農(nóng)村股份制改革的生成邏輯及優(yōu)化路徑研究

高江

摘要：改革開放的歷史進程始于農(nóng)村，與農(nóng)村的各項改革相互伴隨前行，其中又以農(nóng)村股份制改革最為深刻。要實現(xiàn)村集體資產(chǎn)的股份合作制改造，清晰集體產(chǎn)權(quán)，建立確權(quán)到人、權(quán)跟人走的產(chǎn)權(quán)制度，從而使社員這個基于血緣和姻緣的身份轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲慕?jīng)濟組織成員，就成為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新探索。本文針對農(nóng)村股份制改革過程中存在著諸如法律、倫理和社會治理等方面的困境，提出了農(nóng)村股份制的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村股份制 生成邏輯 優(yōu)化路徑

改革開放的歷史進程始于農(nóng)村，與農(nóng)村的各項改革相互伴隨前行，其中又以農(nóng)村股份制改革最為深刻。要實現(xiàn)村集體資產(chǎn)的股份合作制改造，清晰集體產(chǎn)權(quán)，建立確權(quán)到人、權(quán)跟人走的產(chǎn)權(quán)制度，從而使社員這個基于血緣和姻緣的身份轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲慕?jīng)濟組織成員，就成為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的新探索。

一、農(nóng)村股份制改革的生成邏輯

（一）改革之初的探索推進

20世紀(jì)50年代，我國廣大農(nóng)村地區(qū)開始實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，這種以土地、資產(chǎn)、牲畜等作為生產(chǎn)要素進行入股分紅的嘗試，與當(dāng)時實行的按勞分配制度相結(jié)合，是農(nóng)村股份合作經(jīng)濟的開端。隨著人民公社運動的深入，以“一大二公、政社合一”為主要形式的集體公有制經(jīng)濟在農(nóng)村地區(qū)逐步確立，這種集體經(jīng)濟形式，以農(nóng)民為個體單位，以村為集體單位，“實行集體生產(chǎn)資料公有制，集體勞動成果平均分配”。可以說，人民公社制度改變了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村經(jīng)濟組織和產(chǎn)權(quán)制度。黨的十一屆三中全會是農(nóng)村股份制改革的一個關(guān)鍵節(jié)點。改革開放的推行深化了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，促使“農(nóng)村集體經(jīng)濟的運行體制和農(nóng)村社區(qū)的管理體制發(fā)生了根本變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)開始以承包、租賃和股份合作的方式進行多元化經(jīng)營和管理”。新一輪農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度變革順時而動，農(nóng)戶和集體開始了更多的結(jié)合，新的農(nóng)村經(jīng)濟組織形式——以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為制度核心的股份合作制應(yīng)運而生。

1993年廣東南海開始了社區(qū)股份合作制的探索，這是最早對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份制改造的典型，隨后股份制改革在珠三角、長三角地區(qū)逐步推開，并形成了“熱潮”。但由于城市擴張帶來的農(nóng)村社區(qū)非農(nóng)化趨勢、集體資產(chǎn)流動、利益分配矛盾增多等問題，迫使農(nóng)村股份制改革暫時擱置。近年來隨著各項制度措施的逐漸成熟，不少地方的股份制改革又重新開啟并不斷推進。

（二）始于黨的十八屆三中全會的改革導(dǎo)向

黨的十八屆三中全會的召開，對繼續(xù)推行農(nóng)村股份制改革是一個良好的契機。全會報告明確提出，要“增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，深化農(nóng)村的集體資產(chǎn)改革”。該規(guī)定將加強農(nóng)村集體股份制改造確定為今后一段時期內(nèi)的一項政策取向，提出要進一步促進戶籍制度改革，這對于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村的土地制度具有重要意義。伴隨市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，集體所有制本身存在的缺陷日漸凸顯，身份和產(chǎn)權(quán)捆綁享有的權(quán)利也受到限制，尤其是集體經(jīng)濟組織這種由血緣和地域合一的身份組織已經(jīng)難以相容于市場經(jīng)濟社會?？梢哉f，黨的十八屆三中全會的召開，促使農(nóng)村股份制改革和集體經(jīng)濟組織作出轉(zhuǎn)變。

（三）得益于戶籍制度改革

戶籍制度改革是農(nóng)村股份制改革重新啟動的直接原因。伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的快速發(fā)展，以及土地要素配置的均衡化要求，城鄉(xiāng)二元體制的格局有待改變。在土地價值逐漸升值的情況下，集體資產(chǎn)的再使用和再分配就成為了廣大城鄉(xiāng)居民關(guān)心的重要問題，而戶籍制度的存在又增加了該問題的不確定性。因此，破除城鄉(xiāng)二元體制，為農(nóng)村股份制改革提供保障就成為必然，“《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的頒布，標(biāo)志著‘農(nóng)業(yè)和‘非農(nóng)業(yè)二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺”。但是二元土地制度和二元戶籍制度相互制約、相互依存，因此土地制度改革與戶籍制度的改革是相互制約和相互促進的。從某種程度上來說，戶籍制度改革倒逼了農(nóng)村土地制度改革，促使股份制改革再次被提上日程。

