有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給有效性
——一個(gè)居民福利導(dǎo)向的理論模型

楊雅琴

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，昆明 650000）

內(nèi)容提要：我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，有必要將公共品供給種類(lèi)和數(shù)量聯(lián)系起來(lái)，討論如何促進(jìn)居民福利提升。本文結(jié)合我國(guó)大部分地方政府財(cái)政收支缺口壓力較大的現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中供求均衡基本思想，構(gòu)建有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給的理論模型，分析稅收、轉(zhuǎn)移支付、一般債券和土地出讓四種方式下地方公共品供給以及由此帶來(lái)的居民福利水平變化，并由此提出相關(guān)政策建議。一是稅收對(duì)居民福利影響不確定，應(yīng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共品供給間尋求稅率平衡點(diǎn)。二是一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)居民福利的影響不同，應(yīng)完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系及資金分配辦法。三是發(fā)行債券是否能促進(jìn)公共品供給并提升居民福利，取決于未來(lái)的稅收能否足夠償還債務(wù)本息。四是出讓土地可在短期內(nèi)增加公共品供給并提升居民福利，應(yīng)合理規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)踐和理論研究領(lǐng)域?qū)ω?cái)政資源配置職能的討論多是公共部門(mén)與私人部門(mén)間的資源配置問(wèn)題。這是財(cái)政資源配置職能的第一層含義，但財(cái)政資源配置的第二層含義也同樣不容忽視，即政府應(yīng)如何在公共部門(mén)內(nèi)部配置公共資源，以提升居民整體福利水平。

一方面，近些年我國(guó)社會(huì)物質(zhì)生活總量已經(jīng)得到大幅提升，居民福利水平提升不再單獨(dú)決定于公共服務(wù)供給數(shù)量，還取決于公共品供給種類(lèi)。所以，要提升居民福利，各級(jí)政府除保障公共品供給數(shù)量外，還需要研究公共品供給種類(lèi)，以提升公共品種類(lèi)的供需匹配。另一方面，國(guó)家治理現(xiàn)代化是治理社會(huì)事務(wù)的體系、能力及結(jié)果的整體質(zhì)量和水平的提升，其中一個(gè)重要方面就是公共資源如何在國(guó)防外交、科教文衛(wèi)、農(nóng)村城市等不同領(lǐng)域的公共品間合理有效配置，并實(shí)現(xiàn)各類(lèi)公共服務(wù)均衡充分發(fā)展。

公共財(cái)政資源有限與社會(huì)公共需要不斷增長(zhǎng)之間的矛盾客觀(guān)存在且將長(zhǎng)期存在。特別是我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，各級(jí)政府財(cái)政收入與社會(huì)公共需要間的矛盾更加突出。如何優(yōu)化配置有限的財(cái)政收入，提升居民福利，是一個(gè)值得研究的急迫問(wèn)題。本文正是基于此，希望構(gòu)建一個(gè)以居民福利提升為導(dǎo)向的理論模型，討論地方政府在有限預(yù)算約束下，如何優(yōu)化公共品供給、提升公共品供給有效性。

本文的公共品供給有效性包括數(shù)量和種類(lèi)兩層含義：一是公共品供求數(shù)量的匹配，即以最少投入實(shí)現(xiàn)最高水平產(chǎn)出，在有限預(yù)算約束下地方政府追求公共品供給數(shù)量最大化；二是公共品供求種類(lèi)的匹配，即地方政府供給的公共品種類(lèi)能夠滿(mǎn)足地區(qū)居民所需。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）公共品供需匹配的研究

在Tiebout（1956）的“用腳投票”模型中，居民可以遷出不能滿(mǎn)足其偏好的地區(qū)，遷入滿(mǎn)足其偏好的地區(qū)。[1]地方政府通過(guò)不同稅率、公共品供給來(lái)吸引居民。在一系列假設(shè)下，公共品供需匹配可能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中該模型的假設(shè)較難滿(mǎn)足，在人口自由流動(dòng)或西方選舉制下，政府支出有向居民偏好靠近的趨勢(shì)，使公共品供需匹配水平提高。如，F(xiàn)ox等（1989）發(fā)現(xiàn)居民“用腳投票”與城市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。[2]一系列對(duì)西方選舉制國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)選民偏好對(duì)地方公共支出政策具有影響（Soroka和Wlezien，2005；Funk 和 Gathmann，2013），會(huì)使政府公共支出在一定程度上與居民偏好相匹配。[3-4]世界各國(guó)政府支出中也可以觀(guān)察到這些支出結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)。

中國(guó)政府支出結(jié)構(gòu)也受居民偏好影響（Zhang等，2002；Wong 等，2017）。[5-6]地方制度建設(shè)（如政府能力、透明度、地方民主）會(huì)影響公共支出對(duì)本地居民需求偏好的回應(yīng)（Shah，2004），使政府支出結(jié)構(gòu)受居民偏好影響程度相對(duì)較弱。[7]不同類(lèi)別支出決策受到的影響因素不同，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出決策顯著受上級(jí)政府和本地公民意見(jiàn)影響，但民生福利支出決策不受上級(jí)政府和公民意見(jiàn)影響（孟天廣等，2015）。[8]

