第三輪土地承包時(shí)土地調(diào)整問(wèn)題分析

王麗萍 張尚潔 趙金龍

（1保定市農(nóng)業(yè)局，河北保定 071000；2河北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北保定 071000）

隨著第二輪土地承包剩余期限逐漸減少，第三輪土地承包如何開(kāi)展、各戶(hù)承包土地是否調(diào)整及如何調(diào)整等問(wèn)題逐漸成為學(xué)者關(guān)注的內(nèi)容。

1 第二輪土地承包到期后，調(diào)地是否合理學(xué)者們尚沒(méi)有定論

有的學(xué)者認(rèn)為如果調(diào)地，村干部可能借機(jī)謀利或者將部分農(nóng)戶(hù)的承包地收歸集體[1]，從而侵害農(nóng)民利益。另外，也有學(xué)者擔(dān)心不斷調(diào)整承包地會(huì)使耕地零碎化，且地權(quán)不穩(wěn)定會(huì)影響農(nóng)戶(hù)投資土地的積極性，也影響農(nóng)地長(zhǎng)期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)[2]。但是，二輪承包期結(jié)束后仍不調(diào)地也會(huì)引發(fā)許多問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)民在基本默認(rèn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變”政策的同時(shí)大多反對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久化[3]，許多農(nóng)民對(duì)承包地保障功能的依賴(lài)程度依然很高[4]，不調(diào)地可能使人地配置不均的矛盾激化[5]。賀雪峰[6]認(rèn)為湄潭的不調(diào)地試驗(yàn)既不公平也無(wú)效率。張紅宇[7]認(rèn)為，根據(jù)人口變化調(diào)整土地，既是集體所有制、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)在需要，也是農(nóng)村土地制度的基本特征。金松青等[8]認(rèn)為調(diào)地對(duì)于改善農(nóng)戶(hù)生計(jì)有積極作用，有助于保障農(nóng)戶(hù)糧食安全。有的文章甚至把敢于頂住各種壓力、為無(wú)地少地農(nóng)戶(hù)調(diào)地的人視為真正為農(nóng)民服務(wù)的榜樣[9]。隨著中央不斷強(qiáng)調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地、二輪承包到期后繼續(xù)延包30年的政策主張，學(xué)者對(duì)于土地調(diào)整的研究逐漸減少。

2 二輪承包到期，一些村莊仍有很大調(diào)地壓力

實(shí)際上，承包地和宅基地仍然是集體成員能夠從集體獲得的主要好處，如果得不到集體土地的相關(guān)權(quán)益，成員與集體之間則幾乎無(wú)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，這與集體成員集體所有的農(nóng)村土地所有制的內(nèi)在要求相背離。此外，在二輪承包期的前半段時(shí)間內(nèi)，一些村集體（甚至基層政府）在處理土地相關(guān)事務(wù)、制定相關(guān)政策時(shí)還認(rèn)為二輪承包到期后會(huì)重新分地。比如，承包土地被征收時(shí)，一些村只給予承包戶(hù)二輪承包期內(nèi)的損失，一般按照單位面積耕地年租金及剩余承包期限確定給承包戶(hù)的補(bǔ)償費(fèi)，而余下的補(bǔ)償費(fèi)一般交由集體或者分配給全體成員。按照村集體的邏輯，耕地是集體的，農(nóng)戶(hù)只有二輪承包期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。二輪承包結(jié)束后，村里自然會(huì)對(duì)土地進(jìn)行重新分配[10]。更有許多村為了減緩征地中的矛盾和征地補(bǔ)償費(fèi)分配中的糾紛，采用土地補(bǔ)償費(fèi)全體成員平均分配、承包地也重新分配的方式[11]，一旦不允許調(diào)地，這些村莊將產(chǎn)生新的矛盾。