總之，推行農(nóng)村股份制改革，以股份合作社的形式對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行重新評估、分配，廣大社員以股民身份入股，可以實現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的充分化，集體固定資產(chǎn)分配收益的有效化。正是在這樣的大背景下，各地開始了農(nóng)村股份制改革的進一步實踐。

二、農(nóng)村股份制改革面臨的困境

農(nóng)村股份制改革是城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民與居民、農(nóng)村與城市之間相互融合的一種探索與嘗試，被稱為我國第三次土地改革。但農(nóng)村股份制改革存在著諸如法律、倫理和社會治理等方面的困境，對農(nóng)村社會治理的沖擊尤為明顯。

（一）社員角色的演變及其“異化”

農(nóng)村股份制改革最直接的影響是村民身份與社員的轉(zhuǎn)變。社員原指計劃經(jīng)濟時代隸屬于人民公社的農(nóng)民，土地改革之后指農(nóng)村經(jīng)濟合作社的成員，現(xiàn)在推行農(nóng)村股份制改革所說的“社員”，其身份歷經(jīng)時代變化，已經(jīng)同傳統(tǒng)意義有很大不同。

我國實行二元結(jié)構(gòu)土地制度，最初城鎮(zhèn)戶口是稀缺資源。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的地位發(fā)生了轉(zhuǎn)變，征地運動讓經(jīng)濟發(fā)展較好的城郊村村民能夠憑借戶籍性質(zhì)獲取更多的資源和福利，農(nóng)村戶口變得更為稀缺。農(nóng)村股份制改革中農(nóng)民成為既有利益的分配對象，這導(dǎo)致原有村民想盡一切辦法爭取家庭財產(chǎn)權(quán)，包括閃婚、閃生和多生，甚至出現(xiàn)家庭由于所屬股權(quán)繼承問題而產(chǎn)生的糾紛與沖突?？梢哉f，社員角色演變的背后體現(xiàn)的是社會資源、社會福利以及財產(chǎn)權(quán)利的再分配，對象涉及“農(nóng)嫁居”，征地過程中的招工社員（即土地工），以及外出讀書的大學(xué)生等。

（二）農(nóng)村階層的“分化”

農(nóng)村股份制改革過程中，出現(xiàn)了“市區(qū)農(nóng)村居民”這一新群體，他們雖然脫離土地，不再從事農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)，但是仍然享受土地帶來的利益，導(dǎo)致社會階層出現(xiàn)新的分化。為了便于分析，本文以經(jīng)濟收入、社會資本和政治話語權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)階段農(nóng)村社會劃分為三大階層，即精英階層、中產(chǎn)階層和邊緣階層。股份制改革過程中，多個利益主體不斷博弈，對社會階層劃分的三個維度產(chǎn)生影響。各村村委會作為集體資產(chǎn)的管理者，具有制定股份制改革具體方案的權(quán)力，農(nóng)村精英階層具備權(quán)力尋租的機會，能夠通過自身所占有的社會資本分得更多的集體利益。中產(chǎn)階層和邊緣階層則通過極端或激烈的方式，如上訪，舉報、暴力事件等提升政治話語權(quán)，參與股份制改革的村務(wù)會議，實現(xiàn)對精英階層的監(jiān)督。

這一利益博弈的過程，重新劃分了集體資產(chǎn)這塊權(quán)益蛋糕，較為明顯的影響是改變了階層劃分中的經(jīng)濟收入和政治話語權(quán)這兩個維度。中產(chǎn)階層和邊緣階層通過股份制改革中的“時間節(jié)點”和“人頭標(biāo)準(zhǔn)”獲得與精英階層較為均等的股權(quán)，縮小了階層間的經(jīng)濟差距。同時，中產(chǎn)階層、邊緣階層與精英階層博弈的過程中，為了保障自身收益，也進一步提升了政治參與度，獲取更多政治話語權(quán)，積極參與村務(wù)監(jiān)督和管理。

（三）集體所有制的“消解”