目前國(guó)內(nèi)居民對(duì)基本公共服務(wù)的滿(mǎn)意度仍在相對(duì)較低水平。一是居民的公共服務(wù)滿(mǎn)意度較低，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，城市政府基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)總體滿(mǎn)意度得分相對(duì)較低；農(nóng)村居民對(duì)基本公共服務(wù)的滿(mǎn)意度也并不高，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)（朱玉春和唐娟莉，2010；鄭衛(wèi)榮，2011；師玉朋，2014）。[9-11]

二是居民對(duì)單項(xiàng)基本公共服務(wù)滿(mǎn)意度較低。雖然近年財(cái)政投入不斷增加，但是當(dāng)前公眾主觀(guān)滿(mǎn)意程度卻并未隨之同步提高（魏義方，2016）[12]，特別是民生性公共服務(wù)滿(mǎn)意度總體偏低，醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度排名比較靠后（官永彬等，2017）[13]；超過(guò)半數(shù)受訪(fǎng)者對(duì)地方政府提供的保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老等感到不滿(mǎn)（北京師范大學(xué)和江西師范大學(xué)，2016，2017）。[14]

居民對(duì)基本公共服務(wù)滿(mǎn)意度不高，重要原因之一是政府供給與居民需求不對(duì)稱(chēng)、不匹配。國(guó)家及各級(jí)政府部門(mén)供給公共服務(wù)的優(yōu)先順序依次是教育、水利、道路、農(nóng)業(yè)科技推廣與培訓(xùn)、文化娛樂(lè)等，但不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求優(yōu)先序存在顯著差異（唐娟莉等，2011）。[15]政府在貧困區(qū)域以扶貧為目標(biāo)的公共品供給，沒(méi)有與該區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展相匹配（陳聰和程李梅，2017）[16]；即便是社區(qū)服務(wù)較為發(fā)達(dá)的上海等特大城市，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)充分的供需匹配和供需均衡（馮猛，2016）。[17]

從以上研究可知，我國(guó)公共品供需不匹配的現(xiàn)狀是客觀(guān)存在的。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化、服務(wù)型政府構(gòu)建的宏觀(guān)背景下，如果僅以供給水平為核心評(píng)價(jià)公共服務(wù)供給有效性，將難以應(yīng)對(duì)未來(lái)公共需求的不斷變化和提高。要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。理論上，公共部門(mén)配置效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是帕累托標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)難以操作，所以有學(xué)者提出更具操作性的“回應(yīng)性”標(biāo)準(zhǔn)，即如果政府供給的公共品能有效滿(mǎn)足居民的需求偏好，則公共部門(mén)的資源配置便處于偏好匹配的均衡狀態(tài)（龔鋒和盧洪友，2009）[18]，該標(biāo)準(zhǔn)更符合當(dāng)前我國(guó)公共部門(mén)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神。

（二）既定預(yù)算約束下地方政府公共品供給理論模型的研究

第一，現(xiàn)有經(jīng)典理論模型多研究社會(huì)資源在公共品和私人品間如何分配，政府如何實(shí)現(xiàn)有限資源在不同公共品上的最優(yōu)配置的研究相對(duì)較少。如薩繆爾森模型（Samuelson，1954，1955，1958）中的公共品有效配置理論，認(rèn)為社會(huì)生產(chǎn)公共品和私人用品的最優(yōu)點(diǎn)位于社會(huì)效用可能性邊界以及社會(huì)無(wú)差異曲線(xiàn)的切點(diǎn)，該點(diǎn)決定了社會(huì)資源在公共品和私人用品間的配置。[19-21]這些研究中，公共品是作為一個(gè)整體出現(xiàn)的。但現(xiàn)實(shí)生活中，公共品以國(guó)防、外交、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、道路交通等種類(lèi)多樣、形式具體的物品和服務(wù)存在。將這些具體多樣的公共品打包以“公共品”這一整體性概念進(jìn)行研究，難免在解答財(cái)政資源如何在公共部門(mén)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效配置方面有所不足。

第二，研究某項(xiàng)具體公共品供求狀態(tài)，如教育（李濤等，2020；廖福崇，2020；徐輝，2020）[22-24]、醫(yī)療等，雖然可以深入討論該公共品供給增加對(duì)居民福利、滿(mǎn)意度提升的影響，但仍缺少對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部資源配置優(yōu)化的分析。由于資源稀缺的普遍性，在一定財(cái)政收入條件下，各項(xiàng)公共品支出存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。如果脫離其他公共品種類(lèi)，僅就某項(xiàng)具體公共品供求來(lái)分析，難免會(huì)脫離現(xiàn)有資源數(shù)量的客觀(guān)限制，研究所提出的公共支出需求很可能是現(xiàn)有財(cái)政收入難以支撐的支出規(guī)模，或是需要大幅壓縮其他基本公共品的支出來(lái)保障。以上公共財(cái)政收入不能支撐，或是壓縮其他必要支出的選項(xiàng)，都不一定能提升居民福利。

第三，現(xiàn)有公共品供給的理論模型，多建立在西方人口自由流動(dòng)、選舉制等社會(huì)條件下，如“用腳投票”模型，缺少適應(yīng)我國(guó)社會(huì)客觀(guān)條件的公共品供給理論模型。

