勞動(dòng)行政部門責(zé)令自然人支付工資的合法性研究

西南石油大學(xué)法學(xué)院 李學(xué)智

我國《憲法》規(guī)定，公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)。國家通過各種途徑加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，國家在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇。可見，勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)是憲法權(quán)利。我國《勞動(dòng)法》第46條、第50條等都對工資支付做了相應(yīng)規(guī)定。特別是2020年5月施行《保障農(nóng)民工工資支付條例》，進(jìn)一步規(guī)范工資支付行為，明確工資清償主體。

一、傳統(tǒng)勞動(dòng)法律關(guān)系及其表現(xiàn)形式

本文所探討的勞動(dòng)關(guān)系是法律意義上的勞動(dòng)關(guān)系，即勞動(dòng)法律關(guān)系。我國《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》并未對勞動(dòng)關(guān)系的概念進(jìn)行明確的定義，結(jié)合相關(guān)法條來理解勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與用人單位依法簽訂勞動(dòng)合同而在勞動(dòng)者與用人單位之間產(chǎn)生的法律關(guān)系[1]。用人單位與勞動(dòng)者之間存在勞動(dòng)關(guān)系是《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等勞動(dòng)保障法律法規(guī)調(diào)整的對象，同時(shí)也是勞動(dòng)行政部門進(jìn)行勞動(dòng)保障執(zhí)法的基礎(chǔ)。

所謂勞動(dòng)關(guān)系的表現(xiàn)形式，就是勞動(dòng)關(guān)系區(qū)別于其他社會(huì)關(guān)系的特殊性表象，也就是說我們通過何種方式來查究用人單位與勞動(dòng)者之間構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。其中最簡單的方式就是雙方簽訂有合法的勞動(dòng)合同，但在無勞動(dòng)合同的情況下，勞動(dòng)關(guān)系的事實(shí)特征表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理；二是用人單位的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者；三是勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分；四是用人單位定期（一般為按月）支付勞動(dòng)者工資。[2]

二、發(fā)展中的用工主體責(zé)任

（一）用工主體責(zé)任的概念

《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部發(fā)【2005】12號）第4條中首次出現(xiàn)用工主體責(zé)任的概念[3]。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2014〕9號）和《保障農(nóng)民工工資支付條例》都同時(shí)出現(xiàn)了“用人單位”和“用工單位”“用工主體資格”的概念，并分別賦予不同的法律責(zé)任。人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)〔2013〕34號）對具備用工主體資格的單位責(zé)任的承擔(dān)作出了規(guī)定[4]。結(jié)合目前法律法規(guī)對用工主體責(zé)任作出的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確用工主體責(zé)任為具備用工主體資格的單位對勞動(dòng)者承擔(dān)的工資勞動(dòng)報(bào)酬和工傷保險(xiǎn)賠償支付責(zé)任。

（二）用工主體責(zé)任的法律性質(zhì)探析

那么用工主體責(zé)任到底是個(gè)什么責(zé)任，是民事責(zé)任還是行政責(zé)任？它的法律依據(jù)是什么？從民法的角度來說，承擔(dān)用工主體責(zé)任的單位與勞動(dòng)者之間并無直接的合同關(guān)系，不存在違約的問題。從行政法的角度來看，用人單位因其違法發(fā)包行為而應(yīng)承擔(dān)用工主體責(zé)任，但這種責(zé)任并非是向行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而是向第三人承擔(dān)。從探尋用工主體責(zé)任的法律來源，需要回歸《勞動(dòng)合同法》第94條，可以將用人單位承擔(dān)用工主體責(zé)任的依據(jù)視為承擔(dān)了《勞動(dòng)合同法》第94條的連帶賠償責(zé)任，因此，承擔(dān)用工主體責(zé)任的單位對勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬獲得權(quán)構(gòu)成了侵權(quán)[5]。