雖然學(xué)術(shù)界有觀點認為，農(nóng)村股份制改革與將集體資產(chǎn)分到個人手上有著本質(zhì)的區(qū)別，改制后集體資產(chǎn)仍然屬于集體所有，并沒有改變其公有制性質(zhì)。但是在股份構(gòu)成中，屬于集體性質(zhì)的股份所占比例較少，沒有起到支配作用。而且集體資產(chǎn)一次性確權(quán)到個人，股隨人走，社員成為集體資產(chǎn)的股東，“而擁有本村股權(quán)者不僅限于本村范圍內(nèi)的人口，還包括一些黨政、事業(yè)單位的員工在內(nèi)的非村民”。在土地股份量化和集體資產(chǎn)量化改革中，村集體股份可以繼承甚至可以在市場上交易，原集體經(jīng)濟組織的存在形式就引發(fā)了更深層次的問題，即這是否會改變集體所有制的屬性？原則上，公有制不能量化為個人，集體資產(chǎn)不能分股，改革后經(jīng)由量化的集體財產(chǎn)看起來就不是集體財產(chǎn)了?，F(xiàn)實情況是，集體資產(chǎn)的股份改革已經(jīng)打破了這種界定，如果在社員身份變更的同時不能保有集體經(jīng)濟組織的作用，就可能在某種程度上動搖了集體資產(chǎn)歸屬集體所有這一制度基礎(chǔ)，集體所有制在一定意義上已經(jīng)出現(xiàn)“消解”。

（四）農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的“失衡”

在農(nóng)村股份制改革之前，村民的身份是單一的，村委會能夠?qū)Ρ敬宕迕襁M行轄區(qū)內(nèi)的管理與服務(wù)，工作對口到村委會，形成“上面千條線下面一根針”的局面，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)處于“平衡”狀態(tài)。然而股份制改革多以地緣和姻緣為基準(zhǔn)，實行“生不增死不減”的政策，為了實現(xiàn)既得利益的最大化，許多村民通過早結(jié)婚、早生娃的方式增加家庭的股份。農(nóng)村股份制改革之后，土地征用與拆遷問題導(dǎo)致村民與村民、村民與村委會之間矛盾頻發(fā)，更衍生出“農(nóng)嫁女”“農(nóng)嫁居”“居嫁農(nóng)”“混合戶”等問題。同時，股份制改革中村委會作為集體資產(chǎn)的管理者，充當(dāng)了“法人代表”的角色，村級資產(chǎn)管理能力以及社會治理能力不足成為當(dāng)前農(nóng)村社會治理中不可忽視的問題。集體所有制的“消解”，“市區(qū)農(nóng)村”自治組織發(fā)展不足，進一步導(dǎo)致農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的“失衡”。

三、農(nóng)村股份制改革的優(yōu)化路徑

農(nóng)村土地股份制改革的推行離不開集體經(jīng)濟組織，他們是穩(wěn)定新制度結(jié)構(gòu)的重要力量。因此，推進股份制改革，穩(wěn)妥的改革方案和制度結(jié)構(gòu)是前提，明確的法律文件和政策是基礎(chǔ)，社員、集體組織和股份合作社關(guān)系的有機協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。

（一）穩(wěn)妥的改革方案和制度結(jié)構(gòu)

1.制定科學(xué)的改革實施方案。要依照城鎮(zhèn)、區(qū)村布局和經(jīng)濟發(fā)展水平等進行總體規(guī)劃，制定改革推進時間表，有步驟深入，突出科學(xué)性。參照城鄉(xiāng)地域、人文環(huán)境、村落規(guī)模等差異，分類制定改革路徑，提升有效性。此外，要充分考慮各改革村的具體情況，探索村級組織發(fā)展村級集體經(jīng)濟的可行性，嘗試?yán)霉擦粲玫亻_展物業(yè)經(jīng)濟。

2.建立配套的改革制度和管理體制?？梢詤⒄宅F(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范股份制改革，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，合理配置股權(quán)；制定村級資產(chǎn)管理制度，科學(xué)審核財務(wù)；健全有效股權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完善收益分配；建立股份出讓或者退出的保障機制，維護社員參與和退出股改的選擇權(quán)。要加強監(jiān)管，尤其是重視市場監(jiān)督和收益調(diào)節(jié)等方面的職能，放權(quán)于股份合作組織，保證其獨立地位。適當(dāng)條件下進行開放性運作，吸引外部資金進入，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的運作管理體制。

（二）明確的法律文件和政策支撐

1.出臺相關(guān)的法律文件。農(nóng)村土地股份制改革的法律文件多側(cè)重土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，對集體用地的所有權(quán)、使用權(quán)等并沒有作出規(guī)定。因此，要出臺法律文件規(guī)范土地股份量化的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序、利益分配、監(jiān)管體系等，確立村集體經(jīng)濟股份合作組織的法人地位，對其他形式的合作組織如企業(yè)或合作社等也要同等對待。由于農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍性質(zhì)的取消，社員身份界定所依憑的法律基礎(chǔ)需要進一步制定。