所以，有必要建立適用我國(guó)客觀(guān)實(shí)現(xiàn)的地方政府公共品供給理論模型：一是將各項(xiàng)公共品放到一個(gè)模型中，但又對(duì)不同項(xiàng)目有所區(qū)分，分析公共部門(mén)內(nèi)部如何實(shí)現(xiàn)資源有效配置的問(wèn)題。二是我國(guó)地方政府無(wú)獨(dú)立稅收立法權(quán)，缺少主體稅種，地方政府財(cái)政收入對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)性較強(qiáng)。三是我國(guó)是非直接選舉制國(guó)家，人口流動(dòng)較西方國(guó)家弱，限制了“用腳投票”機(jī)制作用發(fā)揮。四是上級(jí)政府政策對(duì)地方政府影響較大，會(huì)影響地方公共品供給決策，若能發(fā)揮這種制度優(yōu)越性，更可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)地方公共服務(wù)滿(mǎn)意度的大幅度提升。

綜上，本文將從公共品供給的支出規(guī)模和投入產(chǎn)出績(jī)效，轉(zhuǎn)向公共品供需匹配視角，構(gòu)建理論模型，分析如何提升公共品供需匹配度進(jìn)而提升居民福利水平。

三、有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給理論模型

（一）基本假設(shè)

地方政府在不同支出項(xiàng)目上配置資金的決策受到兩方面的約束：一是預(yù)算約束，即地方政府的可用資金規(guī)模。二是供給不同公共品的選擇，該選擇同時(shí)受到生產(chǎn)可能性和地方政府追求利益最大化行為的影響。地方政府應(yīng)如何在不同公共品間配置資金，以提高公共品供給有效性和轄區(qū)內(nèi)居民福利水平？本文將在以下假設(shè)條件基礎(chǔ)上，構(gòu)建理論模型對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行分析。

假設(shè)1：地方政府提供兩種公共品，x1和x2，都是正常品。其中x1是某項(xiàng)具體的公共品，如教育或公共醫(yī)療等，為便于分析，令x1的價(jià)格p1=1。同樣為便于分析，令x2表示除x1之外的其他公共品，x2的價(jià)格p2=1。地方政府預(yù)算約束線(xiàn)斜率絕對(duì)值是兩種商品價(jià)格之比為1。

假設(shè)2：地方政府整體公共品供給有效性同時(shí)取決于x1和x2兩類(lèi)公共品供給有效性，兩類(lèi)公共品供給有效性取決于各自的初始供給量與居民需求的大小關(guān)系。假設(shè)與x2相比，居民對(duì)x1的需求更迫切，即x1的供給量遠(yuǎn)未達(dá)到居民需求。x1的供給量增加，居民對(duì)公共品種類(lèi)和數(shù)量的需求得到滿(mǎn)足，該項(xiàng)公共品的供給有效性提升；反之，若x1的供給量下降，則該項(xiàng)公共品供給有效性降低。

x2的供給有效性取決于初始供給量與居民需求間的關(guān)系。若x2的初始供給量已經(jīng)接近或超過(guò)居民需求，即使地方政府增加該公共品供給，居民對(duì)公共品種類(lèi)和數(shù)量的需求仍未得到很好的滿(mǎn)足，則供給有效性提升不顯著，甚至?xí)陆?；若x2的初始供給量低于居民需求，該公共品供給量增加，則供需匹配度提升，供給有效性提升。

假設(shè)3：地方政府財(cái)政收入BR包括稅收收入T、上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付TR、地方政府當(dāng)年債務(wù)收入D以及政府性基金預(yù)算調(diào)入收入F。

基于假設(shè)1和假設(shè)3，地方政府的預(yù)算約束為：

假設(shè)4：地方政府追求當(dāng)?shù)鼐用駶M(mǎn)意度最大化，所以地方政府與地方公眾對(duì)公共品的偏好一致，即地方政府具有的無(wú)差異曲線(xiàn)與地方公眾的無(wú)差異曲線(xiàn)一致，用U表示。

該假設(shè)在西方選舉制國(guó)家不一定成立，但在我國(guó)具有合理性。在西方國(guó)家，政府首腦追求連任，目標(biāo)是獲得更多選票支持。所以政府首腦在制定公共品供給政策時(shí)，會(huì)以相關(guān)利益集團(tuán)的得失、大部分選民的偏好為依據(jù)，這些決策偏向于部分選民特別是利益集團(tuán)，而忽視弱勢(shì)群體需求。在我國(guó)，黨和政府的使命是提升全國(guó)人民的福利水平。我國(guó)各級(jí)政府的目標(biāo)與全國(guó)人民的目標(biāo)相同：滿(mǎn)足美好生活需要。具體落實(shí)到政府職責(zé)方面，就是依據(jù)社會(huì)公共需要提供公共品。所以，我國(guó)各級(jí)政府和居民的目標(biāo)函數(shù)是一致的，既追求社會(huì)福利水平最大化。