此外，《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，轉(zhuǎn)讓的是本輪承包期內(nèi)的使用權(quán)，即到期后土地還要如數(shù)交還。如果二輪承包到期后按原狀延包，那么已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的承包地如何處理就成為問(wèn)題?？梢?jiàn)，如果一刀切地禁止村集體調(diào)地，會(huì)引發(fā)很多矛盾沖突。為了分析二輪承包到期后，能否實(shí)現(xiàn)土地原樣延包，鄭志浩等[12]對(duì)黑龍江、安徽、山東、四川、陜西5省91個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)159個(gè)村的483戶(hù)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)即使中央不斷強(qiáng)調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)地，但2011—2016年期間，仍有約16%農(nóng)戶(hù)經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整，反對(duì)“不得調(diào)地”的農(nóng)戶(hù)占39.3%。所以，二輪承包結(jié)束之后，承包地依然面臨很強(qiáng)的調(diào)整壓力[13]。

3 一刀切地禁止調(diào)地，理論依據(jù)不足

一些學(xué)者試圖用沒(méi)有分到土地的農(nóng)民數(shù)量占比、贊成“到期調(diào)地”的農(nóng)民數(shù)量占比來(lái)判斷第二輪土地承包到期后是否應(yīng)當(dāng)允許調(diào)地。且不說(shuō)各學(xué)者調(diào)研的結(jié)論存在極大差別[14]，即使沒(méi)有差別也不能據(jù)此確定是否應(yīng)當(dāng)允許集體調(diào)地。我國(guó)村落之間差別很大，用全國(guó)或全省范圍內(nèi)的抽樣調(diào)查資料來(lái)進(jìn)行形勢(shì)研判難免會(huì)忽略一些村莊的特殊情況。更關(guān)鍵的是，集體農(nóng)地為集體成員集體所有，政府沒(méi)有權(quán)利強(qiáng)制集體調(diào)地或者不調(diào)地。調(diào)地作為村莊的重大事務(wù)應(yīng)由村民代表大會(huì)討論決定。政府雖然可以介入農(nóng)地承包事務(wù)，但只能基于保護(hù)公共利益、保護(hù)少數(shù)弱者的基本權(quán)利、保護(hù)大多數(shù)人的利益和維護(hù)法律秩序的目的，不能隨意限制集體的自由決策。

一些學(xué)者認(rèn)為調(diào)地中的矛盾沖突太多，調(diào)地帶來(lái)的收益小于成本，調(diào)地不具有經(jīng)濟(jì)合理性。實(shí)際上許多村莊的調(diào)地矛盾是由于基層政府和輿論界機(jī)械地宣傳“承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)戶(hù)的承包地”“承包關(guān)系要長(zhǎng)期穩(wěn)定”等政策所引起的，他們認(rèn)為中央絕對(duì)禁止調(diào)整土地。實(shí)際上，中國(guó)農(nóng)民自古就有均分土地的訴求，在集體所有制下，定期均分土地是絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)能接受的。但是，在基層政府和輿論不斷強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)調(diào)地的情況下，村里一旦調(diào)地，那些應(yīng)當(dāng)調(diào)出土地的家庭就會(huì)出來(lái)反對(duì)。他們用國(guó)家政策公開(kāi)反對(duì)或者消極抵抗調(diào)地，這自然會(huì)增大村里調(diào)地的難度[15]。實(shí)際上，調(diào)地成本高低與村民對(duì)土地集體所有制的認(rèn)識(shí)、無(wú)地少地農(nóng)戶(hù)數(shù)量的多寡、村干部的領(lǐng)導(dǎo)和行動(dòng)能力等有關(guān)，各村之間差別會(huì)很大，政府和學(xué)者難以給予準(zhǔn)確的預(yù)估。學(xué)者們的“調(diào)地會(huì)造成耕地細(xì)碎化”的觀點(diǎn)也過(guò)于武斷，南方一些地方恰恰借助調(diào)地的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)了“一戶(hù)一塊田”，有效解決了各戶(hù)承包地的零碎問(wèn)題。

