升履職能力、推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。近年來(lái)，黨中央和全國(guó)政協(xié)就加強(qiáng)政協(xié)信息化建設(shè)、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)議政遠(yuǎn)程協(xié)商、建設(shè)委員移動(dòng)履職平臺(tái)等作出了一系列重要部署和安排。2014年，在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上，首次提出積極探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式。2015年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)進(jìn)一步探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等網(wǎng)絡(luò)協(xié)商新形式，完善政協(xié)會(huì)議及其他協(xié)商形式作出明確要求。2019年，在慶祝人民政協(xié)成立70周年大會(huì)上，更是強(qiáng)調(diào)把互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)同政協(xié)協(xié)商特色結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步拓展政協(xié)協(xié)商民主形式。2020年，政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)第四十三次主席會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)政協(xié)信息化智能化建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，在頂層設(shè)計(jì)的有效指導(dǎo)下，各級(jí)地方政協(xié)紛紛響應(yīng)政策號(hào)召，搭建委員履職信息系統(tǒng)、云履職等技術(shù)平臺(tái)等。利用信息技術(shù)創(chuàng)新履職方式，已然成為新時(shí)代人民政協(xié)履職的重要內(nèi)容和顯著特征。然而技術(shù)本身并不必然使治理現(xiàn)代化呈有利走勢(shì)。在人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的實(shí)踐中，技術(shù)雖然能有效改變因地域差異和時(shí)間錯(cuò)配所引起的協(xié)商不暢等問(wèn)題，為人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)帶來(lái)諸多助益，但技術(shù)形式主義和預(yù)期功能偏離所導(dǎo)致的履職偏差等現(xiàn)象也相伴發(fā)生。因此，充分認(rèn)識(shí)以信息技術(shù)為依托的線上履職形式存在的內(nèi)在缺陷和功能短板，提升地方人民政協(xié)技術(shù)履職實(shí)效，成為新時(shí)代人民政協(xié)面臨的突出任務(wù)。

目前，技術(shù)治理的限度亦是學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。信息技術(shù)作為技術(shù)治理的概念變量之一[1]133-147，[2]133-139，[3]4-17，引發(fā)的關(guān)注點(diǎn)不僅在于信息技術(shù)如何提高治理效能，亦在于技術(shù)存在何種功能限度?，F(xiàn)有研究主要?dú)w為以下幾個(gè)方面：一是技術(shù)難以真正彌補(bǔ)組織缺陷。技術(shù)接入行政組織將被組織和權(quán)力關(guān)系所吸納[4]3-12，即便技術(shù)能以短期“躍進(jìn)”的方式提升體制效率和韌性，也難以維持，可能還會(huì)造成體制的長(zhǎng)期固化[5]27-32，甚至引發(fā) “效仿行為”，派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)，致使行政體系鈍化[6]104-127。二是技術(shù)難以沖破制度規(guī)約。新的信息技術(shù)能否在組織中得以執(zhí)行取決于官僚政治、規(guī)范準(zhǔn)則、文化信仰等制度性因素[7]，在技術(shù)與組織的互動(dòng)過(guò)程中，信息技術(shù)依據(jù)組織決策者的制度偏好而非單純的效率邏輯定制[8]1-31。三是技術(shù)難以擺脫權(quán)力操縱。信息技術(shù)觸及了科層制體系的手段，卻并未改變權(quán)力的結(jié)構(gòu)、邊界及其運(yùn)行機(jī)制。[9]48-58技術(shù)只是上級(jí)控制下級(jí)、監(jiān)控社會(huì)的工具[10]46-78，且不同權(quán)力關(guān)系制約下的策略互動(dòng)將引發(fā)技術(shù)治理不同面向的問(wèn)題[11]73-98。四是技術(shù)難以維持價(jià)值理性。過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性將導(dǎo)致公共治理“人本化”的缺失[12]42-46，技術(shù)權(quán)威和獨(dú)裁將加劇政府和公眾之間的信息不對(duì)稱，進(jìn)一步對(duì)國(guó)家治理的公共性進(jìn)行解構(gòu)[13]68-75，亦會(huì)導(dǎo)致政府部門摒棄“整體理性”而采取短視的“個(gè)體理性”[14]112-116，引發(fā)協(xié)同關(guān)系中的信任危機(jī)，加劇已有體制機(jī)制中的深層次矛盾。[15]144-155從人民政協(xié)相關(guān)研究來(lái)看，人民政協(xié)如何運(yùn)用信息技術(shù)履職盡管日益受到實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界的關(guān)注，但新時(shí)代人民政協(xié)履職情境下的技術(shù)運(yùn)用研究大多聚焦于技術(shù)的有效性與完善策略。在技術(shù)有效性方面，表現(xiàn)為技術(shù)強(qiáng)化人民政協(xié)系統(tǒng)的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)，技術(shù)平臺(tái)有助于實(shí)現(xiàn)資源、流程、人員的集中與履職線索和成果的聯(lián)動(dòng)共享[16]62-66；抑或是技術(shù)增進(jìn)政協(xié)協(xié)商的開(kāi)放性，促使人民政協(xié)更好地輔助公眾利益表達(dá)[17]187-193。在完善策略方面，依托技術(shù)創(chuàng)新履職載體，打造“政協(xié)委員微博社區(qū)”、微信、委員網(wǎng)絡(luò)工作室等網(wǎng)絡(luò)議政平臺(tái)[18]25-28；抑或是依托技術(shù)創(chuàng)新履職方式，推行重大民生問(wèn)題網(wǎng)上征詢聽(tīng)證、重點(diǎn)提案網(wǎng)上公布、邀請(qǐng)網(wǎng)民代表列席會(huì)議等制度。[19]57-60相比之下，人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的有限性研究卻少有涉及。為數(shù)不多的研究?jī)H停留在政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的觀念制約、政協(xié)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的自我封閉化[20]32-38，以及公民的無(wú)序訴求對(duì)政協(xié)的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督功能、政協(xié)委員的網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)的挑戰(zhàn)等方面。[21]1-7

