淺析廣東省“三舊”改造工作存在問題與對策

鄧惠民 林婕

1.廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司 廣東 廣州 510000

2.廣東省科學(xué)院廣州地理研究所 廣東 廣州 510000

1 廣東省“三舊”改造工作的背景

廣東省歷經(jīng)幾十年快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長方式逐漸由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，對土地利用方式提出了更高的要求。通過“三舊”改造，解決舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊中布局不合理、利用效率不高、功能不完善等問題，提高土地利用效率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰挪空間，具有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高城鎮(zhèn)空間質(zhì)量內(nèi)涵的綜合效益?！叭f”改造有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)由增量型向存量型改變，是廣東省在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地的重要途徑，促進(jìn)全省高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)[1]。

當(dāng)前，針對廣東省建設(shè)用地使用過程中普遍存在的不集約、效率低等問題，迫切需要通過“三舊”改造挖掘土地潛力，保障發(fā)展用地，科學(xué)合理利用資源，切實(shí)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

2 廣東“三舊”改造工作的成效

據(jù)《廣東省深入推進(jìn)“三舊”改造三年行動(dòng)方案（2019－2021年）》，2009至2019年間廣東省共實(shí)施“三舊”改造73.59萬畝，完成“三舊”改造42.58萬畝，投入改造資金1.48萬億元，節(jié)約土地約18.88萬畝?，F(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展水平不斷提升，城市的綜合建設(shè)工作不斷的強(qiáng)化，百姓生產(chǎn)生活水平得以進(jìn)一步提高。廣東省“三舊”改造工作整體上成效明顯，如圖1、圖2所示。

圖1 “三舊”改造前

圖2 “三舊”改造后

相對而言，改造前不僅表現(xiàn)出臟、亂、差的特點(diǎn)，對周邊的生態(tài)、人居環(huán)境造成了不利影響，基礎(chǔ)建設(shè)受到限制，制約了產(chǎn)業(yè)升級和生活條件改善。改造后，提高了土地資源的綜合利用效率，一方面更好激發(fā)區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?，另一方面對區(qū)域的綜合經(jīng)濟(jì)部署做出合理的改善。

廣東省“三舊”改造工作，基本上能夠按照因勢利導(dǎo)的方法實(shí)施，對于長期發(fā)展做出了較多的保障。但隨著工作逐漸深化，仍存在許多問題需解決，后期存量項(xiàng)目改造難度增大，多類問題凸顯，需引起重視。

3 廣東“三舊”改造工作的問題

3.1 閑置土地的監(jiān)管、審批權(quán)力分離導(dǎo)致管理問題

閑置土地通常指應(yīng)該利用卻因各種原因被閑置而未得到利用的土地，土地資源管理角度一般指批而未建或未按用地指標(biāo)計(jì)劃落實(shí)的土地。嚴(yán)控閑置土地是政府出于集約合理利用土地、耕地保護(hù)政策的需要采取的管理措施，從而限制或激勵(lì)未有效利用或閑置沒有利用的土地合理發(fā)展。2019年，廣東省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作實(shí)施意見的通知》，明確閑置土地不得申請納入改造范圍的要求。

在落實(shí)意見過程中，因閑置土地的監(jiān)管與審批的權(quán)利分管于不同的職責(zé)部門，即開竣工監(jiān)管職責(zé)部門與“三舊”改造審批職能部門，往往會(huì)出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)的閑置土地審核不到位的管理漏洞。

3.2 公益性用地未得到有效落實(shí)及保障

根據(jù)城市更新相關(guān)政策規(guī)定，不同類型的改造項(xiàng)目移交的公益性用地比例不盡相同，除了在項(xiàng)目范圍內(nèi)移交足夠的公益性用地之外，差額的公益性用地還可以通過移交等量的經(jīng)營性用地予以補(bǔ)齊，超額的公益性用地可以協(xié)商政府有償收回。大多數(shù)項(xiàng)目范圍內(nèi)規(guī)劃的公益性用地比例并未達(dá)標(biāo)，可能是因?yàn)榭匾?guī)公益性用地未落實(shí)好相關(guān)要求，亦可能是權(quán)屬人地塊本就不涉及城市道路、防護(hù)綠地等可以搭配的用地，致使他們更傾向于移交等量的經(jīng)營性用地予以補(bǔ)齊，長久以來，公益性用地便逐漸減少，與公眾對于公益性用地日益增長的需求相矛盾。