（三）用工主體責(zé)任關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系的區(qū)別

原勞動(dòng)部“創(chuàng)設(shè)”用工主體責(zé)任的原因是為維護(hù)廣大農(nóng)民工的合法權(quán)益，建筑行業(yè)和礦山企業(yè)違法分包現(xiàn)象十分突出，自然人承包人無力支付或逃匿支付使得農(nóng)民工報(bào)酬支付無法得到有效落實(shí)[6]。后因同種原因?qū)⒂霉ぶ黧w責(zé)任沿用到工傷認(rèn)定及待遇支付領(lǐng)域。用工主體責(zé)任并非用人單位責(zé)任，該責(zé)任的適用僅涉及員工討薪或認(rèn)定工傷兩個(gè)方面，在實(shí)踐中一般限定在農(nóng)民工討薪或認(rèn)定工傷時(shí)所施加的特殊保護(hù)。因此，企業(yè)承擔(dān)用工主體責(zé)任，不等于企業(yè)與實(shí)際用工方雇傭的勞務(wù)人員之間存在勞動(dòng)關(guān)系，因?yàn)殡p方之間并不完全具備上述事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的表現(xiàn)特征[7]，最高人民法院《全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》法辦（2011）442號中對此有相同的理解。

（四）發(fā)展中的用工主體責(zé)任可以包括自然人主體

勞動(dòng)保障法律法規(guī)多次出現(xiàn)工資支付義務(wù)主體的變更和擴(kuò)大，并非用詞的混亂和理解的不一，是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中勞動(dòng)用工的多樣性和復(fù)雜性所致，為不斷適應(yīng)社會(huì)關(guān)系的變革和強(qiáng)化對勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，勢必就勞動(dòng)用工領(lǐng)域的工資支付義務(wù)主體范圍的擴(kuò)大，這也為自然人主體承擔(dān)工資支付的用工主體責(zé)任提供了條件。

探討用工主體責(zé)任對勞動(dòng)行政部門責(zé)令自然人支付工資的合法性的意義在于兩個(gè)方面：一是不能狹隘地理解為必須構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系才能適用勞動(dòng)保障法律法規(guī)、勞動(dòng)行政部門才能行使執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)利，二是探尋《勞動(dòng)合同法》第94條的適用，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的雙方一方為發(fā)包單位或組織，另一方為個(gè)人承包經(jīng)營者或者說自然人，這為自然人承擔(dān)工資支付義務(wù)奠定了法理基礎(chǔ)。

三、自然人作為工資支付主體的類型化分析

對勞動(dòng)保障相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理，自然人作為工資支付主體主要存在非法單位用工、個(gè)體工商戶、出資人、承包人四種類型。

（一）非法單位用工類型

根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第33條的規(guī)定，無論是無營業(yè)執(zhí)照還是吊銷營業(yè)執(zhí)照，均無合法的組織作為工資支付主體，只能將該非法單位的實(shí)際經(jīng)營者列為工資支付主體，當(dāng)拖欠勞動(dòng)者工資時(shí)，勞動(dòng)行政主管部門向該非法單位實(shí)際經(jīng)營的自然人下達(dá)工資支付指令。

（二）個(gè)體工商戶類型

勞動(dòng)保障法律法規(guī)雖然對個(gè)體工商戶違法主體的認(rèn)定沒有明確規(guī)定，但根據(jù)《行政訴訟法》第101條和《最高人民法院關(guān)于適用〈民事訴訟法〉的解釋》第59條第1款的規(guī)定，勞動(dòng)行政部門在處理拖欠工資案件中，個(gè)體工商戶沒有字號的，責(zé)令工資支付的主體則為經(jīng)營者個(gè)人[8]。

（三）出資人類型

2020年新實(shí)施的《保障農(nóng)民工工資支付條例》第20條、第22條規(guī)定了出資人的工資清償責(zé)任。滿足上述規(guī)定的情況下仍拖欠農(nóng)民工工資的，當(dāng)出資人為自然人時(shí)，勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令該出資自然人作為工資的支付義務(wù)人。