現(xiàn)有研究在一定程度上闡述了技術(shù)與組織的復(fù)雜關(guān)系，為厘清新時(shí)代地方人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的基本樣態(tài)提供了參考和啟發(fā)，但仍存在值得進(jìn)一步探究的空間。 從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，聚焦到人民政協(xié)這一有著特殊政治屬性的組織，較多關(guān)注技術(shù)如何讓人民政協(xié)履職行為更加高效便捷，卻極少討論技術(shù)在政協(xié)組織中的應(yīng)用缺陷和功能短板及其進(jìn)一步影響，理論建構(gòu)方面的解釋性研究更是少見(jiàn)。從研究視角來(lái)看，多是基于技術(shù)治理的技術(shù)與制度二分法，考察技術(shù)在政協(xié)組織內(nèi)部的運(yùn)用軌跡以及技術(shù)運(yùn)用具體方面的微觀演繹，缺乏動(dòng)態(tài)、宏觀視角的考量，技術(shù)嵌入人民政協(xié)這一非權(quán)力機(jī)關(guān)和非決策機(jī)構(gòu)的特殊政治組織，是否受組織外權(quán)力部門的制度安排和組織設(shè)置等因素的限制，以及政協(xié)組織內(nèi)部層級(jí)之間的差異和互動(dòng)關(guān)系。從研究方法來(lái)看，大多是從人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的必要性、問(wèn)題、完善路徑等方面進(jìn)行總體歸納的規(guī)范研究，實(shí)證研究相對(duì)匱乏?；诖?，本文以X市政協(xié)系統(tǒng)為考察對(duì)象，嘗試在認(rèn)知—行動(dòng)—規(guī)則視角下明晰以信息技術(shù)為依托的人民政協(xié)線上履職形式存在的功能限度，以期進(jìn)一步定義在中國(guó)特有的政治體制下，權(quán)力系統(tǒng)和非權(quán)力系統(tǒng)與技術(shù)之間的互動(dòng)關(guān)系，挖掘技術(shù)與組織關(guān)系的本土化研究。

二、理論資源和分析框架

技術(shù)與組織互構(gòu)論作為近代技術(shù)社會(huì)學(xué)理論的重要理論派系，將行動(dòng)者的技術(shù)認(rèn)知視為技術(shù)何以嵌入組織的關(guān)鍵變量。 TAM模型進(jìn)一步指出技術(shù)有用性認(rèn)知和易用性認(rèn)知是行為體意圖和態(tài)度的重要構(gòu)成要素。[22]340-391但TAM模型忽視了人的意圖和態(tài)度因受到外部環(huán)境的影響而具有權(quán)變性特征。技術(shù)作為一種外源性要素，能否以及多大程度上被組織結(jié)構(gòu)所接納，并實(shí)現(xiàn)跨組織系統(tǒng)擴(kuò)散，除了有用性與易用性認(rèn)知外，還取決于組織不同層級(jí)的行動(dòng)者基于自身資源與目標(biāo)的技術(shù)相容性認(rèn)知以及技術(shù)可試驗(yàn)性認(rèn)知。[11]73-98因此，在TAM模型的基礎(chǔ)上將技術(shù)認(rèn)知擴(kuò)增為技術(shù)有用性認(rèn)知、技術(shù)易用性認(rèn)知、技術(shù)相容性認(rèn)知以及技術(shù)可實(shí)驗(yàn)性認(rèn)知，用以深描地方政協(xié)組織的不同層級(jí)對(duì)技術(shù)認(rèn)知的差異。