3.3 最新土地利用現(xiàn)狀影響標(biāo)圖建庫

根據(jù)最新的全國第三次國土調(diào)查成果，相關(guān)的圖斑范圍與以往的“二調(diào)”、2018年土地利用現(xiàn)狀出現(xiàn)較大出入，致使后續(xù)標(biāo)圖建庫的圖斑中出現(xiàn)大量不符合標(biāo)圖建庫一般要求的現(xiàn)狀非建設(shè)用地。項(xiàng)目因?yàn)樵缙诜稀叭f”改造要求進(jìn)行相關(guān)改造，途中突然不符合“三舊”改造要求，致使項(xiàng)目停滯的情形比比皆是。不少項(xiàng)目憑空在項(xiàng)目范圍中零星分布多處“天窗”，相關(guān)上級部門并未就過渡時(shí)期的做法及規(guī)則進(jìn)行明晰，既不利于推進(jìn)城市更新項(xiàng)目，也不利于集約節(jié)約利用土地。

3.4 城市更新機(jī)制不健全

廣東省“三舊”改造工作過程中，對于城市更新機(jī)制比較單一。比如，城市更新的招商引資模式，完全是單純的販賣資源，并沒有加強(qiáng)城市資源的綜合利用。單一的販賣資源模式，導(dǎo)致城市可利用的資源逐步減少，主動(dòng)權(quán)也掌握在別人手中，這樣的狀態(tài)下，并不能促使城市更新朝著正確的目標(biāo)前進(jìn)，還會(huì)影響到城市的形象建設(shè)。城市更新時(shí)，對于階段性的目標(biāo)沒有合理的把握，很多更新目標(biāo)的落實(shí)，完全按照固定的套路開展，中途沒有靈活的調(diào)整，而且在更新的速度上比較緩慢，更新機(jī)制的整體價(jià)值創(chuàng)造，并不符合預(yù)期要求[2]。城市更新機(jī)制的打造，應(yīng)站在長遠(yuǎn)的角度思考，對于機(jī)制實(shí)施中出現(xiàn)的問題高度關(guān)注，為將來的發(fā)展做出更多的保障。

3.5 改造方案不合理

“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃與改造方案較多局限在標(biāo)圖建庫的層面上，對于以往的規(guī)劃成效與現(xiàn)狀問題分析比較薄弱，從實(shí)際工作中得到的反饋信息也比較少，不利于長期工作的開展。改造方案的執(zhí)行模式，整體表現(xiàn)出按部就班、工作積極性不高的特點(diǎn)，靈活性不高，難以解決日益復(fù)雜的存量用地規(guī)劃，對于方案漏洞的彌補(bǔ)能力，以及方案的綜合創(chuàng)新，均有較大的困難。改造方案的實(shí)施時(shí)，對于各類特殊情況的處理，同樣沒有把握好方案的綜合效果，尤其是對方案的內(nèi)部矛盾應(yīng)對，未能夠科學(xué)的解決，反而是由此產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。改造方案的設(shè)計(jì)和部署，應(yīng)按照科學(xué)的思路進(jìn)行優(yōu)化。

3.6 重復(fù)建設(shè)問題突出

“三舊”改造工作的規(guī)劃與建設(shè)過程中，往往基于近期目標(biāo)進(jìn)行實(shí)施改造，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的眼光，未能從多個(gè)角度考慮布局與同期專項(xiàng)建設(shè)的需求，容易忽略“三舊”改造的發(fā)展方向，片面追求短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一旦規(guī)劃建設(shè)脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展實(shí)際，將導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，使得成本投入增加、資金和土地資源浪費(fèi)、改造項(xiàng)目穩(wěn)定性較差、土地閑置等問題。

3.7 改造創(chuàng)新薄弱

廣東“三舊”改造工作的很多問題是長期積累的結(jié)果，如果不能對未來的發(fā)展高度負(fù)責(zé)，勢必會(huì)造成較多的負(fù)面影響，這對于區(qū)域的綜合進(jìn)步造成了較大的阻礙。改造工作的一個(gè)嚴(yán)重問題，在于自身的創(chuàng)新非常薄弱，很多工作的實(shí)施，并沒有從多個(gè)角度思考，完全是按照單一的路線進(jìn)行操作，這樣的條件下，并不能對今后的發(fā)展較好的負(fù)責(zé)。改造工作的創(chuàng)新意識并不高，對其他區(qū)域的成功案例處于盲目的套用狀態(tài)，未能夠按照個(gè)性化的改造模式進(jìn)行落實(shí)，這對于改造的發(fā)展，直接造成了較多的挑戰(zhàn)。改造工作的部署模式，并沒有加強(qiáng)各個(gè)部門的協(xié)調(diào)，在權(quán)責(zé)之間不夠清晰，部門之間的合作，表現(xiàn)出踢皮球的現(xiàn)象，因此在長期發(fā)展方面，并不能得到良好的成果。改造工作的創(chuàng)新，應(yīng)根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和自身的訴求，做出全面的優(yōu)化。