4 人地不均的矛盾并非只能通過(guò)調(diào)整承包地解決

土地調(diào)整必然會(huì)影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的正常經(jīng)營(yíng)，所以嘗試采用多種手段避免調(diào)地、減緩調(diào)地帶來(lái)的負(fù)面影響也非常必要。目前倡導(dǎo)的方法是在村民原有承包地不收回的情況下，利用村里的機(jī)動(dòng)地給新增人口的家庭補(bǔ)劃承包地。鄭志浩等[16]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2011—2016年，平均有28.98%的受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)發(fā)生了家庭人口變動(dòng)，其中，15.94%的農(nóng)戶(hù)凈增加了人口，人口增加戶(hù)平均增加人口1.45人。據(jù)此測(cè)算，人口增加的幅度為23.113%，而我國(guó)各省、市、自治區(qū)的集體耕地中，除新疆維吾爾自治區(qū)以外，機(jī)動(dòng)地的占比均低于8%?？梢?jiàn)，依靠機(jī)動(dòng)地難以滿(mǎn)足大多數(shù)村莊新增人口的調(diào)地需要。實(shí)際上，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效益不高、人地不均引發(fā)的各戶(hù)間的人均收益差別并不大，沒(méi)有分到地的人每年的收益僅會(huì)少1 200元左右，所以也沒(méi)有產(chǎn)生明顯的矛盾。然而，在進(jìn)行征地時(shí)，無(wú)地和少地農(nóng)戶(hù)的不公平感就會(huì)增強(qiáng)。全國(guó)平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為54.9萬(wàn)元/hm2（一般省份的平均征地補(bǔ)償費(fèi)在45萬(wàn)～120萬(wàn)元/hm2）。因此，按全國(guó)平均補(bǔ)償水平測(cè)算，某村土地被征收時(shí)，無(wú)地和少地農(nóng)戶(hù)每少1 hm2承包地將減少收入54.9萬(wàn)元。如此大的收益差別自然會(huì)引發(fā)矛盾，但這種矛盾可以利用集體掌握的征地補(bǔ)償款來(lái)消減。在被征收的土地中，除了農(nóng)戶(hù)的承包地外，往往還有集體掌控的土地（如田間道路、未利用地等），所以集體能夠掌握相當(dāng)一部分土地補(bǔ)償費(fèi)（從全國(guó)平均來(lái)看，2018年集體掌握了征地補(bǔ)償費(fèi)的62.09%）。集體完全可以利用這些征地補(bǔ)償費(fèi)的再分配來(lái)調(diào)節(jié)、減緩人地不均而引發(fā)的農(nóng)戶(hù)間收益不平衡問(wèn)題，從而減輕甚至消除調(diào)地的壓力。

5 結(jié)語(yǔ)

全國(guó)各地的村莊千差萬(wàn)別，如果一刀切地禁止土地調(diào)整可能使百姓合理訴求受到壓制，從而留下社會(huì)安定的隱患。各級(jí)政府不應(yīng)倡導(dǎo)土地調(diào)整，但也不能禁止土地調(diào)整，允許第二輪土地承包到期后，各村根據(jù)自身實(shí)際情況、借助村民代表大會(huì)確定第三輪土地承包的具體方式。

政府應(yīng)鼓勵(lì)各村探索調(diào)利不調(diào)地的模式來(lái)處理人地不均問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占農(nóng)戶(hù)總收入比重很低的村落，調(diào)地對(duì)于無(wú)地少地農(nóng)戶(hù)的增收和生活保障意義不大，所以應(yīng)盡量避免大調(diào)整。確有調(diào)地需要的，可以進(jìn)行小調(diào)整。如要求舉家遷往外地、無(wú)法自己耕作的農(nóng)戶(hù)，必須在一定年限內(nèi)將承包地轉(zhuǎn)讓?zhuān)駝t按一定標(biāo)準(zhǔn)（如按年產(chǎn)值的10倍）由集體收回，另行發(fā)包給村內(nèi)人均耕地最少的家庭。再比如，承包地不做調(diào)整，但對(duì)承包地被征收時(shí)的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用方式做出調(diào)整。若人少地多家庭的土地被征收后，其人均耕地仍高于集體平均水平的，不給予土地補(bǔ)償費(fèi)；若被征收后其人均耕地少于村平均水平，則給予其短缺面積的補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)，利用集體掌握的土地補(bǔ)償費(fèi)彌補(bǔ)無(wú)地和缺地農(nóng)戶(hù)在土地征收中的損失?？傊?，要充分調(diào)動(dòng)集體成員和基層政府工作人員的積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)集體組織有序而靈活地開(kāi)展第三輪土地承包，杜絕簡(jiǎn)單粗暴的一刀切模式，減緩第三輪土地承包中的矛盾和沖突。