組織對(duì)技術(shù)的采納與應(yīng)用除了受技術(shù)認(rèn)知的影響外，還受制于組織本身的權(quán)力利益關(guān)系和制度安排。不同于科層體制強(qiáng)調(diào)的權(quán)力邏輯，人民政協(xié)治理體系內(nèi)和政權(quán)體系外的政治屬性及主要結(jié)構(gòu)特征，決定了人民政協(xié)在履職過(guò)程中既要把握上級(jí)政協(xié)對(duì)下級(jí)政協(xié)的指導(dǎo)關(guān)系，亦要注重上下級(jí)聯(lián)動(dòng)和整體協(xié)調(diào)，以擴(kuò)增對(duì)政權(quán)體系的影響力。因此從權(quán)力與利益關(guān)系的維度考量，難以在學(xué)理上解釋地方人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的困境。在韋伯的經(jīng)典科層制理論當(dāng)中，權(quán)力受規(guī)則的明確限定，基于合法性的規(guī)則具有根本性的作用。組織現(xiàn)象被認(rèn)為是行動(dòng)者利用規(guī)則建構(gòu)協(xié)作關(guān)系的過(guò)程。費(fèi)埃德伯格將規(guī)則分為控制的規(guī)則和自主的規(guī)則。所謂控制規(guī)則，指既定的制度體系，具體表現(xiàn)為慣例、程序、規(guī)章以及其他形式的制度等。所謂自主規(guī)則，指具有持久約束力的特殊規(guī)則形式，主要包括倫理道德、文化習(xí)俗、意識(shí)張力等。[23]因此引入規(guī)則這一維度對(duì)地方人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的情況進(jìn)行解釋，可以將行動(dòng)者的權(quán)變特征與組織領(lǐng)域的局部性同時(shí)納入考慮。在此過(guò)程當(dāng)中主要行動(dòng)者——地方政協(xié)機(jī)關(guān)、地方黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)委員面臨不同的邏輯與框架指導(dǎo)下的對(duì)策選擇。宏觀制度改革和技術(shù)發(fā)展亦是內(nèi)生性過(guò)程，行動(dòng)者憑借自身的利益訴求和行動(dòng)邏輯，對(duì)自身所在領(lǐng)域的規(guī)則進(jìn)行制約和塑造。政協(xié)組織與規(guī)則的互動(dòng)決定了地方人民政協(xié)履職技術(shù)效用和治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新變革的幅度。人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職體現(xiàn)的不再是行動(dòng)者、技術(shù)、規(guī)則之間簡(jiǎn)單的連貫邏輯，而是政治過(guò)程下黨委政府、省級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、市縣政協(xié)機(jī)關(guān)、政協(xié)委員行動(dòng)邏輯交織的“場(chǎng)域”。因此擬定認(rèn)知—行動(dòng)—規(guī)則分析框架對(duì)人民政協(xié)的技術(shù)履職限度問(wèn)題進(jìn)行建構(gòu)和分析(見(jiàn)圖1)。從規(guī)則—行動(dòng)這一角度確定了規(guī)則對(duì)技術(shù)履職行動(dòng)具有支配性，地方政協(xié)系統(tǒng)中的行動(dòng)者在利用技術(shù)履職時(shí)必須遵照一般規(guī)則。從行動(dòng)—認(rèn)知這一角度確定了行動(dòng)者執(zhí)行技術(shù)時(shí)將受到組織行動(dòng)者的目的性行為和功能性適應(yīng)(即技術(shù)認(rèn)知)的限定。從認(rèn)知—規(guī)則這一角度確定了技術(shù)認(rèn)知與規(guī)則等規(guī)制性要素間既是自變量也是因變量，在行動(dòng)者的技術(shù)認(rèn)知對(duì)已有的治理結(jié)構(gòu)和規(guī)則進(jìn)行改造的同時(shí)，已有的制度安排和組織結(jié)構(gòu)也會(huì)反向推動(dòng)技術(shù)認(rèn)知的進(jìn)一步發(fā)展。

圖1 認(rèn)知—行動(dòng)—規(guī)則分析框架

三、案例呈現(xiàn)

為深入貫徹黨的十九大關(guān)于新時(shí)代人民政協(xié)工作的新思路新要求，落實(shí)全國(guó)政協(xié)部署，全國(guó)各地、各級(jí)政協(xié)紛紛投入力量探索政協(xié)委員網(wǎng)上履職模式，各色信息技術(shù)履職平臺(tái)多點(diǎn)開(kāi)花。其中，H省政協(xié)于2016年率先采取省級(jí)大集中方式建設(shè)省市縣三級(jí)共享、共用、共管的政協(xié)云平臺(tái)。通過(guò)政協(xié)云手機(jī)APP的“掌上提案、社情民意、微建議、委員工作室”等欄目，政協(xié)委員能夠?qū)崿F(xiàn)“掌上履職”，隨時(shí)提交提案、社情民意，提出“微建議”，開(kāi)展“微協(xié)商”，實(shí)施“微監(jiān)督”。歷經(jīng)五年的實(shí)踐探索，H省政協(xié)云推進(jìn)政協(xié)工作信息化、智能化建設(shè)的示范效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，政協(xié)云發(fā)展成為集機(jī)關(guān)工作、群眾政治參與、政協(xié)資訊服務(wù)、全省政協(xié)大數(shù)據(jù)中心于一體的聯(lián)動(dòng)型履職平臺(tái)，成為全國(guó)政協(xié)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)提質(zhì)增效的新樣本。X市是H省城市群的重要組成部分。2017年以來(lái)，X市政協(xié)對(duì)標(biāo)省政協(xié)工作要求，根據(jù)市本級(jí)和縣市區(qū)試點(diǎn)情況著力推動(dòng)政協(xié)云建設(shè)，突出組織構(gòu)架、工作流程、技術(shù)支撐三個(gè)工作指向，成為反映H省政協(xié)云建設(shè)發(fā)展發(fā)生顯著變化的縮影。從組織架構(gòu)層面來(lái)看，為適配政協(xié)云微建議工作的現(xiàn)實(shí)需要，2019年X市政協(xié)成立辦公室宣傳信息科專職負(fù)責(zé)政協(xié)云工作，配備工作人員兩名，各委(科)市均明確一名政協(xié)云管理員，負(fù)責(zé)本部門政協(xié)云資訊上傳和欄目推廣應(yīng)用等工作。各縣市區(qū)政協(xié)明確了責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和具體管理員，形成了由分管副秘書(shū)長(zhǎng)牽頭，辦公室宣傳信息科具體負(fù)責(zé)，各縣市區(qū)、各委室(科室)、各黨派團(tuán)體共同參與的工作格局。從X市政協(xié)的工作流程來(lái)看，一是對(duì)標(biāo)省政協(xié)云活躍度通報(bào)制度的實(shí)施細(xì)則，建立了市政協(xié)云活躍度通報(bào)制度，每月初通報(bào)各縣市區(qū)、各界別和機(jī)關(guān)干部活躍度，督促責(zé)任落實(shí)。同時(shí)，通過(guò)分析梳理政協(xié)云應(yīng)用情況的通報(bào)，制定了《2020年X市政協(xié)云任務(wù)分解表》，著重從政協(xié)云活躍度、掌上提案、社情民意三個(gè)方面，明確了政協(xié)云工作的工作任務(wù)、工作要求和責(zé)任單位。二是針對(duì)政協(xié)云微建議報(bào)送率不高的現(xiàn)實(shí)瓶頸，模仿省政協(xié)創(chuàng)新性做法，拓展微建議重要渠道。在省級(jí)政策文件的支持下，2020年7月X市政協(xié)通過(guò)主動(dòng)與市政府行政審批局對(duì)接，將政協(xié)云微建議納入“市長(zhǎng)信箱”辦理范圍，以確保微建議的高效辦理，并于同年獲得市行政審批局復(fù)函。三是線上與線下委員工作室的建設(shè)逐步深入。截至2021年，X市政協(xié)已建市本級(jí)委員工作室28個(gè)，其他縣市區(qū)委員工作室80個(gè)，全數(shù)入駐政協(xié)云線上委員工作室。市本級(jí)政協(xié)委員334人，全數(shù)入駐政協(xié)云線上委員工作室，其他縣市區(qū)委員共1125人，共993人入駐政協(xié)云線上委員工作室，引導(dǎo)各界群眾通過(guò)線上渠道反映問(wèn)題。從技術(shù)支撐層面來(lái)看，X市政協(xié)系統(tǒng)含蓋對(duì)外信息發(fā)布平臺(tái)和內(nèi)部業(yè)務(wù)平臺(tái)兩個(gè)集成系統(tǒng)。政協(xié)云建設(shè)以來(lái)，X市政協(xié)對(duì)外信息發(fā)布平臺(tái)從“一站”擴(kuò)增為“一站、一端”，即市政協(xié)門戶網(wǎng)站、政協(xié)云手機(jī)APP。內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)從委員提案系統(tǒng)、用于與省政協(xié)遠(yuǎn)程協(xié)商及移動(dòng)視頻會(huì)議直播需求的視頻管理平臺(tái)、政協(xié)機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，擴(kuò)增為囊括政協(xié)委員與市縣兩級(jí)相關(guān)政協(xié)機(jī)關(guān)、工作室云平臺(tái)履職數(shù)據(jù)管理、政協(xié)智庫(kù)系統(tǒng)和政協(xié)大數(shù)據(jù)分析及展示平臺(tái)的政協(xié)云系統(tǒng)。