4 廣東“三舊”改造工作的規(guī)劃對策

4.1 加強(qiáng)職責(zé)部門的溝通，建立大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

加強(qiáng)職責(zé)部門之間的橫向溝通，逐漸推進(jìn)大數(shù)據(jù)共享化建設(shè)，建議利用國土空間一體化管理平臺(tái)等，推進(jìn)“三舊”改造項(xiàng)目數(shù)字化、共享化，促進(jìn)政策信息銜接到位，用地監(jiān)管有效。通過部門聯(lián)審、項(xiàng)目協(xié)議監(jiān)管、部門聯(lián)合監(jiān)管等機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)管與審批部門之間工作內(nèi)容、工作方式及工作流程的相互了解，從而提高工作效率與減少矛盾，提升“三舊”改造管理能力。

4.2 加強(qiáng)對“三舊”改造主體的監(jiān)管力度

統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，切實(shí)增強(qiáng)相關(guān)職責(zé)部門對“三舊”改造監(jiān)督檢查工作的責(zé)任感和緊迫感，嚴(yán)格落實(shí)國家最新政策要求，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對“三舊”改造主體的監(jiān)管力度，制定監(jiān)督檢查的工作計(jì)劃，確定督查工作重點(diǎn)，防范出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 優(yōu)化控規(guī)調(diào)整相關(guān)機(jī)制，建立公益性用地平衡臺(tái)賬

若某個(gè)片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃涉及調(diào)整，涉及“三舊”改造的用地，若不符合相關(guān)改造方向所需移交的公益性用地比例要求，需同步調(diào)整該范圍公益性用地方案，使該項(xiàng)目范圍內(nèi)公益性用地比例要求達(dá)到“三舊”改造的要求。倘若仍無法滿足移交公益性比例要求，或?qū)嵲跓o法騰挪出相關(guān)的用地作為公益性用地，可建立一個(gè)公益性異地平衡的臺(tái)賬，既本項(xiàng)目移交等量的經(jīng)營性用地予以補(bǔ)齊的同時(shí)，需在他“三舊”改造項(xiàng)目中的超額公益性用地落實(shí)相關(guān)規(guī)模，如此一來，可以保證整體公益性比例的不減少。

4.4 制定過渡時(shí)期政策，為城市更新項(xiàng)目保駕護(hù)航

根據(jù)既有政策文件依據(jù)，對于現(xiàn)狀非建設(shè)用地，但是實(shí)地已在2009年12月31日前建設(shè)使用的情形進(jìn)行論證，可解決部分項(xiàng)目問題。亦或套用“三地”的概念，對項(xiàng)目無法單獨(dú)出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等情形進(jìn)行說明，即可不受上蓋比例限制，但是會(huì)增加地方相關(guān)指標(biāo)的壓力。部分“三調(diào)”調(diào)查為非建設(shè)用地的地塊可能從始至終均為建設(shè)，考慮到“三舊”項(xiàng)目上該比例要求只要達(dá)到30%，其余土地可搭配空地的情形，應(yīng)由上級部門將“三調(diào)”與歷代土地利用現(xiàn)狀情形進(jìn)行結(jié)合整理出全新的分析數(shù)據(jù)庫，用于標(biāo)圖建庫及相關(guān)用地報(bào)批，已達(dá)到減輕地方指標(biāo)壓力。

4.5 健全城市更新機(jī)制，創(chuàng)新發(fā)展方向

“三舊”改造工作的目的在于提高城市的綜合發(fā)展水平，為了在今后的改造中得到更好的成果，應(yīng)努力健全城市更新機(jī)制，在不同區(qū)域的發(fā)展方向上保持個(gè)性化。2021年，全國“三舊”改造（城市更新）領(lǐng)域首部省級政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著廣東舊改法治建設(shè)進(jìn)入新階段。在以往的廣東“三舊”改造實(shí)踐中，并非遇舊就改，而是在原有基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。強(qiáng)調(diào)保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風(fēng)貌，達(dá)到提升城市品質(zhì)、加強(qiáng)基層治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，推動(dòng)城市舊空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行旅Ｓ纱丝梢?，未來的城市更新方式方法?yīng)不斷的調(diào)整，減少盲目的更新。