基于假設(shè)4，居民效用等于政府效用U，取決于x1和x2具體消費(fèi)數(shù)量：

其中，Pu是公共品消費(fèi)量，U（Pu）指居民從公共品獲得的效用，U（x1）和 U（x2）分別是居民從 x1和x2上獲得的效用。

假設(shè)5：社會(huì)公眾對(duì)x1和x2的偏好具有性狀良好的特征：?jiǎn)握{(diào)性、嚴(yán)格凸性，所以無(wú)差異曲線(xiàn)凸向原點(diǎn)，且該偏好滿(mǎn)足完備性、反身性和傳遞性的假設(shè)。

基于以上四項(xiàng)假設(shè)，地方政府公共品供給模型便簡(jiǎn)化為在既定預(yù)算約束下，根據(jù)社會(huì)公眾對(duì)公共品的無(wú)差異曲線(xiàn)尋求均衡點(diǎn)E的過(guò)程，如圖1所示。圖中，I1所代表的效用水平U（I1）較高，但該無(wú)差異曲線(xiàn)所代表的公共品供給組合超過(guò)預(yù)算約束，預(yù)算不支持。C和D點(diǎn)所代表的公共品供給組合是預(yù)算支持的，但效用水平U（I3）較低，不會(huì)被居民和政府所選擇。E點(diǎn)所代表的公共品組合則滿(mǎn)足既定預(yù)算約束下的效用水平最大化，是均衡解。

圖1 既定預(yù)算約束下地方公共品供給模型

假設(shè)6：地方居民福利水平同時(shí)取決于公共品和私人品的消費(fèi)總量，受到兩者數(shù)量變化的影響。

其中，W指居民整體福利水平；Pr是私人物品消費(fèi)量，U（Pr）指居民從私人物品獲得的效用。當(dāng)兩種商品消費(fèi)量變化時(shí)，居民福利水平變化為：

其中，W′指公共品或私人品數(shù)量變化后居民的福利水平；W0是居民初始福利水平；U0（Pu）和U0（Pr）分別是初始時(shí)居民分別從消費(fèi)公共品和私人品獲得的效用；ΔU（Pu） 和 ΔU（Pr） 分別是居民因兩種商品消費(fèi)量變化而引起的效用變化量。

根據(jù)（3）和（4）式，得

ΔW是居民福利變化量，可能為正或負(fù)，主要取決于公共品和私人品變化所引起的居民效用的相對(duì)變化量。

（二）理想的均衡狀態(tài)

地方政府根據(jù)轄區(qū)居民公共品的需求籌集收入并安排支出。通常情況下，公眾對(duì)公共品的需求較高。若地方政府有足夠的能力實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的、較高的財(cái)政收入，并提供足夠數(shù)量的公共品，社會(huì)公眾的效用水平可達(dá)到一個(gè)較高水平。當(dāng)然，地方政府的稅收、舉債等行為又會(huì)反過(guò)來(lái)影響無(wú)差異曲線(xiàn)的位置。以上地方政府籌集收入、安排支出、無(wú)差異曲線(xiàn)移動(dòng)會(huì)有一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，最終達(dá)到社會(huì)整體較優(yōu)的均衡點(diǎn)E′。此時(shí)，社會(huì)公眾效用水平U（I1），地方政府預(yù)算約束線(xiàn)A′B′，所需財(cái)政收入BR′，如圖2所示。當(dāng)?shù)胤秸财饭┙o從E點(diǎn)移動(dòng)到E'點(diǎn)，x1和x2供給量均增加，居民需求得到滿(mǎn)足，地方政府公共品供給有效性提升。

圖2 地方政府?dāng)U大預(yù)算以滿(mǎn)足地方公共品需求

以上理論模型中可能出現(xiàn)的幾種結(jié)果C點(diǎn)、D點(diǎn)、E點(diǎn)、E′點(diǎn)，在我國(guó)實(shí)際中較常見(jiàn)的是C點(diǎn)，C點(diǎn)顯示x1的供給量較低，與x2相比離居民偏好的供給量更低。在現(xiàn)有預(yù)算約束下，可通過(guò)加強(qiáng)地方政府激勵(lì)約束，促進(jìn)地方政府在決策過(guò)程中向E點(diǎn)靠近，C點(diǎn)顯示x1的供給量較低，與x2相比離居民偏好的供給量更低。此時(shí)，在現(xiàn)有預(yù)算約束下，可通過(guò)加強(qiáng)地方政府激勵(lì)約束，促進(jìn)地方政府在決策過(guò)程中向E點(diǎn)靠近，公共品供給的種類(lèi)和數(shù)量與居民需求更匹配，公共品供給有效性提高；同時(shí)居民效用水平從I3曲線(xiàn)到達(dá)I2曲線(xiàn)，效用水平提升。

為使公共品供給有效性和居民效用進(jìn)一步提升，可采用適當(dāng)?shù)姆椒ㄌ嵘胤秸?cái)力水平，包括稅收、轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)等，增加地方政府財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)地方政府預(yù)算約束線(xiàn)向外移動(dòng)，從而嘗試在更高的無(wú)差異曲線(xiàn)上尋求均衡。但也要承認(rèn)，要讓預(yù)算線(xiàn)完全達(dá)到AB'位置的可能性較小，這主要是因?yàn)榈胤秸媾R稅收約束、上級(jí)政府財(cái)政政策、債務(wù)市場(chǎng)等約束。