四、地方人民政協(xié)履職的技術(shù)限度

地方政協(xié)組織中的技術(shù)應(yīng)用和技術(shù)嵌入存在的限度，是認(rèn)知、結(jié)構(gòu)、政治與技術(shù)互動(dòng)的產(chǎn)物。這種限度一是取決于組織層級(jí)差異下的技術(shù)認(rèn)知研判，二是取決于規(guī)則囿制下的技術(shù)脫嵌，三是取決于技術(shù)的工具性價(jià)值和可約束性特征下的技術(shù)執(zhí)行偏差(見(jiàn)表1)。在這三重維度的囿制下，技術(shù)在地方政協(xié)組織中的運(yùn)轉(zhuǎn)不可避免地受到政協(xié)組織的規(guī)定和制約。

表1 核心行動(dòng)者技術(shù)認(rèn)知的情景研判和行動(dòng)邏輯

(一)不同層級(jí)的技術(shù)認(rèn)知差異——技術(shù)嵌入組織的入場(chǎng)限制

新技術(shù)嵌入組織需要一定的契機(jī)和動(dòng)力，在黨政權(quán)力部門中大多數(shù)技術(shù)治理的變革來(lái)自于自上而下的高位推動(dòng)。在政協(xié)組織的信息化建設(shè)中，組織接納技術(shù)要素的重要契機(jī)源于行動(dòng)者技術(shù)認(rèn)知的喚醒。然而，地方人民政協(xié)履職過(guò)程涉及諸多行動(dòng)者，因此面臨著決策層、管理層以及使用層的技術(shù)認(rèn)知差異，這些差異對(duì)技術(shù)嵌入政協(xié)組織存在一定程度的限制。

