美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新阻滯與深化策略
——基于“福州樣本”的探討

李偉哲, 曾盛聰

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院; 2.福建師范大學(xué)政治發(fā)展與地方治理研究中心，福建 福州 350117)

黨的十八大以來(lái)，在打造美麗中國(guó)的背景下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的全過(guò)程[1]。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[2]，全面發(fā)展的治理訴求賦予了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新內(nèi)涵。要結(jié)合好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村[1]。這是中國(guó)式現(xiàn)代化道路上推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要環(huán)節(jié)。

政策創(chuàng)新是政府為實(shí)現(xiàn)某一領(lǐng)域的創(chuàng)新性發(fā)展所作的有益嘗試，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中進(jìn)行政策創(chuàng)新是強(qiáng)化鄉(xiāng)村持續(xù)性發(fā)展的重要舉措。在國(guó)家的宏觀政策背景下，各地美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的政策創(chuàng)新屢見不鮮，如“安吉模式”“吉安模式”等，通過(guò)創(chuàng)新將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，孕育文明鄉(xiāng)風(fēng)，營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村社會(huì)公序。但政策創(chuàng)新過(guò)程中的各類問(wèn)題，也深刻影響著美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展?；诖?，本文從政策創(chuàng)新的理論視角出發(fā)，以福州美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策創(chuàng)新實(shí)踐作為觀察樣本，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新過(guò)程進(jìn)行分析，歸納創(chuàng)新過(guò)程中的阻滯因素，并探尋美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策創(chuàng)新的深化策略。

一、理論梳理與分析框架

(一)政策創(chuàng)新的理論梳理

政策創(chuàng)新的理論內(nèi)涵最初源于傳播學(xué)等學(xué)科中對(duì)創(chuàng)新概念的界定，最先在1912年由Schumpeter進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋，認(rèn)為創(chuàng)新是建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，也就是說(shuō)，把一種從來(lái)沒(méi)有過(guò)的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的“新組合”引入生產(chǎn)體系[3]。Rogers對(duì)創(chuàng)新與再創(chuàng)新都作了定義：創(chuàng)新是指當(dāng)一個(gè)觀點(diǎn)、方法或物體被某個(gè)人或團(tuán)體認(rèn)為是“新的”的時(shí)候，它就是創(chuàng)新；再創(chuàng)新是指創(chuàng)新在用戶使用及實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)生的改變或修改[4]。Walker將創(chuàng)新的理念引入政策領(lǐng)域，認(rèn)為政策創(chuàng)新是一個(gè)政府采納一個(gè)對(duì)它而言是“新”的項(xiàng)目,而不論該項(xiàng)目以前是否在其他時(shí)間、其他地點(diǎn)被采用過(guò)[5]。這一概念的提法也與政策發(fā)明的內(nèi)涵進(jìn)行了區(qū)分，政策發(fā)明即構(gòu)建原創(chuàng)的政策理念的過(guò)程[6]。

從國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究來(lái)看，王維平認(rèn)為，政策創(chuàng)新是在國(guó)家總政策和基本政策穩(wěn)定和相對(duì)穩(wěn)定的前提下,在國(guó)家基本政策的總框架內(nèi),根據(jù)客觀實(shí)際的需求,由國(guó)家或地方對(duì)政策所做的新政策的決策,原有政策向著科學(xué)化、合理化方向所做的調(diào)整和對(duì)整個(gè)政策過(guò)程所做的較優(yōu)化或最優(yōu)化的努力[7]。范柏乃等認(rèn)為，創(chuàng)新政策是一國(guó)或地區(qū)為推進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)而采取的一系列公共政策的總和[8]。

從上述研究可以發(fā)現(xiàn)，政策的原創(chuàng)與否一直是政策創(chuàng)新內(nèi)涵的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。本文基于結(jié)果導(dǎo)向，以是否具有“創(chuàng)新之實(shí)”作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即只要一項(xiàng)創(chuàng)新性政策能帶來(lái)適應(yīng)地區(qū)發(fā)展需要的政策效益，無(wú)論是自主政策創(chuàng)新，還是跟進(jìn)或?qū)W習(xí)的政策再創(chuàng)新，皆屬于政策創(chuàng)新的理論范疇。

(二)分析框架及可行性說(shuō)明

1.政策創(chuàng)新過(guò)程及其擴(kuò)散影響的分析框架。政策創(chuàng)新的過(guò)程包含創(chuàng)新從理念生成到擴(kuò)散執(zhí)行。現(xiàn)有對(duì)政策創(chuàng)新過(guò)程的劃分多是借鑒多學(xué)科中創(chuàng)新概念的過(guò)程劃分和政策過(guò)程理論中的階段論。一般而言，政策創(chuàng)新的過(guò)程可分為4個(gè)階段：(1)形成與推廣時(shí)期。創(chuàng)新的政策理念因現(xiàn)實(shí)需求逐步形成，在進(jìn)行政策效用的評(píng)估后發(fā)起推廣。(2)學(xué)習(xí)與采納時(shí)期。采納主體在縱向政策推廣及橫向府際學(xué)習(xí)的影響下，作出采納某項(xiàng)政策的決定。(3)試點(diǎn)與調(diào)試時(shí)期。采納主體根據(jù)自身的治理需要，對(duì)采納的政策進(jìn)行試點(diǎn)并調(diào)試，使政策在實(shí)踐中日趨完善。(4)政策的再創(chuàng)新及其擴(kuò)散影響時(shí)期。采納主體將政策試點(diǎn)、調(diào)試的結(jié)果進(jìn)行總結(jié)，實(shí)現(xiàn)適宜本土發(fā)展的政策再創(chuàng)新和政策擴(kuò)散。

本文以美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策創(chuàng)新為分析對(duì)象，構(gòu)筑一個(gè)政策創(chuàng)新過(guò)程及其擴(kuò)散影響的分析框架。

上級(jí)政府的創(chuàng)新政策規(guī)劃推動(dòng)著地方政府的采納與跟進(jìn)。地方政府通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)，可以了解其他地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括區(qū)域內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí),以及跨區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)乃至全國(guó)典型經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)。在縱向推廣與橫向?qū)W習(xí)的影響下，將采納的政策創(chuàng)新在轄區(qū)內(nèi)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，引入新的治理機(jī)制，進(jìn)行政策調(diào)試。其后，由采納政策創(chuàng)新的地方政府進(jìn)行總結(jié)，實(shí)現(xiàn)因地制宜的政策再創(chuàng)新，并推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)其他地方政府的建設(shè)推進(jìn)(圖1)。