根據(jù)一般均衡理論，可由單項(xiàng)公共品均衡推及多項(xiàng)公共品供給的一般均衡。若社會(huì)中需要提供的公共品有N種，則當(dāng)前N-1種公共品投入金額都確定后，第N種公共品的投入金額也相應(yīng)確定，最終實(shí)現(xiàn)地方公共品供給的一般均衡。因此，可以對(duì)各項(xiàng)公共品依次進(jìn)行分析，直至第N項(xiàng)。

四、向理想狀態(tài)趨近過(guò)程

地方政府可以通過(guò)幾條途徑增加財(cái)政收入，使供需均衡點(diǎn)E盡量向理想狀態(tài)的E′點(diǎn)趨近。

（一）稅收收入增加

稅收收入T=t×TB，其中T為稅收收入，t為稅率，TB為稅基。政府可以通過(guò)提高稅率或拓展稅基來(lái)實(shí)現(xiàn)稅收總額的增加。稅收收入的增加，對(duì)地方公共品供給的影響主要表現(xiàn)為預(yù)算線(xiàn)平行右移，E點(diǎn)向 E′趨近（圖 2）。

E′點(diǎn)上x(chóng)1和x2兩種公共品的供給數(shù)量都高于E點(diǎn)，地方政府公共品供給有效性提升。根據(jù)良態(tài)偏好的單調(diào)性特征，E′點(diǎn)上兩種公共品的組合數(shù)量能給居民帶來(lái)的效用水平高于E點(diǎn)的效用水平：U（E′）＞U（E）。但是，E′點(diǎn)居民福利水平不一定高于 E點(diǎn)。因?yàn)榫用窀＠讲粌H取決于公共品消費(fèi)量，同時(shí)還取決于私人品消費(fèi)量。當(dāng)公共品供給增加來(lái)源于稅收增加，稅率提高和稅基增長(zhǎng)會(huì)對(duì)居民福利水平產(chǎn)生不同的影響。

首先，稅率提高。稅率提高會(huì)使居民可支配收入減少，居民消費(fèi)私人物品的數(shù)量會(huì)因此減少，私人物品消費(fèi)所能帶來(lái)的效用也會(huì)隨之減少。（4）式中，稅率增加使政府稅收收入增加、公共品供給水平增加，ΔU（Pr）≥0；稅率增加使居民可支配收入減少、私人物品消費(fèi)量減少，ΔU（Pr）≤0。

政府通過(guò)提高稅率的方式增加財(cái)政收入，提高公共品的供給，對(duì)居民的福利的影響結(jié)果主要取決于 ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）的絕對(duì)值。當(dāng)|ΔU（Pu）|＞|ΔU（Pr）|，有ΔW＞0，提高稅率增加公共品供給的方式有利于提高社會(huì)福利水平。當(dāng)|ΔU（Pu）|=|ΔU（Pr）|，即 ΔW=0，提高或不提高稅率無(wú)所謂。當(dāng)|ΔU（Pu）|＜|ΔU（Pr）|，有ΔW＜0，提高稅率不可行，會(huì)使社會(huì)福利水平降低。

其次，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的稅基擴(kuò)大，因?yàn)槎惵蕸](méi)有變化，居民可支配收入不會(huì)因稅收收入的增加而減少。相反，居民的可支配收入也會(huì)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加。此時(shí)，（4）式中的 ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）均大于0，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的稅收收入增加使公共品供給增加，居民效用提升；同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還使居民可支配收入增長(zhǎng)，私人物品消費(fèi)增加，居民效用提升。

由此可見(jiàn)，稅收收入增長(zhǎng)可以使公共品供給水平提高，地方政府公共品供給有效性提升，但不同的稅收增長(zhǎng)途徑對(duì)居民的福利水平會(huì)產(chǎn)生不同影響。提高稅率在增加公共品供給的同時(shí)會(huì)使居民私人物品消費(fèi)減少，居民福利水平受到公共品增加、私人品減少兩種不同作用；而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的稅收收入增長(zhǎng)，則會(huì)使居民福利水平增長(zhǎng)。

實(shí)踐中，我國(guó)地方政府不能自行制定、調(diào)整稅率和稅基，所以地方政府自行調(diào)整稅率和稅基的可行性較低。稅收收入的增加多依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的稅基擴(kuò)大，但這將是一個(gè)長(zhǎng)期緩慢的過(guò)程。

由于稅收收入增長(zhǎng)較慢，預(yù)算線(xiàn)移動(dòng)也會(huì)相對(duì)緩慢。稅收收入增長(zhǎng)所帶來(lái)的地方公共品供給量的增長(zhǎng)將小于居民公共需求增長(zhǎng)的水平（否則，資源稀缺性將不適用）。所以，E點(diǎn)向外移動(dòng)的距離將遠(yuǎn)小于EE′之間的距離，也就是伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)現(xiàn)的稅收收入增長(zhǎng)，能夠帶來(lái)的地方公共品供給增長(zhǎng)將仍不能滿(mǎn)足地方公共需要。這與我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況相符，大部分地方政府的稅收收入增長(zhǎng)難以滿(mǎn)足巨大的地方公共需求。如圖3所示，我國(guó)大部分省份各年稅收收入增長(zhǎng)額與當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出額之比小于5%。特別是近年來(lái)我國(guó)實(shí)行減稅降費(fèi)政策，個(gè)別省份甚至出現(xiàn)稅收收入負(fù)增長(zhǎng)的情況。