2.配套相關(guān)的政策支持。要制定農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度政策，對改革的目標(biāo)、任務(wù)、要求、責(zé)任制考核等作出規(guī)定；給予改革之后的股份經(jīng)濟合作社諸如工商登記、稅收獎補、稅收減免等方面的便利和優(yōu)惠；保障股份合作社在集體房屋、土地等方面的財產(chǎn)權(quán)，確立房產(chǎn)登記方面的政策制度；盡快對股份合作社的股東在城鄉(xiāng)社會保障機制方面進行對接，主要是“農(nóng)?！焙汀俺潜！痹诔青l(xiāng)間的同步切換。

（三）社員、股份合作社、集體組織三者的有機協(xié)調(diào)

盡管農(nóng)村土地股份制改革會對集體經(jīng)濟的組織形式產(chǎn)生一定的影響，但隨著改革的持續(xù)深入，以股份合作社形式存在的這一組織其作用會愈發(fā)穩(wěn)固，關(guān)鍵在于找到社員、集體組織、股份合作社之間的融合渠道或者途徑。

1.明確職能權(quán)限。社員，憑借身份與集體資產(chǎn)股份分紅，保障集體經(jīng)濟的公有制性質(zhì)和存在基礎(chǔ)；股份合作社，是社員和集體組織之間的紐帶，旨在保障各股民的合法正當(dāng)權(quán)益，維護農(nóng)村股份制改革的有序；集體經(jīng)濟組織，是行政和監(jiān)管主體，能夠協(xié)調(diào)社員和股份合作社之間的關(guān)系，緩沖相互間的摩擦矛盾，而且對穩(wěn)定農(nóng)村地區(qū)的社會秩序具有重要作用。

2.協(xié)調(diào)相互關(guān)系。一方面，要明晰合作社各主體的產(chǎn)權(quán)，規(guī)定集體和個人的權(quán)利、義務(wù)，權(quán)衡合作社、地方政府、集體組織的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系。以此為基礎(chǔ)，可適當(dāng)放開對社員股份的控制，允許合法性的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、買賣等，為股份合作社和集體組織運行增添活力。另一方面，集體組織要保持一定的獨立性，同時向股份合作社提供政策咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，不要過分干預(yù)合作社的運營。股份合作社要保障民主，作為最高權(quán)力機構(gòu)代表的股東代表大會在掌握決策權(quán)的同時，更要尊重股民的意見，要平衡集體公共財產(chǎn)和個體股份使用權(quán)的關(guān)系。

四、需要持續(xù)關(guān)注與延伸思考的問題

（一）公平正義權(quán)利的現(xiàn)代權(quán)衡

任何自然資源和社會資源的分配使用都絕非一代人之事，更不是某一特定時代特定人的事情，關(guān)系到子孫后代的延續(xù)和人類社會的可持續(xù)。因此，每一個階段的人們在享有并且行使權(quán)利的時候，不僅要考慮其自身或者當(dāng)代人的需求，更重要的是為后人考量。這是代與代之間、當(dāng)代人之間、當(dāng)代人與未來人之間在文明發(fā)展、資源共

享等方面的傳承，也可以說是有關(guān)公平正義等方面權(quán)利的傳承，即代際正義。代際正義原則所強調(diào)的是代與代之間的責(zé)任和義務(wù)，這種正義原則的存儲是代際之間相互理解包容的表現(xiàn)，各代為共同實現(xiàn)社會的正義公平各自承擔(dān)相應(yīng)的儲存義務(wù)。從這種意義說，土地資源的使用分配也是如此。

馬克思說：“從一個較高級的社會經(jīng)濟形態(tài)的角度來看，個別人對土地的私有權(quán)，和一個人對另一個人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的利用者，并且他們必須像好家長那樣，把土地改良后傳給后代”。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，當(dāng)土地資源無法完全保障當(dāng)代人的生存發(fā)展需要時，又該怎樣保障后代人的權(quán)利？土地的股份量化改革考慮的是當(dāng)代人對于土地資源的最大使用價值，股權(quán)分配本身就存在差異，而后代人的繼承又將問題延續(xù)下去。因此，在進行股份制量化改革時，應(yīng)探索履行對后代人發(fā)展義務(wù)的對策。

（二）社會保障的持續(xù)性發(fā)展考量

延續(xù)上述思考，此輪農(nóng)村股份制改革不僅是土地資源的再次“分配”，更是集體資產(chǎn)的再整合。要逐步完善農(nóng)村社會保障體系，健全土地保障的各種結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)二者的互補。尤為關(guān)鍵的是，要逐步推進土地股份合作社的市場化，實現(xiàn)股權(quán)的應(yīng)有價值，依照市場規(guī)則進行交易、轉(zhuǎn)讓流動，某種程度上承擔(dān)政府的部分支付職能。

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（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)昌吉州委黨校）責(zé)任編輯：欣文