圖1 政策創(chuàng)新過(guò)程及其擴(kuò)散影響的分析框架Fig.1 Analytical framework of policy innovation process and its diffusion impact

2.美麗鄉(xiāng)村政策創(chuàng)新擴(kuò)散分析的可行性說(shuō)明。(1)美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策自施行以來(lái)已在多地進(jìn)行試點(diǎn)，且經(jīng)歷了一段時(shí)間的實(shí)施，可以更好地觀察政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的全過(guò)程。(2)美麗鄉(xiāng)村的分類打造政策符合鄉(xiāng)村建設(shè)因地制宜的發(fā)展要求，具有良好的政策效益，為分析提供效益驅(qū)動(dòng)。(3)美麗鄉(xiāng)村的分類打造需要對(duì)各類型鄉(xiāng)村的分類標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和推廣，對(duì)擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)的客觀需求要求對(duì)美麗鄉(xiāng)村分類打造進(jìn)行政策創(chuàng)新擴(kuò)散分析。(4)美麗鄉(xiāng)村分類打造是美麗中國(guó)與鄉(xiāng)村振興背景下推動(dòng)鄉(xiāng)村因地制宜發(fā)展的具體舉措，進(jìn)行政策創(chuàng)新擴(kuò)散分析符合政策發(fā)展背景與鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢(shì)。

二、案例追蹤與解讀：美麗鄉(xiāng)村分類打造的“福州樣本”

(一)案例選取依據(jù)說(shuō)明

2013年農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布關(guān)于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見，拉開了我國(guó)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的序幕。2014年農(nóng)業(yè)部正式發(fā)布美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十大模式，為全國(guó)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供范本。福州根據(jù)中央要求、自身實(shí)際與發(fā)展需要，于2014年開始了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作，通過(guò)“千村整治、百村示范”工程，切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境。福州依托分類打造、景觀帶建設(shè)及各村的串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)模效益。如晉安區(qū)前洋村和永泰縣大喜村，在2017年首屆全國(guó)改善農(nóng)村人居示范村評(píng)選中，分別被評(píng)定為美麗鄉(xiāng)村示范村和環(huán)境整治示范村[9]。福州美麗鄉(xiāng)村建設(shè)雖不是最初政策創(chuàng)新的示范典型，但開展時(shí)間早且成效顯著，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策再創(chuàng)新的成功典范，所以，本文選擇“福州樣本”作為分析對(duì)象。

福州美麗鄉(xiāng)村的分類打造具有福州特色，是適合鄉(xiāng)村因地制宜發(fā)展的有效舉措。本文選取的具體案例是依據(jù)福州市政府發(fā)布的《福州市2018年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)分類打造類型》,闡明了福州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的5種類型，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、文化傳承型、休閑旅游型、生態(tài)保護(hù)型和環(huán)境整治型[10]。下文將對(duì)各類型典型示范村的概況進(jìn)行說(shuō)明，以更好地分析福州美麗鄉(xiāng)村的分類打造政策。

(二)“福州樣本”的建設(shè)典型與各模式總結(jié)

1.晉安區(qū)前洋村。前洋村在2017年被評(píng)為“全國(guó)美麗鄉(xiāng)村示范村”，具備發(fā)展基礎(chǔ)與近城優(yōu)勢(shì)，依托龍頭產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展。村里建有龍晶葡萄園，是一個(gè)集觀光、采摘、釀酒為一體的葡萄主題公園。福建省農(nóng)科院水稻種植基地等3個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也落地于此，具有“前洋農(nóng)莊”等多家村民自營(yíng)實(shí)體，涌現(xiàn)出觀光農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等多種業(yè)態(tài)。同時(shí)，通過(guò)舊宅改造，建成農(nóng)夫集市，形成一座集宣傳展示、電商平臺(tái)、農(nóng)業(yè)教育等于一體的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村公共服務(wù)建筑，實(shí)現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)聚合發(fā)展。

2.永泰縣大喜村。大喜村位于永泰嵩口鎮(zhèn)的東南部，依托良好的生態(tài)環(huán)境推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。村里擁有大喜水庫(kù)、生態(tài)公益林、原始灌木林。通過(guò)開辦采摘、觀光等休閑旅游活動(dòng)，建成鄉(xiāng)村休閑旅游基地。良好的生態(tài)環(huán)境吸引了民間觀鳥攝影基地、學(xué)生實(shí)踐基地坐落于此。良好的生態(tài)環(huán)境帶動(dòng)了村里旅游業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售，推動(dòng)民宿和農(nóng)家樂(lè)的發(fā)展，村民收入與村財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變。

3.閩清縣后垅村。從2014年起，后垅村通過(guò)活化利用美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和綠色裝配式建筑產(chǎn)業(yè)，形成了良好的一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。同時(shí)，后垅村作為我國(guó)著名肝膽專家吳孟超院士的故鄉(xiāng)，充分挖掘吳孟超院士愛黨愛國(guó)愛民的精神內(nèi)涵，加緊建設(shè)后垅文化旅游服務(wù)中心。該項(xiàng)目借鑒蘇州園林風(fēng)格，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕ㄖ?，主體為兩進(jìn)院落，第一進(jìn)為后垅文化旅游服務(wù)中心，第二進(jìn)為吳孟超愛國(guó)主義教育基地，通過(guò)豐富的文化資源建設(shè)宜居的鄉(xiāng)村振興示范村。

4.晉安區(qū)九峰村。晉安區(qū)作為全省農(nóng)村人居環(huán)境整治提升試點(diǎn)縣(區(qū))，九峰村率先啟動(dòng)試點(diǎn)工作。在人居環(huán)境整治中，九峰村堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，做到“兩微、兩少、兩留”，即微投入、微整治，不搞大拆大建，減少水泥硬化，保留原始鄉(xiāng)愁。通過(guò)對(duì)南陽(yáng)溪進(jìn)行改造，將釣月溪的溪水引入，打造生態(tài)溝、休閑地；同時(shí)，制定舉措激發(fā)村民做好庭院凈化工作。改造后的景觀魚塘，也成為村民領(lǐng)取魚貨的“福利塘”，切實(shí)改善了村容村貌。