圖3 2015年-2019年間各省區(qū)稅收收入增長(zhǎng)額占地方一般公共預(yù)算支出比重

（二）轉(zhuǎn)移支付增加

我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在上級(jí)政府分配撥款時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的具體類(lèi)型和規(guī)模主要由上級(jí)政府決策。不同轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型對(duì)地方政府公共品供給決策產(chǎn)生不同影響。

第一，上級(jí)政府分配下達(dá)資金時(shí)不規(guī)定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)地方公共品供給決策的影響主要表現(xiàn)為預(yù)算線(xiàn)平行外移，如圖2所示，表現(xiàn)為均衡點(diǎn)從E點(diǎn)向E′靠近，地方政府公共品供給有效性提升。

因?yàn)樯霞?jí)政府撥付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金最終來(lái)源仍是稅收，該收入增加對(duì)地區(qū)居民福利的影響與稅收收入增加的影響相似，仍有兩種不同情況。一種情況是上級(jí)政府提高稅率增加收入，然后以一般性轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)?。則仍需比較（4）式中ΔU（Pu）和 ΔU（Pr）絕對(duì)值大小，可能有居民福利水平上升、不變、下降的三種不同結(jié)果。但是稅收法定背景下，政府不能隨意調(diào)整稅率，一般較少通過(guò)提高稅率來(lái)增加收入。所以，現(xiàn)實(shí)中更多的是另一種情況，上級(jí)政府不提高稅率，一般性轉(zhuǎn)移支付資金僅分配現(xiàn)有稅率條件下能夠獲得的收入，居民享受到的公共品總量增加、私人物品總量不變，則（4）式中ΔU（Pu）＞0，ΔU（Pr）=0，即 ΔW＞0，居民福利水平上升。

在我國(guó)大部分地區(qū)，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共品供給的影響甚至大于稅收增長(zhǎng)。如圖4，2019年有25個(gè)省區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)額與地方一般公共預(yù)算支出額之比超過(guò)10%，高于稅收收入增長(zhǎng)額與地方一般公共預(yù)算支出額之比。另外，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)力貢獻(xiàn)較大的地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如西藏（占比 31.88%）、云南（23.61%）、甘肅（25.26%）等，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共品供給影響較大，一般性轉(zhuǎn)移支付使預(yù)算線(xiàn)向外移動(dòng)的距離大于稅收收入增長(zhǎng)所能帶來(lái)的移動(dòng)距離。欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收收入增長(zhǎng)潛力相對(duì)較弱，地方公共品供給將在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)依賴(lài)于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。

圖4 2016年-2019年各省區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)額占地方一般公共預(yù)算支出比重

第二，上級(jí)政府分配下達(dá)資金時(shí)已確定用途的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，地方配套與不配套兩種類(lèi)型對(duì)地方政府公共品供給決策會(huì)產(chǎn)生不同影響，需要分類(lèi)討論。假設(shè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金明確用途為提供公共品，且專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為STR。

無(wú)配套且地方其他財(cái)政收入不變時(shí)，地方政府可用于x1的資金規(guī)模增加，x2的資金規(guī)模不變，這會(huì)使地方政府的預(yù)算線(xiàn)平行向左移動(dòng)距離STR，預(yù)算線(xiàn)變?yōu)閳D5中的折線(xiàn)BB′A′。地方公共品供給均衡點(diǎn)由E點(diǎn)移動(dòng)到E′點(diǎn)：x1的供給規(guī)模增加至HE′，增加量為 EE′，與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模STR相等，x1的供給有效性提高；x2的供給水平不變，x2的供給有效性不變。兩類(lèi)公共品供給變化量分別是：Δx1=STR；Δx2=0，地方政府公共品供給有效性提高。

圖5 無(wú)配套專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共品供給的影響

若上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付增加不是通過(guò)提高稅率，則居民福利水平上升：（4）式中 ΔU（Pu）＞0，ΔU（Pr）=0，即 ΔW＞0。

有配套且地方其他財(cái)政收入不變時(shí)，地方政府可用于x1的資金規(guī)模增加，資金增加量為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與配套資金之和。但是，為達(dá)到與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配套要求，地方政府需要將原來(lái)用于x2的資金調(diào)出一部分用于x1的配套，使x2的資金投入規(guī)模減少。

