新時代優(yōu)化法治營商環(huán)境建設(shè)的對策研究

四川省資陽市委黨校 劉天福

中央領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)指出“法治是最好的營商環(huán)境”。法治是營商環(huán)境的前提與首要條件，沒有法治就沒有營商環(huán)境。營商環(huán)境離不開政府的依法行政，離不開嚴(yán)格的行政執(zhí)法行為，政府行為對營商環(huán)境影響重大，政府行為是否法治化對營商環(huán)境就顯得尤其重要。

新時代面對百年未有之大變局，我國要在國際形勢日趨復(fù)雜，國際貿(mào)易瞬息萬變中立于不敗之地，政府層面在日常工作的展開與推進(jìn)過程中，要充分貫徹落實(shí)新時代發(fā)展理念及內(nèi)涵，為現(xiàn)代企業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建完善有效的營商環(huán)境，國務(wù)院于2019年10月8日頒發(fā)了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，明確要求充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，全面推動我國市場由大到強(qiáng)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。這不僅為建立一個國內(nèi)循環(huán)暢通的高質(zhì)量市場體系提出了明確方向，同時，也為地方各級政府對標(biāo)優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步規(guī)范地方政府在法治營商環(huán)境建設(shè)中的行為供了基本遵循。

一、行政執(zhí)法層面在建設(shè)法治營商環(huán)境過程的主要作法

為貫徹落實(shí)國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，各地都開展了優(yōu)化營商環(huán)境的系列實(shí)踐，不同程度推進(jìn)了地方營商環(huán)境的優(yōu)化。

（一）注重規(guī)范引領(lǐng)

以西南部分?。ㄊ校槔?，云南省2020年6月30日發(fā)布了《云南省優(yōu)化營商環(huán)境辦法》，同年11月6日發(fā)布了《云南省進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體28條措施》，而貴州省在2021年11月26日發(fā)布了《貴州省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，四川省2021年3月26日 發(fā)布了《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，重慶市2021年3月31日發(fā)布了《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》。這些地方性法規(guī)都明確堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大立法、政府主導(dǎo)、法治保障”思路，科學(xué)謀劃原則與目標(biāo)、大膽探索與實(shí)踐，推動著現(xiàn)代化法治營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化與完善。

為貫徹央省優(yōu)化營商環(huán)境要求，地方各級黨委政府也開展系列實(shí)踐探索，如四川省ZY市就先后出臺了《ZY市創(chuàng)建一流營商環(huán)境2021年行動方案》《重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單》《部門聯(lián)合抽查事項(xiàng)清單》《ZY市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)動執(zhí)法暫行辦法》等系列規(guī)范性文件，明確政府要將市場化、法治化、國際化作為營商環(huán)境建設(shè)的工作方向，圍繞政務(wù)服務(wù)提高市場環(huán)境成效，為推進(jìn)法治營商環(huán)境建設(shè)有章可循提供了一定的規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）著力實(shí)踐探索，大力推進(jìn)“柔性執(zhí)法”

一是根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，對首次違規(guī)不處罰等情形進(jìn)行分析研判，制定符合法治化營商環(huán)境建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的“首違不罰”、減輕處罰、從輕處罰的行政執(zhí)法規(guī)則，利用這種方式來提高柔性執(zhí)法的工作成效。二是根據(jù)社會的包容程度來制定審慎監(jiān)管制度。三是嚴(yán)格落實(shí)“雙隨機(jī)一公開”的實(shí)施，四是強(qiáng)化聯(lián)動執(zhí)法，有序開展協(xié)同執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、違法案件移送等工作。五是開展集中勸導(dǎo)示范，宣傳培訓(xùn)，提高思想認(rèn)識。通過大力推進(jìn)“柔性執(zhí)法”，提高了行政執(zhí)法質(zhì)效，減少了對市場主體的時耗，增強(qiáng)了市場主體信心，增進(jìn)了理解與支持，同時也提升了法治營商環(huán)境。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