（四）承包人類型

按照最高人民法院、最高人民檢察院、人力資源社會(huì)保障部、公安部《關(guān)于加強(qiáng)涉嫌拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬犯罪案件查處銜接工作的通知》（人社部發(fā)〔2014〕100號）第1條第3項(xiàng)規(guī)定，在打擊拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪中，時(shí)常出現(xiàn)個(gè)人承包人（一般表現(xiàn)為建筑領(lǐng)域個(gè)人包工頭）獲取工程款后采取逃匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等方式逃避支付工人工資，極易引起群體性討薪事件。為打擊此類行為，勞動(dòng)行政部門（即人社部門）可以向已經(jīng)得工程款或業(yè)務(wù)款（其中包含有勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬）的個(gè)人下達(dá)工資支付指令。此規(guī)定可以理解為上述分析《勞動(dòng)合同法》第94條的變形適用。

不能將責(zé)令自然人支付工資中的自然人理解為一般自然人，需要厘清此類關(guān)系的工資支付義務(wù)與自然人之間雇傭關(guān)系的勞動(dòng)報(bào)酬支付義務(wù)，否則就會(huì)造成勞動(dòng)行政部門越權(quán)行使民事糾紛裁判權(quán)。自然人支付工資中的自然人具備某種“身份”，一般可以分為三種情形：一是勞動(dòng)者已經(jīng)與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，由于第三人的原因?qū)е虏荒苷＋@得工資報(bào)酬，該第三人作為自然人應(yīng)當(dāng)代位承擔(dān)工資支付責(zé)任，如出資人承擔(dān)的工資支付責(zé)任。二是勞動(dòng)者正常提供了屬于單位或組織的經(jīng)營業(yè)務(wù)所需要的勞動(dòng)，本可構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，但由于此單位或組織中間有第三人的介入，第三人“竊取”了勞動(dòng)者完成該勞動(dòng)的勞動(dòng)報(bào)酬，該第三人作為自然人應(yīng)當(dāng)代位承擔(dān)工資支付責(zé)任，如承包人承擔(dān)的工資支付義務(wù)。三是勞動(dòng)者正常提供了屬于單位或組織的經(jīng)營業(yè)務(wù)所需要的勞動(dòng)，本可構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，但由于此單位或組織實(shí)際是“披著自然人外衣”的單位或組織，則應(yīng)由具有單位或組織表象的自然人承擔(dān)工資支付責(zé)任。

四、勞動(dòng)行政部門責(zé)令自然人支付工資的制度完善

（一）明確責(zé)令支付行為的法律地位

由于我國獨(dú)特的行政管理領(lǐng)域和體制，缺乏統(tǒng)一的行政法典，各個(gè)領(lǐng)域的行政管理法律法規(guī)也是根據(jù)各自的管理領(lǐng)域和對象進(jìn)行獨(dú)立的立法活動(dòng)。包括責(zé)令支付在內(nèi)的責(zé)令改正行政指令廣泛存在于各類行政管理法律法規(guī)中。從責(zé)令支付等責(zé)令改正的行政立法來看，2021年新修訂的《行政處罰法》仍未對行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正行為作出性質(zhì)明確，也顯然不屬于行政處罰的類型。從責(zé)令支付的強(qiáng)制執(zhí)行力來看，早在《最高人民法院關(guān)于勞動(dòng)行政部門作出責(zé)令用人單位支付勞動(dòng)者工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償金的勞動(dòng)監(jiān)察指令書是否屬于可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為的答復(fù)》（［1998］法行字第1號）中認(rèn)為勞動(dòng)保障行政部門基于統(tǒng)一事實(shí)和理由作出責(zé)令支付的指令書不可以申請強(qiáng)制執(zhí)行，做出的行政處理決定書可以申請強(qiáng)制執(zhí)行，其本身就存在邏輯錯(cuò)誤。從責(zé)令支付的訴訟案件來看，無疑人民法院是支持其具有可訴性的，如文仕華因訴重慶市巴南區(qū)人力資源和社會(huì)保障局撤銷勞動(dòng)監(jiān)察限期整改指令書〔（2017）渝行申582號〕一案，就勞動(dòng)監(jiān)察責(zé)令支付工資的指令經(jīng)歷了一審、二審和再審程序。勞動(dòng)保障行政部門對用人單位做出責(zé)令支付雙倍工資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償金的行政行為應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行法律評價(jià)呢？需要對責(zé)令支付行為的地位和性質(zhì)進(jìn)行確定，包括要明確責(zé)令支付行為的法律內(nèi)涵，確立行政主體、行政程序，規(guī)范行政行為和行政救濟(jì)。