5.永泰縣春光村。春光村于2015年開始，突出生態(tài)優(yōu)勢(shì)，從改善基礎(chǔ)設(shè)施入手，形成具有鮮明特色的鄉(xiāng)村旅游目的地。在建設(shè)中，春光村保留村莊的原始風(fēng)貌，對(duì)各類舊房進(jìn)行立面整治，對(duì)傳統(tǒng)建筑進(jìn)行保護(hù)性修復(fù)，使村容村貌彰顯本地特色。即利用大樟溪環(huán)抱村落，百年古榕沿溪分布的自然景觀，修建了百年古榕道，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)與旅游產(chǎn)業(yè)充分結(jié)合。同時(shí)，積極開發(fā)旅游產(chǎn)品，安排春光集市，開放游船碼頭，引進(jìn)茉莉花體驗(yàn)配套設(shè)施，形成具有福州特色的“云水謠”品牌。

基于福州美麗鄉(xiāng)村分類打造建設(shè)典型的梳理，以及福州市政府對(duì)美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策文件規(guī)定，對(duì)福州美麗鄉(xiāng)村分類打造的建設(shè)典型與各類模式進(jìn)行歸納(表1)。具體如下：(1)以前洋村為代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展型美麗鄉(xiāng)村，具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和鮮明特色，產(chǎn)業(yè)化水平高，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聚集、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，帶動(dòng)效果明顯。(2)以大喜村為代表的生態(tài)保護(hù)型美麗鄉(xiāng)村，自然條件優(yōu)越，水資源和森林資源豐富，具有傳統(tǒng)田園風(fēng)光，把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的潛力大。(3)以后垅村為代表的文化傳承型美麗鄉(xiāng)村，具有特殊人文景觀，鄉(xiāng)村文化資源豐富，具有優(yōu)秀民俗文化和非物質(zhì)文化，文化展示和傳承的潛力大。(4)以九峰村為代表的環(huán)境整治型美麗鄉(xiāng)村，農(nóng)村存在環(huán)境污染問(wèn)題，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)環(huán)境整治的反應(yīng)強(qiáng)烈，通過(guò)改善環(huán)境實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展。(5)以春光村為代表的休閑旅游型美麗鄉(xiāng)村，旅游資源豐富，住宿、餐飲、休閑娛樂(lè)設(shè)施完善，交通便捷，具有近城優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游潛力大。

表1 福州美麗鄉(xiāng)村分類打造的建設(shè)典型與各類模式歸納Table 1 Typical examples and models of classified beautiful countryside construction in Fuzhou

(三)“福州樣本”的政策創(chuàng)新過(guò)程分析

1.政策創(chuàng)新來(lái)源的跟進(jìn)：上級(jí)政府的分類打造規(guī)劃。地方政府的政策創(chuàng)新來(lái)源包括內(nèi)部的自主創(chuàng)新實(shí)踐和外部的政策傳遞擴(kuò)散?！案Ｖ輼颖尽钡恼邉?chuàng)新源于上級(jí)政府對(duì)美麗鄉(xiāng)村分類打造的規(guī)劃。這種自上而下的政策擴(kuò)散往往基于強(qiáng)制或財(cái)政激勵(lì)。在分類打造的實(shí)踐中，政策效益是其擴(kuò)散的重要?jiǎng)右颉＞唧w來(lái)看，美麗鄉(xiāng)村的分類打造源于2014年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的中國(guó)“美麗鄉(xiāng)村”十大創(chuàng)建模式[11]。每種模式分別代表了某一類型鄉(xiāng)村在各自的自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)等條件下開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成功路徑。2015年，國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委頒布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》，從9個(gè)部分對(duì)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)舉措進(jìn)行量化，為美麗鄉(xiāng)村分類打造的具體措施提供了依據(jù)。

隨著國(guó)家各部委的政策推進(jìn)，福建省政府也采取了相應(yīng)的舉措。福建省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳會(huì)同省農(nóng)業(yè)廳起草了《關(guān)于推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對(duì)福建省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的分類推進(jìn)作出部署[12]。這符合福建美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際情況，適應(yīng)了福建美麗鄉(xiāng)村因地制宜的發(fā)展要求。福建省質(zhì)監(jiān)局也發(fā)布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》福建省地方標(biāo)準(zhǔn)，從10個(gè)方面提煉了33項(xiàng)量化指標(biāo)，發(fā)揮導(dǎo)向作用，為福建省美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)提供切實(shí)可行的方法。

國(guó)家部委推進(jìn)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十大模式、福建省政府對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的分類推進(jìn)，以及相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，都是上級(jí)政府對(duì)美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策規(guī)劃，通過(guò)行政指令與政策激勵(lì)實(shí)現(xiàn)自上而下的擴(kuò)散，成為福州美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策創(chuàng)新來(lái)源。

2.橫向的政策學(xué)習(xí)：區(qū)域內(nèi)外的分類打造經(jīng)驗(yàn)。政策學(xué)習(xí)是洞悉創(chuàng)新政策的重要路徑，對(duì)先行試點(diǎn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新的關(guān)鍵一步。在福州市政府召開的福州市加快特色歷史文化街區(qū)建設(shè)、老舊住宅小區(qū)整治提升、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展會(huì)議上，提出應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒廈門、浙江等地的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展落到實(shí)處[13]。以省級(jí)行政區(qū)域的政策網(wǎng)絡(luò)作為分析單位來(lái)看，福州美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策學(xué)習(xí)包括區(qū)域內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)和跨區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)。

從區(qū)域內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)來(lái)看，福州美麗鄉(xiāng)村分類打造借鑒了廈門的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。廈門在美麗鄉(xiāng)村的分類打造上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、區(qū)位與城市化程度，將鄉(xiāng)村大致分為傳統(tǒng)村莊與城市化村莊兩大類。傳統(tǒng)村莊依據(jù)不同的資源稟賦特征，分為田園型村莊、山地型村莊與濱海型村莊。城市化村莊依據(jù)城市化程度的差異，分為半城市化村莊與城市化村莊。