1.決策層的技術(shù)有用性和可實(shí)驗(yàn)性認(rèn)知

在信息化大行其道的洪流下，基于技術(shù)的有用性認(rèn)知，H省政協(xié)作出“實(shí)現(xiàn)全省政協(xié)云全覆蓋”的情景研判，從而大力倡導(dǎo)政協(xié)云應(yīng)用，推動(dòng)政協(xié)履職工作與信息化融合發(fā)展。在技術(shù)的可實(shí)驗(yàn)性認(rèn)知下，對(duì)標(biāo)全國(guó)政協(xié)工作創(chuàng)新，H省政協(xié)試圖進(jìn)一步打造富有地方政協(xié)特色的亮點(diǎn)工作和履職品牌。2017年以來(lái)H省政協(xié)一方面不斷發(fā)出動(dòng)員令，通過(guò)《關(guān)于建設(shè)H省政協(xié)云推動(dòng)信息化與履職工作融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《政協(xié)H省委員會(huì)建議工作辦法》《關(guān)于微建議三級(jí)聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制的細(xì)則》《關(guān)于推動(dòng)政協(xié)云履職運(yùn)用全覆蓋的具體工作措施》等文件明確責(zé)任單位和完成時(shí)限，完善政協(xié)云聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)履職運(yùn)用全覆蓋，助推各級(jí)政協(xié)調(diào)研成果、數(shù)據(jù)分析、提案、社情民意等履職工作提質(zhì)增效。一方面領(lǐng)導(dǎo)人高位推動(dòng)，定期調(diào)度政協(xié)云建設(shè)相關(guān)工作。為了推動(dòng)政協(xié)云深度融入政協(xié)各項(xiàng)履職當(dāng)中，省政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)帶頭使用政協(xié)云，并多次在會(huì)議場(chǎng)合就政協(xié)云工作作出部署要求，明確市、縣級(jí)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組工作職責(zé)，作出層級(jí)相關(guān)部署。除此之外，自政協(xié)云“微建議”板塊開(kāi)通以來(lái)，省政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)多次組織開(kāi)展“政協(xié)云對(duì)接政務(wù)平臺(tái)和基層群眾”專題調(diào)研，建立省政府與省政協(xié)互動(dòng)聯(lián)通體系與共建共享云平臺(tái)，政協(xié)云收集的微建議被分類對(duì)接到省長(zhǎng)信箱和相關(guān)政務(wù)平臺(tái)，在領(lǐng)導(dǎo)實(shí)時(shí)關(guān)注和推動(dòng)下，各責(zé)任單位要根據(jù)職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)委員微建議的督辦，通過(guò)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)制導(dǎo)，為委員籌備提案與人民政協(xié)議題歸類等提供重要參考依據(jù)，由于方式靈活、時(shí)間成本低、參與范圍廣，該工作機(jī)制更好地發(fā)揮了委員與群眾、黨委政府和群眾之間的橋梁紐帶作用，引發(fā)較高的社會(huì)關(guān)注度。

2.管理層的技術(shù)易用性與相容性認(rèn)知

決策層決策管理權(quán)的集中，同樣給下級(jí)管理層帶來(lái)一定的執(zhí)行壓力與挑戰(zhàn)。上級(jí)政協(xié)探索運(yùn)用政協(xié)云為基層政協(xié)工作“減負(fù)”的方法雖然在一定程度上開(kāi)拓了新的履職方式，轉(zhuǎn)變了“文山會(huì)海”的舊模式，但由于不具備與上級(jí)政協(xié)同等的資源，除了技術(shù)有用性的考量，基層政協(xié)機(jī)關(guān)基于技術(shù)相容性的考量，更多的是關(guān)注基層政協(xié)系統(tǒng)的技術(shù)兼容以及經(jīng)驗(yàn)、人員的契合程度。在X市政協(xié)云實(shí)踐工作來(lái)看，在工作經(jīng)驗(yàn)上，X市政協(xié)市本級(jí)發(fā)文量較少，多是在套用上級(jí)政協(xié)做法的基礎(chǔ)上履職，對(duì)標(biāo)對(duì)表H省政協(xié)的做法，對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行分解，并且給予任務(wù)式回應(yīng)。譬如，對(duì)應(yīng)H省政協(xié)文件《H省全省政協(xié)云運(yùn)用情況通報(bào)》，X市對(duì)相關(guān)任務(wù)進(jìn)行拆解，發(fā)布《政協(xié)X市委員會(huì)辦公室關(guān)于全市政協(xié)云活躍度情況的通報(bào)》等，對(duì)全市政協(xié)云、市政協(xié)各界別政協(xié)云、市政協(xié)各委室政協(xié)云活躍度以及市政協(xié)機(jī)關(guān)干部政協(xié)云參與情況進(jìn)行回應(yīng)。在技術(shù)兼容上，隨著“政協(xié)云”二期建設(shè)的技術(shù)更迭，部分機(jī)關(guān)工作人員和委員對(duì)其了解不深、運(yùn)用成果不明顯。X市政協(xié)邀請(qǐng)科創(chuàng)人員協(xié)助系統(tǒng)維護(hù)、軟件安裝、定期展開(kāi)組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，但參與培訓(xùn)的對(duì)象多為政協(xié)云管理員、各民主黨派、市工商聯(lián)信息員，對(duì)政協(xié)云的主要使用者——政協(xié)委員的培訓(xùn)范圍和力度有待深入。在人員契合度上，2017年省政協(xié)云建設(shè)推廣以來(lái)，市政協(xié)云負(fù)責(zé)人員多為兼職，直至2019年X市政協(xié)成立辦公室宣傳信息科，配置專職工作人員兩名，各(委)科室明確一名政協(xié)云管理員配合工作。信息員作為政協(xié)云推廣應(yīng)用的重要行動(dòng)者，既要兼顧資訊上傳信息推廣，又要收集基層社情民意，身兼多職，任務(wù)繁重(訪談?dòng)涗洠篨TZX20210729)。

3.操作層的技術(shù)有用性與易用性認(rèn)知

信息技術(shù)的有用性與易用性，即政協(xié)云的功能集中性和便捷性，是政協(xié)云的一線操作者政協(xié)委員的主要技術(shù)認(rèn)知維度。在政協(xié)云技術(shù)中，政協(xié)委員可實(shí)現(xiàn)移動(dòng)終端掌上履職且政協(xié)委員的現(xiàn)有職責(zé)內(nèi)容被清單化并嵌入系統(tǒng)中。但由于政協(xié)委員的數(shù)字化素質(zhì)與能力參差不齊，對(duì)于技術(shù)的有用性和易用性認(rèn)知仍然有所欠缺。而針對(duì)政協(xié)委員的技能培訓(xùn)，大多采用定期、會(huì)議鏈接的模式，而非全課程、滾動(dòng)式的有效模式，且缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)考評(píng)機(jī)制。因此在X市政協(xié)的工作實(shí)踐中，很多委員仍然按個(gè)人工作習(xí)慣管理涉事復(fù)雜的提案與社情民意方面的工作，提案聯(lián)名需要委員私下組織，提案辦理要線下開(kāi)展，再依據(jù)要求通過(guò)線上信息的形式傳播反饋(訪談?dòng)涗洠篨TZX20210801)。