4.6 優(yōu)化改造方案，提高工作可行性

“三舊”改造工作過程中，應(yīng)深度挖潛，全面開展項(xiàng)目排查，對各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行徹底的摸底調(diào)研。改造方案的調(diào)整，避免盲目的調(diào)整，應(yīng)對改造方案的問題深入挖掘與進(jìn)行可行性研判。例如，改造成本過高時(shí)，應(yīng)分析成本過高的原因，對改造的技術(shù)、改造的設(shè)備、改造的區(qū)域重新設(shè)計(jì)評估，而不是盲目的削減成本，這樣不僅無法得到突出的成績，還有可能造成新的漏洞。改造方案的調(diào)整，應(yīng)把握好各個(gè)方案的銜接效果和相互輔助效果。

4.7 優(yōu)化用地布局，提高資源整合水平

應(yīng)明確“三舊”改造目標(biāo)，從基礎(chǔ)著手，確定改造策略，優(yōu)化用地布局，提高資源整合水平。產(chǎn)業(yè)方面，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)的部署特點(diǎn)確定優(yōu)化方向，堅(jiān)持對土地資源有效的整合與利用。比如，工業(yè)用地雖然可以創(chuàng)造出較高的經(jīng)濟(jì)效益，但是造成的污染問題比較突出，對于城市發(fā)展和百姓生活造成了巨大的影響。為此，應(yīng)增加生態(tài)修復(fù)類改造項(xiàng)目和公益服務(wù)類項(xiàng)目用地，堅(jiān)持減少土地污染，加強(qiáng)生態(tài)維護(hù)，結(jié)合國家可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化布局。落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地過程中，應(yīng)加強(qiáng)土地的勘察和調(diào)研，對土地資源做出合理的規(guī)劃，應(yīng)考慮到各個(gè)產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，對區(qū)域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村和城市良好的優(yōu)化，告別傳統(tǒng)土地利用方式造成的問題[3]。

4.8 分期制定改造計(jì)劃，減少重復(fù)建設(shè)

應(yīng)不斷完善“三舊”改造工作體系，各項(xiàng)工作實(shí)施在滿足近期發(fā)展需要的同時(shí)，促進(jìn)長期發(fā)展計(jì)劃制定并提出規(guī)劃保障?；A(chǔ)設(shè)施在建設(shè)應(yīng)掌握科學(xué)性與合理性，對改造方案進(jìn)行有效分析，如市政工程應(yīng)道路規(guī)劃建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施應(yīng)合理維護(hù)，減少漏洞和安全隱患；有些基礎(chǔ)設(shè)施則需要科學(xué)的整合，節(jié)約資源的同時(shí)，提高設(shè)施的運(yùn)行效率。

4.9 實(shí)施改造創(chuàng)新，彰顯城市特色

改造過程中要注意城市文化的注入，注重創(chuàng)新，逐步彰顯出城市的特色。加強(qiáng)對文物古跡的保護(hù)，避免因盲目改造建設(shè)而導(dǎo)致歷史街巷、歷史建筑及古樹名木被破壞的現(xiàn)象。城市的文化不僅僅是精神信仰和理論研究，更加要結(jié)合百姓的實(shí)際工作需求和生活需求來完善。例如，醫(yī)院、車站、道路、學(xué)校等方面的改造，要與居民區(qū)的建設(shè)保持協(xié)調(diào)。

5 總結(jié)

本文對廣東省“三舊”改造工作的背景、成效、存在問題及解決對策進(jìn)行簡要剖析。文章認(rèn)為廣東省“三舊”改造工作長期以來有效開展，取得重大進(jìn)展。新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及存量規(guī)劃思路的提出，使得城市更新、微改造等“三舊”改造項(xiàng)目越發(fā)得以重視?！叭f”改造工作未來發(fā)展空間較大，應(yīng)持續(xù)對其內(nèi)涵不斷豐富，目標(biāo)致力于解決人民群眾在舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊及周邊環(huán)境下生產(chǎn)生活所遇到的各類矛盾，在長期工作的安排上，以創(chuàng)新手段優(yōu)化，并積極聽取反饋意見，最終完善“三舊”改造的工作流程及工作機(jī)制。