從跨區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)來(lái)看，福州美麗鄉(xiāng)村的分類打造學(xué)習(xí)借鑒了浙江的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。浙江在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面具有較為出色的成果，打造的“安吉模式”是全國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的示范典型。浙江基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)概念的不同理解，形成了風(fēng)格各異的實(shí)踐模式。除了 “安吉模式”外，以環(huán)境整治為核心的“永嘉模式”，以公共藝術(shù)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)為核心的“龍溪模式”等，都是浙江結(jié)合各地資源稟賦優(yōu)勢(shì)打造的富有地方特色且可借鑒學(xué)習(xí)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式。廈門對(duì)不同類型美麗鄉(xiāng)村的打造與浙江依托各地實(shí)踐形成的具有濃厚地方屬性的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式，都是美麗鄉(xiāng)村分類打造的重要地方實(shí)踐，福州通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行學(xué)習(xí)的過(guò)程是實(shí)現(xiàn)自身創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。

3.政策創(chuàng)新的試點(diǎn)—調(diào)試：“千村整治、百村示范”工程。在對(duì)創(chuàng)新政策充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上，將學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)際相結(jié)合是政策創(chuàng)新調(diào)試的核心。在福州美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策創(chuàng)新中，通過(guò)“試點(diǎn)—調(diào)試”的手段，將分類打造的創(chuàng)新政策在具有各類資源基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)的地方進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)試點(diǎn)反饋進(jìn)行調(diào)試，實(shí)現(xiàn)分類打造的在地化。

自2014年起，福州開始推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“千村整治、百村示范”工程，對(duì)每年整治村莊的數(shù)量及示范村的打造作出目標(biāo)要求。同時(shí)，根據(jù)試點(diǎn)情況，調(diào)整相應(yīng)的舉措以保障政策適切并順利落地。2016年，福州市宜居環(huán)境建設(shè)指揮部辦公室公布了福州市“千村整治、百村示范”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程村莊名單，圍繞美麗鄉(xiāng)村景觀帶上、旅游景區(qū)周邊的村莊進(jìn)行整治，公布了12個(gè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村。通過(guò)整合資源、明確方案、合理安排進(jìn)度、建立月報(bào)制度等舉措保證試點(diǎn)的順利推進(jìn)。在公布2017年的試點(diǎn)名單時(shí)，相應(yīng)的配套政策也進(jìn)行了調(diào)試，通過(guò)實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，以及搭建交流溝通與技術(shù)指導(dǎo)平臺(tái)等，以適應(yīng)新一輪試點(diǎn)工程。在之后的試點(diǎn)名單中，同樣根據(jù)往年的情況，保留有效政策經(jīng)驗(yàn)，明確新的建設(shè)重點(diǎn)。福州美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)過(guò)程是依循“試點(diǎn)—調(diào)試”的理路，依照試點(diǎn)情況，調(diào)整配套策略以適應(yīng)本地實(shí)際，并在試點(diǎn)不斷深化的過(guò)程中發(fā)展出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不同模式。

4.政策再創(chuàng)新及其擴(kuò)散影響：市域內(nèi)的分類打造擴(kuò)散。創(chuàng)新政策在調(diào)試過(guò)程中將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)體系化后，引入新的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策再創(chuàng)新，并在區(qū)域內(nèi)擴(kuò)散。擴(kuò)散的范圍與吸納經(jīng)驗(yàn)的政府層級(jí)存在正相關(guān)關(guān)系。尤其是良好的治理成效會(huì)使具有類似資源稟賦特征的地方政府進(jìn)行主動(dòng)學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)小范圍的跨區(qū)域擴(kuò)散。福州在推動(dòng)“千村整治、百村示范”工程后，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策的本土化調(diào)試，經(jīng)市政府總結(jié)吸納，于2018年總結(jié)形成了《福州市2018年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)分類打造類型》，并印發(fā)了《福州市加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃方案》，按照“村莊規(guī)劃好、環(huán)境治理好、設(shè)施建設(shè)好、便民服務(wù)好、長(zhǎng)效機(jī)制好”等五好標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。這是福州在既有創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上引入新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策再創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，這也為其發(fā)揮擴(kuò)散影響奠定了基礎(chǔ)。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過(guò)總結(jié)明晰為各類型鄉(xiāng)村的定位，各村在后期建設(shè)過(guò)程中根據(jù)自身的資源稟賦確定類型，借鑒先行路徑并結(jié)合實(shí)際，實(shí)現(xiàn)因地制宜與經(jīng)驗(yàn)推廣的融合發(fā)展。

從具體的擴(kuò)散范圍來(lái)看，當(dāng)前的試點(diǎn)、總結(jié)工作主要由市級(jí)政府完成，擴(kuò)散范圍主要集中于市域內(nèi)的各區(qū)縣，通過(guò)市級(jí)政府的引導(dǎo)來(lái)推動(dòng)各區(qū)縣的跟進(jìn)與學(xué)習(xí)。如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“晉安經(jīng)驗(yàn)”，在2019年全市農(nóng)村人居環(huán)境整治提升現(xiàn)場(chǎng)觀摩暨推進(jìn)會(huì)上，處于先行試點(diǎn)的前洋村、九峰村就迎來(lái)了來(lái)自市直部門、各區(qū)縣的參觀者。

三、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)阻滯

基于上述案例分析，依循政策創(chuàng)新過(guò)程的分析框架，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新阻滯與創(chuàng)新各階段的阻滯因素相對(duì)應(yīng)。現(xiàn)結(jié)合政策創(chuàng)新過(guò)程的各個(gè)階段對(duì)阻滯因素展開說(shuō)明。

(一)創(chuàng)新采納推進(jìn)阻滯：創(chuàng)新成本與政府注意力分配

創(chuàng)新成本與注意力分配是影響地方政府采納或跟進(jìn)某一政策創(chuàng)新的重要因素。地方政府出于成本的考慮有時(shí)并不會(huì)進(jìn)行政策創(chuàng)新[14]，或是將注意力轉(zhuǎn)移到短期內(nèi)效益更為顯著的領(lǐng)域。