(二)規(guī)則囿制下的技術(shù)脫嵌——技術(shù)嵌入組織的運(yùn)作限制

在X市政協(xié)云建設(shè)實(shí)踐中，相關(guān)的規(guī)則并不是完全自上而下設(shè)計(jì)出來(lái)的，而是從省政協(xié)到市縣級(jí)政協(xié)、市縣級(jí)黨政部門，再到政協(xié)委員的不同層級(jí)的行動(dòng)者的能動(dòng)行為共同建構(gòu)的結(jié)果。不同層級(jí)的行動(dòng)者對(duì)規(guī)則進(jìn)行建構(gòu)的角度存在顯著的差異，越接近省政協(xié)層級(jí),行動(dòng)者的行為越遵循“原則性”特征比較強(qiáng)的制度內(nèi)容；越接近市縣層級(jí)，則指向“自主性”規(guī)則和基于自身資源和屬地特色的制度安排，而與X市人民政協(xié)履職密切相關(guān)的市縣級(jí)黨政部門則遵循實(shí)用性控制規(guī)則。

1.控制性規(guī)則囿制

一是權(quán)力借勢(shì)下的政策支持。在我國(guó)的行政組織結(jié)構(gòu)中，地方黨政部門位于地方行政的權(quán)力中樞,掌握著職能部門人事、財(cái)政等關(guān)鍵性資源的配置,正因如此,地方黨政部門對(duì)地方數(shù)字化建設(shè)主導(dǎo)色彩濃厚。權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上是一種不對(duì)稱和不平衡的依賴或從屬關(guān)系。[24]基于人民政協(xié)的特殊政治屬性，對(duì)公共事務(wù)無(wú)決策與執(zhí)行權(quán)，技術(shù)的應(yīng)用無(wú)法從根本上改變傳統(tǒng)政治文化仍然深刻地影響著人民政協(xié)履職的政治心理和行為的現(xiàn)實(shí)境況，人民政協(xié)主要是借助黨政部門權(quán)力，依靠黨政部門的工作辦理流程以及正式規(guī)則制度，向外實(shí)現(xiàn)功能拓展，與條線職能部門對(duì)接，更好地介入社會(huì)治理。X市政協(xié)云模仿上級(jí)政協(xié)及同省地級(jí)市做法，主動(dòng)發(fā)函向市級(jí)黨政部門申請(qǐng)將政協(xié)云微建議納入“市長(zhǎng)信箱”(現(xiàn)已并入12345熱線)。市政府復(fù)函依托“市長(zhǎng)信箱”辦理工作流程，明確由相關(guān)承辦單位進(jìn)行辦理和答復(fù)，辦理完成后將答復(fù)意見(jiàn)推送至政協(xié)云，并請(qǐng)市政協(xié)相關(guān)部門進(jìn)行督辦(訪談?dòng)涗洠篨TZX20210801)?？梢?jiàn)，政協(xié)云的職能拓展，仍然主要借力于黨政部門線上業(yè)務(wù)渠道的正式規(guī)章制度。

二是非結(jié)果導(dǎo)向下的考核缺失。當(dāng)前許多基層治理行為強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程而非結(jié)果。[25]106-115，[26]6-12“量化考核中數(shù)字管理的客觀性越來(lái)越出現(xiàn)‘主觀化’的傾向”，政協(xié)的數(shù)字履職也難免落入“精細(xì)化留痕”而非“精細(xì)化履職”的窠臼。從政協(xié)云履職實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前省、市兩級(jí)關(guān)于政協(xié)云任務(wù)的考核主要體現(xiàn)在活躍度和履職考評(píng)上，按月通報(bào)各市、各區(qū)微建議以及社情民意數(shù)量。2019年省政協(xié)開(kāi)發(fā)建立了云豆積分體系并出臺(tái)配套管理辦法，政協(xié)委員可以通過(guò)登錄、瀏覽、分享、點(diǎn)贊、評(píng)論5條路徑賺取云豆，以此換取實(shí)物和虛擬獎(jiǎng)勵(lì)。然而這種柔性的控制性規(guī)則，不追求硬性考評(píng)，重在引導(dǎo)和激勵(lì)，由于缺乏目標(biāo)壓力，激勵(lì)鏈條有所斷裂，使得一線操作者的行動(dòng)略顯乏力。

2.自主性規(guī)則囿制

一是化簡(jiǎn)主義現(xiàn)象突出。從技術(shù)官僚的角度看，標(biāo)準(zhǔn)的程序并不意味著能夠從根源上解決問(wèn)題。[27]938人民政協(xié)履職效能的發(fā)揮在于更好地服務(wù)黨委政府中心工作，暢通政協(xié)聯(lián)系基層群眾“最后一公里”。在人民政協(xié)的信息化履職過(guò)程中，履職規(guī)則從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒁?guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則。信息技術(shù)表面上迅速打通了人民政協(xié)與公眾以及職能部門的溝通窒礙，廣泛吸收民意，更是增加了黨政權(quán)力部門對(duì)人民政協(xié)的回應(yīng)。事實(shí)上，針對(duì)涉事面廣和牽涉跨部門、多層級(jí)的協(xié)商議題，信息技術(shù)在打通層級(jí)關(guān)卡、加快信息傳遞效率的同時(shí)也簡(jiǎn)化了決策和責(zé)任分配的環(huán)節(jié)。同時(shí)，由于技術(shù)的立場(chǎng)和敘事方式朝著簡(jiǎn)約化的方向發(fā)展，信息技術(shù)對(duì)社情民意信息進(jìn)行裁剪和簡(jiǎn)約處理，將復(fù)雜而微妙的社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)單可操作的信息符號(hào)，往往導(dǎo)致大量有價(jià)值的社情民意信息流失，政協(xié)委員臨場(chǎng)感弱化導(dǎo)致的民意問(wèn)題化簡(jiǎn)問(wèn)題突出。相比于線下協(xié)商會(huì)議，一方面，囿于微建議字?jǐn)?shù)限制，基于調(diào)研實(shí)際情況對(duì)復(fù)雜事實(shí)的敘述難以詳盡展開(kāi)；另一方面，線上涉關(guān)人員的交流互動(dòng)率以及持續(xù)、深度的討論也弱于線下模式。