一是加強(qiáng)專門監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門與相關(guān)執(zhí)法部門就行政執(zhí)法開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，評查行政執(zhí)法卷宗，督促整改行政執(zhí)法存在的問題。二是強(qiáng)調(diào)專業(yè)監(jiān)督，司法行政部門通過與法院、檢察院召開“府院”“府檢”聯(lián)系會議與司法機(jī)關(guān)溝通辦理行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、合法性審查糾錯監(jiān)督的情況，研析行政執(zhí)法存在的問題，督促嚴(yán)格執(zhí)法。三是拓展社會監(jiān)督，聘請監(jiān)督員全方位、多形式開展走訪調(diào)研、明察暗訪活動，為營商環(huán)境“挑刺”“揭短”，對不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為、亂作為等損害營商環(huán)境的情形展開監(jiān)督。通過前述監(jiān)督行為提高了行政執(zhí)法效能，贏得了市場主體及社會層面的普遍認(rèn)可。

二、行政執(zhí)法層面在建設(shè)法治營商環(huán)境過程中存在的主要問題

法治營商環(huán)境建設(shè)實(shí)踐過程中確實(shí)取得了一定成績，但同時也還存在一些影響著營商環(huán)境的優(yōu)化的問題。

（一）優(yōu)化營商環(huán)境的地方規(guī)范政出多門沒有形成合力

央省的優(yōu)化營商環(huán)境規(guī)范較為原則，還需要各地方配套具體落地措施，但缺乏就優(yōu)化營商環(huán)境行政執(zhí)法的統(tǒng)一規(guī)范，目前是地方各職能機(jī)構(gòu)各自為政制定了一些措施，但缺乏部門之間的協(xié)調(diào)配合，執(zhí)行起來缺乏可操作性，行政執(zhí)法主體、職責(zé)、流程、配合、問責(zé)等方面缺乏統(tǒng)一、合理預(yù)期的制度環(huán)境。

（二）執(zhí)法主體不到位

觀念不到位，“營商環(huán)境”認(rèn)知不到位，營商環(huán)境是“舶來品”，不少的政執(zhí)法執(zhí)法人員對營商環(huán)境與法治營商環(huán)境的知識不了解、缺乏正確認(rèn)知，尤其是錯誤認(rèn)為“柔性執(zhí)法”與“首違不法”就是不執(zhí)法、不處罰的認(rèn)知較為普遍，導(dǎo)致執(zhí)法主動性差，執(zhí)法阻力大，影響了法治營商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程?！皥?zhí)法為民理念”樹得不牢，從有關(guān)調(diào)研情況梳理分析顯示，缺乏溫度和人情味的機(jī)械執(zhí)法較為普遍，執(zhí)法為民理念要義把握不透，沒有牢固樹立“以人民為中心”的法治思想。履職不到位，行政執(zhí)法趨利避責(zé)現(xiàn)象較為普遍，執(zhí)法“真空”和“一事多罰”的亂象時有發(fā)生。同時，以文件完成上級文件要求任務(wù)的情況也還較為普遍。

（三）監(jiān)督不到位

從執(zhí)法監(jiān)督的結(jié)果來看，系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立和作用發(fā)揮不夠。表現(xiàn)在執(zhí)法檢查形式不統(tǒng)一，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管結(jié)果共享不夠，同一單位或同一事項(xiàng)被重復(fù)檢查。包容審慎監(jiān)管不深入，國省就“四新經(jīng)濟(jì)”所針對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域存在不同的性質(zhì)和特點(diǎn)未統(tǒng)一明確，行政執(zhí)法部門對是否屬于“四新經(jīng)濟(jì)”的情形難以判斷，不敢輕易設(shè)置“觀察期”和“過渡期”，監(jiān)督評判依據(jù)不足?！笆走`不罰”實(shí)施不徹底，僅有部分職能部門出臺了相應(yīng)“首違不罰”的適用規(guī)則和清單。自由裁量標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用不統(tǒng)一的監(jiān)督不到位，一些行政執(zhí)法部門對同樣或者同類的違法行為，給予罰款適用的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，同一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不同行政執(zhí)法人員針對同一檢查事項(xiàng)，向管理相對人表述的適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致“執(zhí)法不公”影響了法治營商環(huán)境。