從創(chuàng)新成本來(lái)看，任何一項(xiàng)政策創(chuàng)新都有其固有成本，包括政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行中所耗費(fèi)的人力、物力，推行過(guò)程中的試錯(cuò)成本等。在上述案例中，雖然學(xué)習(xí)創(chuàng)新的方式在政策的初始設(shè)計(jì)上可以節(jié)約一定的成本，但在政策執(zhí)行及政策的再設(shè)計(jì)過(guò)程中，仍需耗費(fèi)相當(dāng)?shù)馁Y源。同時(shí)，在采納創(chuàng)新時(shí)期，因無(wú)法對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行準(zhǔn)確定位而可能產(chǎn)生的創(chuàng)新失敗成本，在分類打造過(guò)程中生態(tài)保護(hù)與高污染產(chǎn)業(yè)處置等政策創(chuàng)新與既得利益之間的矛盾，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要較長(zhǎng)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)效益顯現(xiàn)的時(shí)間成本等。這些都是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新所需考慮的因素，并會(huì)對(duì)創(chuàng)新的采納與深入推進(jìn)形成阻滯。

從政府注意力分配來(lái)看，政府的注意力分配與上級(jí)政府注意力配置相關(guān)，在上級(jí)政府都十分重視的領(lǐng)域，往往傾向于在短期內(nèi)效益更為顯著的領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。注意力分配的調(diào)整會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)新資源的傾斜，使具有長(zhǎng)期、復(fù)合效益的政策難以深入推進(jìn)。在上述案例中，除美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策創(chuàng)新外，政府仍有其他場(chǎng)域可以選擇，如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的打造、新興產(chǎn)業(yè)的投入等。這些場(chǎng)域內(nèi)的政策創(chuàng)新與美麗鄉(xiāng)村的政策創(chuàng)新相比，短期內(nèi)效益更好，且經(jīng)濟(jì)效益更為突出，容易形成注意力的轉(zhuǎn)移與資源的傾斜，會(huì)對(duì)美麗鄉(xiāng)村分類打造的深入推進(jìn)造成阻滯。

(二)創(chuàng)新學(xué)習(xí)試點(diǎn)阻滯：既有路徑和學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的依賴

路徑依賴的理論早前由道格拉斯·諾思提出，指不斷從概念上縮小選擇的集合并依靠實(shí)踐將決策聯(lián)系起來(lái)的方法。其不是人們通常理解的不可避免性，即過(guò)去幾乎預(yù)測(cè)了未來(lái)[15]。換言之，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入某一路徑后，可能出現(xiàn)對(duì)該路徑產(chǎn)生依賴的情境，且依賴會(huì)不斷強(qiáng)化，從而進(jìn)入一種阻礙持續(xù)性發(fā)展的鎖定狀態(tài)。路徑依賴具有復(fù)合作用，其既因依循既有路徑而減少了發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，但也錯(cuò)失了發(fā)展其他路徑的機(jī)遇。對(duì)于政策創(chuàng)新而言，路徑依賴往往起阻滯作用，使政策難以突破現(xiàn)有基礎(chǔ)以適應(yīng)新的治理訴求。在政策學(xué)習(xí)創(chuàng)新中，需要借鑒其他政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)試點(diǎn)、調(diào)試實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。因此，路徑依賴的阻滯還表現(xiàn)在對(duì)借鑒經(jīng)驗(yàn)的依賴上。

從既有路徑的依賴來(lái)看，在實(shí)際的創(chuàng)新過(guò)程中，出于風(fēng)險(xiǎn)與成本的考慮，地方政府多是基于現(xiàn)有組織基礎(chǔ)進(jìn)行有限創(chuàng)新，并根據(jù)轄區(qū)內(nèi)已有典范，延續(xù)以往的政策偏好。在美麗鄉(xiāng)村分類打造中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展型鄉(xiāng)村延續(xù)不適宜的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，導(dǎo)致生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益不協(xié)調(diào)。文化傳承型與環(huán)境整治型鄉(xiāng)村由于傳統(tǒng)觀念的束縛，鄉(xiāng)村改造存在一定阻力。在創(chuàng)新的試點(diǎn)過(guò)程中，對(duì)既有路徑的依賴使得學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)難以有效應(yīng)用，阻礙政策創(chuàng)新。

從借鑒經(jīng)驗(yàn)的依賴來(lái)看，資源匱乏地區(qū)往往無(wú)明晰的發(fā)展路徑，容易對(duì)借鑒的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)盲目跟從而忽視了本土實(shí)際。在美麗鄉(xiāng)村分類打造中，部分資源稀薄型鄉(xiāng)村先前未形成合適的發(fā)展道路，不能進(jìn)行精確定位，對(duì)于引入經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)存在片面性、盲從性，使經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際未能有機(jī)結(jié)合。如部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展型鄉(xiāng)村效仿其他村莊的高效益產(chǎn)業(yè)，卻忽視了自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，從而未能實(shí)現(xiàn)因地制宜發(fā)展。

(三)再創(chuàng)新阻滯：符號(hào)創(chuàng)新的困境

符號(hào)創(chuàng)新即地方政府在學(xué)習(xí)其他地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)之后，為自身的學(xué)習(xí)行為設(shè)計(jì)一個(gè)有別于其學(xué)習(xí)對(duì)象的政策符號(hào)[16]。符號(hào)創(chuàng)新雖屬相對(duì)政策創(chuàng)新的范疇，但在部分方面對(duì)政策創(chuàng)新存在阻滯作用。由于符號(hào)設(shè)計(jì)的低門檻、低成本，符號(hào)創(chuàng)新的選擇傾向逐步增強(qiáng)，容易導(dǎo)致創(chuàng)新泛濫；單純的符號(hào)變更往往會(huì)忽視政策落后地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與資源稟賦差異，難以實(shí)現(xiàn)因地制宜；符號(hào)創(chuàng)新的原創(chuàng)性不足，具有漸進(jìn)推進(jìn)的特點(diǎn)，局部治理機(jī)制的改變難以適應(yīng)較為強(qiáng)烈的治理訴求。因此，陷入符號(hào)創(chuàng)新困境的再創(chuàng)新會(huì)對(duì)政策創(chuàng)新的整體效用形成阻滯。

在美麗鄉(xiāng)村分類打造的政策創(chuàng)新中，地方政府在借鑒其他地方分類打造的做法后，探索形成適應(yīng)自身特點(diǎn)的各類型美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。但其本質(zhì)仍是基于對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行定位以實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性發(fā)展的建設(shè)模式，并未探索形成全新的因地制宜的發(fā)展路徑。這種具有符號(hào)創(chuàng)新特征的政策再創(chuàng)新雖有一定效益，但難以適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村的長(zhǎng)足發(fā)展需求。