二是精英主義現(xiàn)象突出。人民政協(xié)囊括黨派、團(tuán)體和各個(gè)界別，其效能的發(fā)揮背靠強(qiáng)大的精英群體。政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的精英主義突出表現(xiàn)為技術(shù)應(yīng)用和協(xié)商議題領(lǐng)域的即定性以及形式的內(nèi)嵌性。從X市政協(xié)的實(shí)踐情況來(lái)看，門戶網(wǎng)站選擇性發(fā)布咨詢信息，互動(dòng)欄目?jī)?nèi)容匱乏。政協(xié)云指定用戶登錄，線上委員工作室及線上議題專題討論，形式為圍繞特定議題生成二維碼鏈接，經(jīng)朋友圈、微信群、工作群組擴(kuò)散轉(zhuǎn)發(fā)后，群眾可掃碼參與討論(訪談?dòng)涗洠篨TZX20210801)。相較于線下會(huì)議的形式，這種線上形式知曉度極低，且參與人士多為選定精英，更多的利益相關(guān)者未能被有效識(shí)別和納入，所以引發(fā)了較強(qiáng)的開(kāi)放性悖論。

(三)工具理性下的技術(shù)執(zhí)行偏差——技術(shù)嵌入組織的功能限制

技術(shù)在組織中的作用和功能在于實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的工具屬性，適當(dāng)改造信息結(jié)構(gòu)時(shí)優(yōu)化協(xié)同性。制度與組織變遷中往往隱含著行動(dòng)者基于特定情景認(rèn)知的策略性行動(dòng)。[28]142這種策略選擇建立在工具理性上，即建立在對(duì)技術(shù)、環(huán)境的正確認(rèn)知和準(zhǔn)確預(yù)判的基礎(chǔ)上。由于政協(xié)組織主體的層級(jí)性差異，其策略行為也必將呈現(xiàn)出異質(zhì)性，加深了技術(shù)履職的功能限度。

1.省級(jí)政協(xié)的動(dòng)員、倡導(dǎo)式履職與黨政機(jī)關(guān)的合作選擇

隨著政協(xié)傳統(tǒng)履職方式向技術(shù)履職延伸拓展，現(xiàn)代信息技術(shù)使組織的規(guī)則以及組織行動(dòng)者的特征發(fā)生了顯著變化。當(dāng)新興技術(shù)嵌入政協(xié)履職的過(guò)程沖擊原有的組織結(jié)構(gòu)及人民政協(xié)與黨政部門隱含的規(guī)則時(shí)，技術(shù)嵌入經(jīng)常遭遇地方黨政機(jī)關(guān)的合作選擇。在技術(shù)嵌入的過(guò)程中，政治勢(shì)能、制度勢(shì)能是否堅(jiān)強(qiáng)有力、政協(xié)組織是否能借用黨委政府的權(quán)威獲取合法性規(guī)則，決定了地方人民政協(xié)運(yùn)用技術(shù)履職的效用和治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新變革的幅度。 省政協(xié)與市縣級(jí)政協(xié)之間的關(guān)系是指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)。H省政協(xié)通過(guò)主動(dòng)與省政府對(duì)接，倡導(dǎo)下級(jí)政協(xié)投入政協(xié)云應(yīng)用從而更好地輔助市縣級(jí)黨政部門決策。H省政協(xié)作為技術(shù)平臺(tái)的管理層，迅速整合資源，將政協(xié)云技術(shù)應(yīng)用上升為政協(xié)組織的重要任務(wù)，并制定各類指導(dǎo)性文件，向下傳導(dǎo)任務(wù)。然而，這種制度設(shè)計(jì)的考量可以視為一種軟性施壓式的動(dòng)員和倡導(dǎo)，需要黨政機(jī)關(guān)認(rèn)可并主動(dòng)打破信息壁壘，選擇與人民政協(xié)創(chuàng)設(shè)更多的線上協(xié)商路徑，譬如黨政機(jī)關(guān)支持將政協(xié)委員微建議視為12345熱線的重要信息源，使得人民政協(xié)社情民意信息收集與黨政決策部署實(shí)現(xiàn)更好的對(duì)接。

2.市縣級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)人員吸納性不足與回應(yīng)性負(fù)擔(dān)的張力