（四）地方政府履約不到位

由于西部地區(qū)地方政府財(cái)政普遍困難，導(dǎo)致其在購買社會服務(wù)等產(chǎn)品的民商事合同中，支付款項(xiàng)履約不到位的情形較為普遍，嚴(yán)重影響了政府的誠信及形象，對地方的法治營商環(huán)境帶來了較大的負(fù)面影響。

三、對策建議

市場經(jīng)濟(jì)離不開營商環(huán)境，而法治是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性保障，這便使得優(yōu)化法治營商環(huán)境顯得尤為重要。政府及職能部門首先要帶頭守法，同時要以法治方式推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)，依法行政、規(guī)范行政執(zhí)法行為。為此，提出以下建議。

（一）牢固樹立“以人民為中心”的執(zhí)法理念

理念是行動的先導(dǎo)和指南，正確的行政執(zhí)法理念是優(yōu)化法治營商環(huán)境首要的內(nèi)在要求，作為國家非常重要、數(shù)量巨大、與人民群眾日常生活息息相關(guān)的行政執(zhí)法行為，其執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)有一個正確的執(zhí)法理念。根據(jù)新時代堅(jiān)持“以人民為中心”法治思想的內(nèi)涵和要求，將“努力讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法中都感受到公平正義”作為完善和優(yōu)化法治營商環(huán)境的執(zhí)法理念，是新時代優(yōu)化法治營商環(huán)境的必然要求。一要確立并宣傳“讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法中都感受到公平正義”這一行政執(zhí)法理念，為優(yōu)化法治營商環(huán)境提供行動的先導(dǎo)和指南。各地通過文件等方式將“讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法中都感受到公平正義”作為行政執(zhí)法的理念和目標(biāo)，運(yùn)用各類媒體向社會廣泛宣傳，讓行政執(zhí)法主體和市場主體知曉行政執(zhí)法的時代理念。二要踐行“讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法中都感受到公平正義”這一執(zhí)法工作目標(biāo)，以此來不斷為優(yōu)化法治營商環(huán)境提供實(shí)踐保障。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，要時刻堅(jiān)持踐行“努力讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法中都感受到公平正義”這一行政執(zhí)法理念和工作目標(biāo)，把人民放在心中，把公平正義落到實(shí)處。此時相關(guān)工作者不但需要全面立足于各方面事實(shí)依據(jù)，將法律規(guī)定作為自身的工作準(zhǔn)則，還需要全面把控社會在發(fā)展過程中市場主體的心態(tài)變化，充分考慮并照顧群眾情緒，以及相對人的具體情況，全面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，合理應(yīng)用柔性執(zhí)法，從而帶動社會群眾能夠在執(zhí)法工作展開的過程中，全面感受到行政執(zhí)法所帶來的公平正義感及安全感，在持續(xù)優(yōu)化法治營商環(huán)境的同時，推動經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。