(四)創(chuàng)新擴(kuò)散阻滯：資源稟賦特性的困擾

各地的資源稟賦優(yōu)勢(shì)是推動(dòng)政策創(chuàng)新的重要支撐，但在政策再創(chuàng)新的擴(kuò)散階段，資源稟賦的部分特性對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散形成困擾。其中，不同區(qū)域存在著差異化的資源稟賦特征，會(huì)對(duì)擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)的適用性構(gòu)成挑戰(zhàn)；同時(shí)，部分地區(qū)特征模糊的情境，使鄉(xiāng)村發(fā)展難以進(jìn)行清晰的定位。這種資源稟賦的差異性與模糊性對(duì)創(chuàng)新政策的擴(kuò)散與落地形成了阻滯。

從資源稟賦的差異性來(lái)看，在美麗鄉(xiāng)村分類打造中，不同的鄉(xiāng)村具有不同的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，因此形成了產(chǎn)業(yè)型、生態(tài)型、旅游型等不同鄉(xiāng)村定位。在創(chuàng)新擴(kuò)散的過(guò)程中，僅有類型相近的鄉(xiāng)村具有經(jīng)驗(yàn)落地的契機(jī)，不同類型鄉(xiāng)村之間經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散反而會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤指導(dǎo)的作用。即使在同一類型的鄉(xiāng)村中，各村也存在差異，如同為產(chǎn)業(yè)型美麗鄉(xiāng)村也具有不同的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，同為生態(tài)型美麗鄉(xiāng)村也擁有不同的生態(tài)資源。創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中各村資源稟賦的差異使得擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)難以實(shí)現(xiàn)直接有效的影響。從資源稟賦的模糊性來(lái)看，在美麗鄉(xiāng)村分類打造中，部分鄉(xiāng)村并不具有突出的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，其既無(wú)相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，也無(wú)明顯的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，造成準(zhǔn)確定位難，無(wú)法匹配適應(yīng)其發(fā)展需求的擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行正確指導(dǎo)。這種模糊性使得創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在擴(kuò)散過(guò)程中未能發(fā)揮應(yīng)有效用。

四、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策創(chuàng)新的深化策略

(一)觀念培育與機(jī)制健全，推動(dòng)政策創(chuàng)新長(zhǎng)效發(fā)展

針對(duì)創(chuàng)新成本與政府注意力轉(zhuǎn)移對(duì)政策創(chuàng)新推進(jìn)形成的阻滯，應(yīng)從主客觀兩方面入手。其中，主觀上培育長(zhǎng)期、復(fù)合的效益觀，使政府的注意力分配在更為多元的領(lǐng)域；客觀上健全創(chuàng)新的容錯(cuò)及配套機(jī)制，為地方政府敢于創(chuàng)新提供制度保障。

1.培育長(zhǎng)期、復(fù)合的創(chuàng)新效益觀。從長(zhǎng)期的維度看，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政策創(chuàng)新的長(zhǎng)期效益，不能因創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)與成本就停止創(chuàng)新。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新中，面對(duì)建設(shè)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與人居環(huán)境整治所耗費(fèi)的人力、物力成本，以及對(duì)既得利益影響的短期陣痛，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村因地制宜發(fā)展帶來(lái)的長(zhǎng)期效益，保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新持續(xù)進(jìn)行。同時(shí)，在場(chǎng)域的選擇上，應(yīng)關(guān)注效益更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的領(lǐng)域，充分認(rèn)識(shí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中短期內(nèi)無(wú)法顯著體現(xiàn)的社會(huì)、生態(tài)效益，保證一部分創(chuàng)新注意力與資源用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新持續(xù)推進(jìn)。從復(fù)合的維度看，政策創(chuàng)新的效益多元，應(yīng)充分考慮復(fù)合效益來(lái)決定資源的配比。美麗鄉(xiāng)村分類打造是一項(xiàng)具有復(fù)合效益的政策創(chuàng)新，分類打造對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的發(fā)展、文明鄉(xiāng)風(fēng)的培育、人居環(huán)境的整治具有顯著成效，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的融合。政府應(yīng)充分考慮美麗鄉(xiāng)村政策創(chuàng)新的整體效益，持續(xù)關(guān)注該領(lǐng)域的發(fā)展。

2.健全創(chuàng)新的容錯(cuò)及配套機(jī)制。(1)明確創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍。堅(jiān)持以習(xí)近平總書記在建構(gòu)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制中強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”為導(dǎo)向[17]，既保證地方政府在鄉(xiāng)村建設(shè)工作中開拓進(jìn)取，也防止創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制成為違紀(jì)違法行為的“避風(fēng)港”。通過(guò)明確創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制的政策界限，為地方政府在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中持續(xù)推進(jìn)政策創(chuàng)新提供依循。(2)建立事前防錯(cuò)、事中試錯(cuò)、事后糾錯(cuò)體系。在事前防錯(cuò)上, 把集體探討、專家意見、合法性考核等納入決策程序，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中應(yīng)將深入政策學(xué)習(xí)與民眾意見征詢放在創(chuàng)新工作正式推進(jìn)前，有效降低創(chuàng)新失敗的風(fēng)險(xiǎn)；在事中試錯(cuò)上，充分認(rèn)識(shí)政策創(chuàng)新是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，涵蓋創(chuàng)新需求的明晰、創(chuàng)新路徑的合理、創(chuàng)新方法的適宜等環(huán)節(jié)，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中應(yīng)允許各村在探尋適宜自身的發(fā)展路徑時(shí)試錯(cuò)，通過(guò)持續(xù)的政策調(diào)試總結(jié)本土發(fā)展的新模式；在事后糾錯(cuò)上，需要涵蓋對(duì)實(shí)踐項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定和對(duì)突發(fā)狀況的應(yīng)急措施等方面。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)糾偏，保證政策創(chuàng)新沿著正確方向行進(jìn)。通過(guò)防錯(cuò)、試錯(cuò)、糾錯(cuò)的有機(jī)結(jié)合，保障創(chuàng)新有序推行。