兩類(lèi)公共品供給變化量分別是：

Δx1=STR+s×STR=STR×（1+s）；Δx2=-（s×STR）。

其中，s是配套率，既上級(jí)政府要求地方政府配套的比例。

有配套轉(zhuǎn)移支付會(huì)使地方政府的預(yù)算線(xiàn)變?yōu)槿鐖D6所示的B'CE'A'。因?yàn)橥度離1的資金規(guī)模增加，橫截距A點(diǎn)右移，移動(dòng)距離AA'=Δx1=STR×(1+s)，x1的供給有效性上升。由于可用于x2資金規(guī)模減少，縱截距B點(diǎn)下降到B'，下降距離BB'=EC=Δx2=-(s×STR)，x2供給減少量小于x1供給增加量。若x2的初始供給量與居民需求接近或已超過(guò)居民需求，則x2的供給量下降，對(duì)x2的供給有效性影響不大；若x2的初始供給量與居民需求存在較大缺口，則x2的供給量下降，會(huì)使x2的供給有效性下降。根據(jù)假設(shè)2，x1是居民更急需的公共品，x1的供給有效性上升的幅度會(huì)大于x2的供給有效性下降的幅度。地方政府公共品供給有效性提升，但提升幅度小于無(wú)配套轉(zhuǎn)移支付的情況。

圖6 專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共品供給的影響

稅率不變時(shí)，居民可支配收入不變，ΔU（Pr）=0。居民福利變化主要取決于公共品x1和x2數(shù)量變化所引起的效用變化，根據(jù)假設(shè)2，Δx1增加帶來(lái)的效用增加量將大于Δx2減少產(chǎn)生的效用減少量。|ΔU（x1）|＞|ΔU（x2）|，有 ΔU（Pu）＞0。此時(shí)，上級(jí)政府通過(guò)有配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提升x1供給量有利于居民福利水平提高。

但是，當(dāng)x1初始供給量已接近或高于最優(yōu)水平，Δx1增加帶來(lái)的效用增加量將小于Δx2減少所帶來(lái)的效用減少量。|ΔU（x1）|＜|ΔU（x2）|，有 ΔU（Pu）＜0，且x1初始供給量越高，消費(fèi)者福利下降越多?，F(xiàn)實(shí)中若上級(jí)政府信息不對(duì)稱(chēng)，不了解地方公共品實(shí)際供求情況制定轉(zhuǎn)移支付政策，很可能發(fā)生這種情況。

可見(jiàn)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為中央政府實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控、引導(dǎo)公共品供給的工具，可以適當(dāng)運(yùn)用來(lái)促進(jìn)地方政府加大供給短缺的公共品投入。但這一手段的運(yùn)用前提是中央政府對(duì)地方公共品供求信息掌握較好，能夠準(zhǔn)確確定公共品供給種類(lèi)及數(shù)量。否則可能出現(xiàn)地方居民福利不能提高，反而下降的結(jié)果。

（三）發(fā)行地方政府一般債券

一般債券①我國(guó)地方政府可發(fā)行一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券。其中，一般債券用于無(wú)收益項(xiàng)目，債務(wù)本息由地方一般公共預(yù)算收入償還；專(zhuān)項(xiàng)債券用于有收益的項(xiàng)目，債務(wù)本息由債券資金實(shí)際使用主體以項(xiàng)目收益償還。專(zhuān)項(xiàng)債券所投入的公共項(xiàng)目一般需要付費(fèi)才能夠享受，與一般債券所提供的公共品沒(méi)有相應(yīng)項(xiàng)目收益來(lái)源具有較大差異，本文僅分析一般債券對(duì)公共品供給及居民福利的影響。本息需要地方政府用稅收收入償還，地方政府不能提高稅率，情況與前述增加稅收收入用于提供公共品相似。多數(shù)情況下，地方政府只能通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)償還到期一般債券本息。地方政府一般債券對(duì)當(dāng)期公共品供給的影響如圖2所示，政府預(yù)算線(xiàn)平行向外移動(dòng)，兩類(lèi)公共品供給都增加，地方政府公共品供給有效性提升。

但是，居民福利會(huì)因?yàn)橐话銈枰谖磥?lái)通過(guò)稅收收入償還而有跨期效應(yīng)。在債券存續(xù)期內(nèi)，居民福利受未來(lái)各期稅收收入合計(jì)與債券本金利息合計(jì)之間的大小關(guān)系影響。

假設(shè)在第1期期初，地方政府發(fā)行n年期一般債券用于公共品供給，債券規(guī)模為B，年利率為r，在債券存續(xù)期第1至第n年每年償還利息r×B，第n年末償還債券本金B(yǎng)。若地方政府能夠按時(shí)償還該債務(wù)本息，則地方政府債務(wù)處于安全區(qū)間，地區(qū)居民福利取決于公共品和私人品所帶來(lái)的效用總合；若地方政府不能按時(shí)償還債務(wù)本金或利息，則出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，危及財(cái)政安全，地區(qū)居民福利下降。

在債券存續(xù)期內(nèi)，居民福利有五種不同情況，取決于債券年利率r與地方GDP年增長(zhǎng)率g之間的大小關(guān)系。②各種情況的債券年利率r與地方GDP年增長(zhǎng)率g之間的大小關(guān)系推導(dǎo)過(guò)程詳見(jiàn)附錄。

各年稅收收入之和大于債券還本付息額，說(shuō)明地方政府償還債務(wù)本息后還有余力提供其他公共服務(wù)。稅率不變，居民私人物品消費(fèi)量不變，但能夠享受更多公共品，同時(shí)由于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府還提供更多的其他公共品，居民福利水平提升。

各年稅收收入合計(jì)等于債券還本付息額，地方政府償還債務(wù)本息后，沒(méi)有財(cái)力再提供其他公共服務(wù)。居民在不改變私人物品消費(fèi)的情況下，享受到政府舉債提供的更多公共品，福利提升。