（二）對標(biāo)營商環(huán)境評價(jià)體系，以提高行政執(zhí)法質(zhì)效優(yōu)化法治營商環(huán)境

不論是世界銀行對營商環(huán)境評價(jià)的11項(xiàng)1級指標(biāo)，43項(xiàng)2級指標(biāo)，還是中國對營商環(huán)境設(shè)置的3項(xiàng)1級指標(biāo)，12項(xiàng)考核指標(biāo)與48項(xiàng)2級指標(biāo)，對市場主體從事商務(wù)活動的“便捷性”都是評價(jià)營商環(huán)境體系中占比權(quán)重大的硬性指標(biāo)，普遍就行為程序及條件公開透明、簡便、耗時短、質(zhì)效高等要求。一要推行“嚴(yán)格執(zhí)法與人性服務(wù)”并行，以“案結(jié)人和”提升法治營商環(huán)境。整體上而言，行政執(zhí)法工作在具體內(nèi)容的展開與推進(jìn)方面，主要是指行政執(zhí)法工作主體，在現(xiàn)代行政管理工作推進(jìn)過程中需要遵循并維護(hù)法律法規(guī)、規(guī)章制度與規(guī)范性文件，以此來推進(jìn)更加高質(zhì)量的行政管理工作。該工作內(nèi)容包含行政確認(rèn)、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等多種執(zhí)法行為，是國家重要權(quán)力。因此，嚴(yán)格行政執(zhí)法是全面推進(jìn)依法治國和優(yōu)化法治營商環(huán)境的必然要求。目前 “一罰了之”導(dǎo)致執(zhí)法主體與相對人之間關(guān)系“緊張”“對立”的現(xiàn)象還較為普遍，在行政執(zhí)法過程中，就既要嚴(yán)格執(zhí)法，又要幫助相對人深挖違法根源，根據(jù)不同情況對癥下藥，盡量徹底根除再次違法的發(fā)生，充分體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法中“人性服務(wù)”。這樣做既能節(jié)約行政執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效能，又能提高市場主體的經(jīng)濟(jì)效益，還能增進(jìn)執(zhí)法主體與相對人之間的理解與信任，達(dá)到“案結(jié)人和”的良好營商環(huán)境。二是開展行政執(zhí)法文書“釋法說理”，以“案結(jié)事了”優(yōu)化法治營商環(huán)境。目前的行政執(zhí)法文書中都太過簡要，尤其是行政處罰決定書、行政征收決定書、行政強(qiáng)制決定書等具有“行政強(qiáng)制性”，相對人不理解、不認(rèn)同行政執(zhí)法行為發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟、信訪纏訪等現(xiàn)象較多。因此，建議借鑒司法裁判文書“釋法說理”的成功做法，因?yàn)樾姓?zhí)法與司法裁判都是遵循以事實(shí)為依據(jù)、法律為準(zhǔn)繩的原則。推廣行政執(zhí)法文書“釋法說理”，將釋法說理貫穿行政執(zhí)法全過程。通過證據(jù)的收集、展示、采證分析認(rèn)定違法事實(shí)，通過法律條文的引用、法理分析進(jìn)行行政執(zhí)法處理。讓相對人看清楚違法行為是什么，為什么被執(zhí)法（處罰），法律依據(jù)是什么，講清“法理”、講明“事理”、講透“情理”，解開情理這一“心結(jié)”，進(jìn)而增進(jìn)執(zhí)法主體與相對人之間理解，配合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，讓人民群眾在每一次行政執(zhí)法中都感受到公平正義的行政執(zhí)法理念落到實(shí)處，營商環(huán)境也得到有效提升。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督制度

健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系是優(yōu)化法治營商環(huán)境的保障。首先是全面落實(shí)嚴(yán)格行政執(zhí)法，從而提高執(zhí)法成效。相關(guān)工作者在進(jìn)行這方面的工作時，需要將各方面執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行全方位的落實(shí)，以此為基礎(chǔ)更好的實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格公正的執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)市場主體在運(yùn)營過程中的合法權(quán)益，維護(hù)國家政府聲譽(yù)，確保政府公信力不會受到負(fù)面影響。建議司法行政部門會同相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)，督促各級行政執(zhí)法部門全面落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，加強(qiáng)通報(bào)批評、督促整改工作，提高行政執(zhí)法的社會滿意度。其次是對行政執(zhí)法責(zé)任制度進(jìn)行完善和優(yōu)化。在推進(jìn)行政執(zhí)法工作任務(wù)以及目標(biāo)時，要對行政執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行全面監(jiān)督，既能促進(jìn)行政執(zhí)法工作得到更好落實(shí)，又能起到保護(hù)執(zhí)法工作者正確履職的良好效果。因此，建議司法行政部門會同相關(guān)部門制定地區(qū)統(tǒng)一的《行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》，明確行政執(zhí)法工作責(zé)任，特別要明確免責(zé)情形，達(dá)到既嚴(yán)格問責(zé)追責(zé)，又保護(hù)執(zhí)法人員擔(dān)當(dāng)作為的積極性。再次是建立健全行政執(zhí)法考評內(nèi)容。行政執(zhí)法是維護(hù)法治營商環(huán)境質(zhì)量向好的重要手段，而不是阻礙提升法治營商環(huán)境的拌腳石。建議合理設(shè)置法治營商環(huán)境考評內(nèi)容，將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否堅(jiān)持“嚴(yán)格執(zhí)法、柔性執(zhí)法”作為評判優(yōu)化法治營商環(huán)境建設(shè)成效的一個主要參考內(nèi)容。