從地方政協(xié)機(jī)關(guān)的角度考量，在上級(jí)政協(xié)組織的軟性施壓和動(dòng)員倡導(dǎo)下，市縣級(jí)政協(xié)套用省級(jí)政協(xié)做法，主動(dòng)觸發(fā)與黨委政府合作，并向下傳導(dǎo)任務(wù)。市縣級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)組織成員的技術(shù)接受能力是一項(xiàng)新技術(shù)成功運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。然而在技術(shù)介入后，特定議題的治理環(huán)節(jié)不減反增，技術(shù)平臺(tái)的高效信息傳遞反而造成了政協(xié)委員職責(zé)增負(fù)，并且從臨時(shí)性的回應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化回應(yīng)，無(wú)形中加重了回應(yīng)性負(fù)擔(dān)。在政協(xié)云實(shí)踐中，X市政協(xié)需每周刊發(fā)額定信息，響應(yīng)工作群要求，以提升政協(xié)云活躍度，保證自身在省政協(xié)系統(tǒng)中的考核排名(訪談?dòng)涗洠篨TZX20210802)。在任務(wù)擴(kuò)增的情況下，人員編制卻難以協(xié)同到位。為匹配信息化建設(shè)，H省政協(xié)倡導(dǎo)市縣級(jí)政協(xié)專門在市、縣、區(qū)政協(xié)云管理中心增設(shè)三名事業(yè)編，并規(guī)定了街道基層政協(xié)委員工作室線上履職的功能。X市政協(xié)的相關(guān)編制仍尚未落實(shí)，街道基層政協(xié)委員工作室線上功能的開(kāi)拓仍為兼職人員負(fù)責(zé)。

3.政協(xié)委員的選擇性使用

在人民政協(xié)技術(shù)化、數(shù)字化履職探索性推進(jìn)的過(guò)程中，盡管上級(jí)政協(xié)在制度的設(shè)計(jì)層面著眼于技術(shù)化履職的標(biāo)準(zhǔn)體系，但從技術(shù)的一線使用者政協(xié)委員來(lái)看，政協(xié)委員代際緩慢、社會(huì)職務(wù)繁多，政協(xié)委員的技術(shù)使用能力和意愿都難以得到保證。在現(xiàn)實(shí)情境中，從2022年初至3月底的X市政協(xié)云后臺(tái)活躍度統(tǒng)計(jì)來(lái)看，在安裝情況方面，市本級(jí)政協(xié)委員371人，共369人安裝，安裝率達(dá)99.4%。從政協(xié)云參與情況來(lái)看，市本級(jí)政協(xié)委員共瀏覽政協(xié)云信息75596次，點(diǎn)贊數(shù)為31388次，分享數(shù)為18082次，評(píng)論數(shù)僅為5803次。從貢獻(xiàn)度來(lái)看，X市按政協(xié)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)錄入“大數(shù)據(jù)—資料”版塊的資料數(shù)量，包含領(lǐng)導(dǎo)講話、調(diào)研報(bào)告、大會(huì)發(fā)言等提交數(shù)僅為66次?？梢?jiàn)，在較高的軟件安裝率下政協(xié)委員參與掌上提案、微建議、社情民意的次數(shù)遠(yuǎn)低于登錄、點(diǎn)贊等簡(jiǎn)單的任務(wù)式回應(yīng)的次數(shù)。

五、結(jié)語(yǔ)

X市政協(xié)信息化工作，尤其是政協(xié)云、微建議等技術(shù)實(shí)踐是人民政協(xié)現(xiàn)代化履職的優(yōu)質(zhì)樣板，更是在全國(guó)發(fā)揮著示范作用。在履職實(shí)踐中積極引入信息技術(shù)元素，構(gòu)建技術(shù)應(yīng)用大場(chǎng)景，使其耦合于地方政協(xié)、基層社會(huì)治理協(xié)同體建構(gòu)等領(lǐng)域，無(wú)疑在國(guó)家治理的宏大圖景中進(jìn)一步展示了信息技術(shù)賦能人民政協(xié)履職的實(shí)踐圖示。然而，作為極具探索性的改革實(shí)踐和重要課題，信息技術(shù)與地方政協(xié)履職嵌合過(guò)程中仍然存在諸多梗阻。因此，應(yīng)進(jìn)一步省思地方政協(xié)履職的技術(shù)限度，更新應(yīng)對(duì)之策。一是進(jìn)一步融入數(shù)字化改革大局，服務(wù)于黨政機(jī)關(guān)整體智治的大政方針，充分借力政務(wù)云平臺(tái)、政務(wù)大數(shù)據(jù)中心、公共支撐平臺(tái)等黨政基礎(chǔ)資源平臺(tái)，構(gòu)建起數(shù)字政協(xié)與數(shù)字政府協(xié)同的新模式，使三級(jí)政協(xié)組織與黨委政府在平臺(tái)共建、數(shù)據(jù)共用、成果共享上同頻共振。二是強(qiáng)化人民政協(xié)組織內(nèi)部數(shù)字化應(yīng)用的銜接配套與相應(yīng)的保障機(jī)制。著眼于政協(xié)機(jī)關(guān)與委員數(shù)字化培訓(xùn)工作的更新優(yōu)化和“螺旋提升”，強(qiáng)化培訓(xùn)考評(píng)的細(xì)則，動(dòng)員和引導(dǎo)各級(jí)政協(xié)形成一體推進(jìn)、更新迭代的系統(tǒng)化漸進(jìn)升級(jí)。三是強(qiáng)化人民政協(xié)履職平臺(tái)的跨場(chǎng)景應(yīng)用，推動(dòng)全過(guò)程人民民主建設(shè)。要聚焦民生所求，進(jìn)一步彌合人民政協(xié)信息報(bào)送的“供給側(cè)”與黨政決策部署的“需求側(cè)”，強(qiáng)化線上流程再造、責(zé)任落實(shí)和跟蹤反饋，打造人民政協(xié)全過(guò)程、閉環(huán)式精準(zhǔn)履職。