(二)路徑辨析與學(xué)習(xí)強(qiáng)化，破除創(chuàng)新的路徑依賴

針對(duì)既有路徑和學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的依賴對(duì)政策創(chuàng)新試點(diǎn)形成的阻滯，應(yīng)當(dāng)明晰路徑依賴的情境，根據(jù)不同的情況采取不同的手段來(lái)消除弊端，并強(qiáng)化政策學(xué)習(xí)能力，合理運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)政策創(chuàng)新發(fā)展。

1.辨析路徑依賴情境。政策演進(jìn)中的路徑依賴具有2種情境: 一是最初的路徑選擇是正確的，按照既定方向可以持續(xù)優(yōu)化；二是起先的政策并不適宜，隨著發(fā)展的深化陷入一種無(wú)效率的狀態(tài)。針對(duì)發(fā)展方向正確的既有路徑依賴，應(yīng)采取漸進(jìn)調(diào)整的創(chuàng)新模式，在原有政策基礎(chǔ)上根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行微調(diào)，保證政策沿著正確軌跡的同時(shí)，解決現(xiàn)有問(wèn)題并適應(yīng)發(fā)展訴求。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，部分具有較好資源稟賦基礎(chǔ)并已形成適應(yīng)本土發(fā)展路徑的村莊，可將既有路徑與學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村因地制宜發(fā)展。針對(duì)發(fā)展方向錯(cuò)誤的既有路徑依賴，政府在政策創(chuàng)新中應(yīng)憑借規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，調(diào)整既有利益結(jié)構(gòu)，破除不適當(dāng)均衡，瓦解無(wú)效率政策的根基，使新舊政策間的摩擦降低，實(shí)現(xiàn)政策變遷的良性循環(huán)。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，面對(duì)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型等既有利益變革的情境，應(yīng)充分應(yīng)用創(chuàng)新資源，依托行政指令并給予政策激勵(lì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新有效推進(jìn)。

2.強(qiáng)化政策學(xué)習(xí)能力。(1)完善政府間的政策學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。在縱向上，給予地方政府一定的創(chuàng)新自主權(quán)，暢通上級(jí)政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散的渠道，使地方政府在有效學(xué)習(xí)上級(jí)政府總體規(guī)劃的同時(shí)，開展自適應(yīng)的創(chuàng)新活動(dòng)。在橫向上，構(gòu)筑跨地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)交流平臺(tái)，形成政府間會(huì)同創(chuàng)新的合力，發(fā)揮政策學(xué)習(xí)創(chuàng)新的規(guī)模效應(yīng)，使美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在不同區(qū)域間擴(kuò)散，形成規(guī)范化的創(chuàng)新學(xué)習(xí)體系。(2)建設(shè)學(xué)習(xí)型政府。政策學(xué)習(xí)創(chuàng)新不能停留在模仿階段，應(yīng)注重學(xué)習(xí)行為的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，形成自我完善的能力。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，對(duì)于先前未有明晰發(fā)展路徑，以及對(duì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)盲目模仿的鄉(xiāng)村，應(yīng)通過(guò)持續(xù)性學(xué)習(xí)強(qiáng)化創(chuàng)新學(xué)習(xí)能力，使借鑒經(jīng)驗(yàn)與本土實(shí)際有機(jī)融合，在試點(diǎn)推進(jìn)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的在地化。

(三)實(shí)踐深化與領(lǐng)域銜接，突破“符號(hào)創(chuàng)新”困局

針對(duì)政策“符號(hào)創(chuàng)新”的困局，應(yīng)當(dāng)深化創(chuàng)新實(shí)踐，因地制宜地推動(dòng)政策創(chuàng)新，并推動(dòng)創(chuàng)新領(lǐng)域的有效銜接，為創(chuàng)新突破提供空間。

1.深化政策創(chuàng)新實(shí)踐?！胺?hào)創(chuàng)新”的根本弊病在于僅有政策符號(hào)變更之“形”，而無(wú)創(chuàng)新效應(yīng)之“實(shí)”?？梢?，無(wú)論何種形式的創(chuàng)新，保證應(yīng)有的效用才是突破困局的關(guān)鍵。因此，要不斷深化政策創(chuàng)新實(shí)踐。一方面，通過(guò)推廣學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，引入新的治理機(jī)制，在深化創(chuàng)新實(shí)踐的過(guò)程中形成行之有效的政策再創(chuàng)新；另一方面，通過(guò)政策學(xué)習(xí)、試點(diǎn)、調(diào)試的循環(huán)往復(fù)過(guò)程，探索出不同以往的政策新模式。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)創(chuàng)新實(shí)踐，形成符合自身資源特性的鄉(xiāng)村類型，保證政策創(chuàng)新具備促進(jìn)自身發(fā)展的效用。同時(shí)，通過(guò)循環(huán)往復(fù)的經(jīng)驗(yàn)積累，形成鄉(xiāng)村因地制宜發(fā)展的全新模式，使美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策再創(chuàng)新由保證效應(yīng)的基本需求發(fā)展為具有顛覆作用的自主創(chuàng)新模式，從而逐步突破“符號(hào)創(chuàng)新”困局。

2.推動(dòng)創(chuàng)新領(lǐng)域銜接。在一個(gè)經(jīng)歷長(zhǎng)足發(fā)展的領(lǐng)域，往往已具有豐富的政策創(chuàng)新，進(jìn)一步的創(chuàng)新存在客觀難處，從而衍生出“符號(hào)創(chuàng)新”的問(wèn)題。因此，應(yīng)注重相關(guān)領(lǐng)域間的有效銜接，讓政策創(chuàng)新在更為廣闊的空間中展開。美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作已開展了一段時(shí)間，對(duì)于人居環(huán)境整治、山水林田改造等已取得了較為豐富的成果。但美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新若僅停留在生態(tài)領(lǐng)域，則限制了它的多元化發(fā)展。在“十四五”時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接至為關(guān)鍵[18]，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興的重要部分，應(yīng)從鄉(xiāng)村生態(tài)領(lǐng)域的創(chuàng)新向鄉(xiāng)村建設(shè)的全方位擴(kuò)展，為美麗鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)培育、社會(huì)治理的政策創(chuàng)新提供契機(jī)。同時(shí)，應(yīng)充分利用生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，在美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)中鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，逐步邁向共同富裕。鄉(xiāng)村建設(shè)各領(lǐng)域的協(xié)同并進(jìn)，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新創(chuàng)造了廣闊的空間，從而客觀上減少了“符號(hào)創(chuàng)新”的存在。