若地方政府能夠成功發(fā)行規(guī)模至少為B的新債券，用新債券償還原有債券本金，則居民福利提升。若地方政府不能成功發(fā)行新債券，或發(fā)行規(guī)模小于B，則出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，居民福利下降。

與情況3相似，若地方政府能借新還舊，則居民福利水平提升；反之，則居民福利下降。

在地方政府稅收收入有限、地方公共品供給不足，同時(shí)地方政府能夠有效管理債務(wù)的情況下，發(fā)行債券籌集資金提高公共品供給水平，可以提高地方政府公共品供給有效性，緩解地區(qū)發(fā)展瓶頸，有利于居民福利提升。但是這種積極作用需要以地方政府債務(wù)資金合理有效利用，并以此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為前提。所以，地方政府債務(wù)的合理有效利用應(yīng)是地方政府債務(wù)管理的重點(diǎn)所在。

（四）調(diào)入國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入

土地出讓收入從政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算后，可由地方政府根據(jù)實(shí)際情況用于公共項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)地方公共品供給的影響類(lèi)似于圖2所示，地方政府預(yù)算線(xiàn)平行向外移動(dòng)地方政府公共品供給有效性提高。

短期內(nèi)轄區(qū)內(nèi)居民福利水平上升：公共品供給水平增加使ΔU（Pu）＞0，同時(shí)稅收未上升私人物品消費(fèi)不減，ΔU（Pr）≥0，ΔW＞0。所以地方通過(guò)土地出讓獲得收入并增加公共品供給有利于提高居民福利水平。

長(zhǎng)期來(lái)看，居民福利水平是否會(huì)上升主要取決于地方經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展。一方面，區(qū)域內(nèi)土地資源有限，這種方式不可能無(wú)限期持續(xù)，一旦轄區(qū)內(nèi)可出讓土地資源枯竭，該方式也隨之結(jié)束。此時(shí)，若地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)還未轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂帐杖霝橹鳎财饭┙o將缺少資金保障，居民福利難以持續(xù)增長(zhǎng)。另一方面，土地出讓后若能有效推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則有利于稅收收入增加，促進(jìn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡橹鳎瑒t地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性增長(zhǎng)，居民福利持續(xù)提升，向均衡點(diǎn)靠近。

五、結(jié)論及建議

本文從我國(guó)地方政府對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴(lài)較高的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，構(gòu)建有限預(yù)算約束下地方政府公共品供給的理論模型，討論地方政府稅收收入增加、獲得上級(jí)轉(zhuǎn)移支付增加、發(fā)行地方政府一般債券以及出讓土地收入，對(duì)地方政府預(yù)算約束、公共品供給及公共品供給有效性的影響，以及不同情況下地方居民的福利會(huì)如何變化。主要結(jié)論及建議有：

第一，通過(guò)提高稅率的方式增加地方政府收入并提供公共品，地方政府公共品供給有效性提升，但對(duì)居民福利的影響不確定。如果稅收收入增加是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅基擴(kuò)大，居民福利將會(huì)增加，居民福利提升的最終源泉是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央政府應(yīng)從頂層制度層面，綜合考慮地方政府財(cái)力水平、稅收的經(jīng)濟(jì)緊縮及刺激作用等因素后，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共品供給間尋求一個(gè)稅率平衡點(diǎn)。

第二，轉(zhuǎn)移支付增加可以提高地方政府公共品供給有效性，對(duì)公共品供給有效性影響從大到小依次是不增加稅收的一般性轉(zhuǎn)移支付、無(wú)配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和有配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。不增加稅收的一般性轉(zhuǎn)移支付有利于緩解公共需求與財(cái)政收入之間的矛盾，可以提高居民福利水平；無(wú)配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以促進(jìn)居民福利提升；但有配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否能夠促進(jìn)居民福利提升，取決于公共品初始供給水平，若上級(jí)政府能夠?qū)?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付精準(zhǔn)下達(dá)到居民迫切需要的公共品，提升該公共品供給水平，則居民福利提升，否則會(huì)造成居民福利下降。但由于信息不對(duì)稱(chēng)，精確下達(dá)存在難度。要進(jìn)一步調(diào)整中央對(duì)下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，使一般性轉(zhuǎn)移支付的比重增加并使其積極作用得到充分發(fā)揮，還應(yīng)完善我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系及資金分配辦法。

第三，發(fā)行一般債券為公共品供給籌集資金，可以提高地方政府公共品供給有效性。但是否能促進(jìn)居民福利提升，取決于未來(lái)的稅收是否能夠償還債務(wù)本息，若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持在適當(dāng)增速，居民福利提升；否則將可能出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危及財(cái)政安全，居民福利下降。應(yīng)重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和化解，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第四，出讓土地可在短期內(nèi)增加公共品供給，提高地方政府公共品供給有效性，并提升居民福利，但該做法不可持續(xù)，長(zhǎng)期中公共品供給的資金來(lái)源應(yīng)轉(zhuǎn)向以稅收收入為主，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居民福利提升。地方政府應(yīng)考慮在土地出讓中合理規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局。