（二）規(guī)范責(zé)令支付的對象適用范圍

我們討論研究勞動(dòng)行政部門責(zé)令自然人支付工資的合法性，并非要求勞動(dòng)行政部門對符合條件的自然人都一概下達(dá)工資支付指令。實(shí)踐中，為保護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬獲得權(quán)，還需要考慮及時(shí)性和現(xiàn)實(shí)性，通常情況下，用人單位往往更具有工資支付的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，無論是非法單位用工、個(gè)體工商戶、出資人、承包人何種類型，都是以單位或組織存在為前提，都可能存在相應(yīng)的資金或財(cái)產(chǎn)，當(dāng)單位有財(cái)產(chǎn)可供清償勞動(dòng)者工資時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先責(zé)令單位進(jìn)行支付，至于單位支付后與相關(guān)自然人存在糾紛的可以通過民事途徑解決，無須進(jìn)行行政干預(yù)。

當(dāng)然，何種情況下應(yīng)當(dāng)責(zé)令單位支付，何種情況下應(yīng)當(dāng)責(zé)令自然人支付，何種情況下可以既責(zé)令單位支付又責(zé)令自然人支付，抑或是先責(zé)令單位支付后責(zé)令自然人支付，仍需要實(shí)踐中形成完善的制度機(jī)制。

（三）探索責(zé)令支付行為的程序路徑

盡管勞動(dòng)行政部門責(zé)令自然人支付工資的行為已經(jīng)得到了法律的認(rèn)可，但應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序還是空白，是繼續(xù)沿用責(zé)令用人單位的程序，還是新創(chuàng)立一套程序可以根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善。在行政實(shí)踐中，責(zé)令自然人支付工資的目的大部分原因是為了追究其拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的刑事責(zé)任，勞動(dòng)行政部門的支付指令作為拒不支付勞動(dòng)保障罪的構(gòu)成要素。當(dāng)前可以根據(jù)打擊拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的需要，在行刑銜接的基礎(chǔ)上來考慮和完善對自然人責(zé)令支付行為的程序規(guī)定。

（四）推進(jìn)責(zé)令支付行為的立法規(guī)制

目前，無論是《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》，還是《工資支付暫行規(guī)定》中的相關(guān)工資支付條款，支付的主體均是用人單位。如《勞動(dòng)法》第91條中的支付主體為用人單位，而《勞動(dòng)合同法》第94條規(guī)定的是勞動(dòng)者損害的賠償責(zé)任，在司法適用上沒有問題，用于勞動(dòng)行政部門作出行政支付行為的依據(jù)還不夠明確。因此有必要對勞動(dòng)保障相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，基于用工主體責(zé)任，將“用人單位”修改為“用工主體”，可以自然而然涵蓋“自然人”主體，也可出臺法律解釋將“用人單位”擴(kuò)大解釋為類型化“自然人”，為勞動(dòng)行政部門的責(zé)令行為提供法律依據(jù)，以解決勞動(dòng)行政部門有權(quán)有責(zé)責(zé)令自然人支付，但無處尋找法條的尷尬處境。

五、結(jié)語

進(jìn)入新發(fā)展階段，勞動(dòng)用工關(guān)系呈現(xiàn)出新的變化，工資支付主體的范圍逐步由建立勞動(dòng)關(guān)系的用人單位、承擔(dān)用工主體責(zé)任的用人單位擴(kuò)大到具備相應(yīng)條件的自然人。勞動(dòng)保障法律制度的“被動(dòng)”調(diào)整，為勞動(dòng)行政部門責(zé)令自然人支付工資的合法性奠定了基礎(chǔ)，勞動(dòng)行政部門必須適應(yīng)勞動(dòng)用工多元化發(fā)展趨勢，逐步探索完善推進(jìn)自然人支付工資的合法路徑和措施，以保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，提升法治化治理水平和治理能力。