(四)優(yōu)化執(zhí)行方式，保證創(chuàng)新擴(kuò)散效應(yīng)

針對(duì)資源稟賦的模糊與差異導(dǎo)致創(chuàng)新無(wú)法發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)的情境，應(yīng)從優(yōu)化政策執(zhí)行方式入手，建立執(zhí)行的陪伴機(jī)制，為政策創(chuàng)新擴(kuò)散提供科學(xué)索引。同時(shí)，應(yīng)深化政策的規(guī)劃引領(lǐng)與彈性執(zhí)行，為創(chuàng)新擴(kuò)散提供必要的空間，以實(shí)現(xiàn)政策標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化的統(tǒng)一。

1.建立執(zhí)行的陪伴機(jī)制。(1)在政府層面。上級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的追蹤，對(duì)執(zhí)行中的問(wèn)題進(jìn)行糾偏，并評(píng)估執(zhí)行的情況與效益，給予相應(yīng)的政策引導(dǎo)，使創(chuàng)新在科學(xué)的執(zhí)行過(guò)程中順利擴(kuò)散。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，住建部門要開展全覆蓋的現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，依照設(shè)計(jì)方案建設(shè)，以及召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推廣有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平不斷提升。(2)在技術(shù)層面。應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)力量參與，引入規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)展開“陪伴式”服務(wù)，強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的審查，并跟蹤實(shí)施情況。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)主體應(yīng)依照“共同參與、配合協(xié)同、充分協(xié)商”的要求，按照美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃綱領(lǐng)，采用適宜的技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效的美麗鄉(xiāng)村打造，以及通過(guò)“定期服務(wù)”和“不定期指導(dǎo)”2種模式，在保證總體成效的同時(shí)，確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)推進(jìn)，從而在全面跟進(jìn)的過(guò)程中，保證鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新得以擴(kuò)散。

2.規(guī)劃引領(lǐng)與彈性執(zhí)行結(jié)合。政策創(chuàng)新的順利擴(kuò)散與2個(gè)因素密不可分，即明晰的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)使擴(kuò)散有據(jù)可循，以及足夠的空間使擴(kuò)散在創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)所不及的地方能根據(jù)實(shí)際調(diào)試。因此，應(yīng)堅(jiān)持政策創(chuàng)新的規(guī)劃引領(lǐng)與彈性執(zhí)行相結(jié)合，通過(guò)設(shè)計(jì)政策規(guī)劃與給予下級(jí)政府適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，在“執(zhí)行中規(guī)劃”[19]， 實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化的統(tǒng)一。 在美麗鄉(xiāng)村分類打造創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散中，應(yīng)繼續(xù)完善相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的定位類型與核心指標(biāo)，使擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于資源稟賦特征模糊的鄉(xiāng)村，應(yīng)采取彈性執(zhí)行的方式，結(jié)合實(shí)際探尋新的在地化模式；同時(shí)，通過(guò)彈性執(zhí)行方式賦予自主調(diào)試空間，為孕育新的創(chuàng)新提供可能。但彈性執(zhí)行并非核心指標(biāo)的降準(zhǔn)，而是在擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)不適用的情境中變革建設(shè)方式以實(shí)現(xiàn)高層次的美麗鄉(xiāng)村打造。通過(guò)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的科學(xué)設(shè)計(jì)與彈性執(zhí)行，發(fā)揮擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)的有益指導(dǎo)，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化的統(tǒng)一。

五、結(jié)論與探討

在政策創(chuàng)新的分析視角下，基于美麗鄉(xiāng)村分類打造“福州樣本”的實(shí)踐，作為創(chuàng)新主體的地方政府在采納跟進(jìn)上級(jí)政府的規(guī)劃后，通過(guò)橫向的政策學(xué)習(xí)以及借鑒其他地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際，根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的反饋進(jìn)行調(diào)試，總結(jié)自身的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，形成政策再創(chuàng)新并擴(kuò)散影響轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)。透過(guò)個(gè)案分析回看美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策創(chuàng)新過(guò)程，各階段均有相應(yīng)的阻滯因素：創(chuàng)新成本與政府注意力的分配對(duì)創(chuàng)新采納推進(jìn)的阻滯，既有路徑和學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的依賴對(duì)創(chuàng)新學(xué)習(xí)試點(diǎn)的阻滯，符號(hào)創(chuàng)新的困境對(duì)再創(chuàng)新的阻滯，資源稟賦特性的困擾對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的阻滯等。因此，應(yīng)培育長(zhǎng)期、復(fù)合的創(chuàng)新效益觀并健全創(chuàng)新的容錯(cuò)及其配套機(jī)制，推動(dòng)政策創(chuàng)新長(zhǎng)效發(fā)展；辨析路徑依賴情境并強(qiáng)化政策學(xué)習(xí)能力，破除創(chuàng)新的路徑依賴；深化政策創(chuàng)新實(shí)踐并推動(dòng)創(chuàng)新領(lǐng)域銜接，突破符號(hào)創(chuàng)新困局；建立執(zhí)行的陪伴機(jī)制并規(guī)劃引領(lǐng)與彈性執(zhí)行結(jié)合，發(fā)揮創(chuàng)新的擴(kuò)散效應(yīng)。

美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)經(jīng)歷了長(zhǎng)足發(fā)展，以改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境為核心的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)已取得了卓越成效，在日趨完善的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的創(chuàng)新發(fā)展，必須將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的廣闊內(nèi)涵中，并與推動(dòng)共同富裕與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)工作有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)工作的全方位發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)美麗鄉(xiāng)村政策相關(guān)研究不充分的情境，應(yīng)更加注重理論與實(shí)踐的銜接，從政策理論中汲取知識(shí)以指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際發(fā)展，并依托鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)形成更為適宜、明晰的政策走向。對(duì)于案例研究可能存在的普遍性、適用性缺陷，仍應(yīng)進(jìn)行更為深入的經(jīng)驗(yàn)考察，在不斷的理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐探索中形成對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策創(chuàng)新趨向的有效研判。