（四）重視政府誠信建設(shè)，發(fā)揮其在優(yōu)化法治營商環(huán)境中的示范帶頭作用

政府及職能部門在優(yōu)化營商環(huán)境中行使國家職能，其行政執(zhí)法行為對優(yōu)化營商環(huán)境起作主導(dǎo)作用。同時，政府及職能部門在行使政府采購活動中又常常作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求方參與市場采購行為，與其他市場主體簽訂民商事合同（契約）。誠信是合同（契約）的靈魂，政府的誠信與否關(guān)系著地方營商環(huán)境優(yōu)劣，關(guān)系著招商引資力度、地方投資積極性。所以，市場主體在投資時，往往將地方政府的誠信作為營商環(huán)境的重要考量因素，政府的誠信影響著營商環(huán)境優(yōu)化，影響著地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

西部地區(qū)地方財(cái)政收入不足，導(dǎo)致政府及職能部門在政府采購合同中延遲支付違約的情形較為普遍。長此以往，政府誠信將會嚴(yán)重影地方營商環(huán)境，影招商引資及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這與國家西部大開發(fā)，縮短東西部發(fā)展差距的頂層設(shè)計(jì)相悖。因此，建議：一是中央財(cái)政要加大對西部地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，國家應(yīng)當(dāng)盡快幫助解決西部地方政府面臨過的履約誠信缺失問題，優(yōu)化西部地區(qū)的營商環(huán)境。只有加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，才能有效化解西部地區(qū)政府采購合同付款違約的難題，才能重樹政府誠信，優(yōu)化營商環(huán)境。二是地方政府采購要“量財(cái)而行”，對于財(cái)政能力短期內(nèi)不足以承載的政府采購，就要在付款約定做好文章，盡量體現(xiàn)靈活性和長時性。三是政府采購中要體現(xiàn)厲行節(jié)約原則，盡量避免采取過資格審查即“隨機(jī)抽取”的這種“不計(jì)成本”的類似民間“抓鬮”的采購方式，這種方式有可能價(jià)格低、履約能力強(qiáng)的投標(biāo)人沒有被選中，而價(jià)格高、履約能力不強(qiáng)的投標(biāo)人反而被選中，極大的浪費(fèi)了政府資本，又增加了采購產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)。盡量在合法前提下探索以靈活采購方式降低政府的采購成本。通過以上方式重樹政府及職能部門的誠信，政府在優(yōu)化營商環(huán)境中起到積極的示范帶動作用。

四、結(jié)束語

優(yōu)化法治營商環(huán)境是一個系統(tǒng)綜合工程，必須高度重視樹立正確的行政執(zhí)法理念，提升行政執(zhí)法質(zhì)效。還需要司法機(jī)關(guān)的公正司法對失范行為的監(jiān)督與校正，需要人大的權(quán)力監(jiān)督，需要黨委和政府對行政執(zhí)法部門開展定期與不定期相結(jié)合的專門監(jiān)督，及時懲治行政執(zhí)法中不作為、亂作為等破壞法治營商環(huán)境的違法行為。同時，還需要行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的誠信與示范引領(lǐng)作用。久久為功，苦干實(shí)干，才會實(shí)現(xiàn)法治營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，進(jìn)而推動地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供優(yōu)良土壤，為實(shí)現(xiàn)國際國內(nèi)“雙循環(huán)”的國家發(fā)展戰(zhàn)略提供有力支撐。