冷戰(zhàn)初期美國(guó)通信政策的制定和演變

吳 冬 于 群

(1.東北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024；2.長(zhǎng)春理工大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022)

通信網(wǎng)絡(luò)已成為世界各國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵技術(shù)和發(fā)展動(dòng)力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)電話通信為主的現(xiàn)代數(shù)字通信工業(yè)，已成為一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成長(zhǎng)的核心動(dòng)力。2016年特朗普總統(tǒng)上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)就對(duì)中國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)處于世界領(lǐng)先的5G技術(shù)和華為、中興等高科技通信公司進(jìn)行了全方位的打壓，這里既有要遏制和削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要原因，也有繼續(xù)利用通信網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控全球的暗黑目的。近年來(lái)，不斷被世界各國(guó)媒體曝光的竊聽(tīng)門(mén)事件，更揭露了美國(guó)中央情報(bào)局利用各種通信網(wǎng)絡(luò)，獲取機(jī)密情報(bào)的行徑。美國(guó)連自己歐洲盟國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的電話都有竊聽(tīng)，就不要想象他們對(duì)中國(guó)或俄羅斯等全球競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手能置之度外了。美國(guó)中央情報(bào)局局長(zhǎng)出身的前任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧，積極賣(mài)力地在全世界范圍內(nèi)扼殺中國(guó)華為公司，就更能體現(xiàn)出他那不可告人的險(xiǎn)惡用心，連美國(guó)一直標(biāo)榜的“通信自由”政策都徹底棄之不顧了。通信自由是美國(guó)政府自建國(guó)以來(lái)一直堅(jiān)持的基本原則和公開(kāi)政策，但是這種通信自由卻有著不同的釋義內(nèi)涵。18—19世紀(jì)，美國(guó)的通信自由只是憲法意義上的公民通信自由，同時(shí)在通信產(chǎn)業(yè)的建設(shè)上，美國(guó)也不同于歐洲及世界上多數(shù)國(guó)家，堅(jiān)持通信公司的私有化原則，國(guó)家既不管理國(guó)內(nèi)通信產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃及發(fā)展，也不干涉剛興起的國(guó)際通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和布局。

一

第一次世界大戰(zhàn)前，美國(guó)遠(yuǎn)沒(méi)有取得對(duì)國(guó)際通信網(wǎng)絡(luò)的控制權(quán)。盡管電話的發(fā)明者是美國(guó)人亞歷山大·貝爾，但由于19世紀(jì)后期，有線電報(bào)和電話業(yè)務(wù)只是在歐洲和北美國(guó)家剛剛興起，國(guó)際間通信則基于鋪設(shè)在大洋海底的通信電纜。1865年5月17日由20個(gè)歐洲國(guó)家在瑞士伯爾尼簽訂了《國(guó)際電報(bào)公約》(International Telegraph Convention)，并成立國(guó)際電信聯(lián)盟(International Telegraph Union)。堅(jiān)持通信自由政策的美國(guó)當(dāng)然感到被排除在國(guó)際電信聯(lián)盟之外的尷尬。1868 年底，美國(guó)大西洋電報(bào)公司申請(qǐng)?jiān)诜▏?guó)鋪設(shè)電纜遭到法國(guó)政府拒絕。法國(guó)政府稱只有被政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司才能在法國(guó)領(lǐng)土鋪設(shè)電纜。大西洋電報(bào)公司負(fù)責(zé)人被迫請(qǐng)求美國(guó)政府協(xié)助解決。美國(guó)對(duì)法國(guó)政府這種行為感到十分惱怒。就在此之前，美國(guó)還允許法蘭西電報(bào)公司在美國(guó)領(lǐng)土上鋪設(shè)了兩條越洋電纜。為了確保支持美國(guó)電纜公司在國(guó)際上發(fā)展的合法性，美國(guó)強(qiáng)硬表態(tài)：“外國(guó)政府或公司要想在美國(guó)領(lǐng)土鋪設(shè)任何一條國(guó)際電纜必須經(jīng)過(guò)美國(guó)當(dāng)局的審核和授權(quán)?！?1)Report of United States Congress Senate， Cable-landing Licenses： Hearings before the Committee on Interstate Commerce， United States Senate， 66th Congress， 3rd Session， on Section 4301， Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， 1921， pp.491-492.這是美國(guó)政府首次在國(guó)家的層面上維護(hù)自己的剛興起的國(guó)際通信網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)一年多交涉，法國(guó)政府終于在 1870 年3 月讓步，決定以撤銷(xiāo)對(duì)本土公司授予的壟斷特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)?yè)Q取美國(guó)政府的許可，這樣法國(guó)公司便可在美國(guó)領(lǐng)土鋪設(shè)越洋電纜，美國(guó)大西洋電報(bào)公司也可以在法國(guó)領(lǐng)土上鋪設(shè)電纜。

在美國(guó)政府的大力支持和扶植下，美國(guó)國(guó)際通信網(wǎng)絡(luò)以鋪設(shè)海底電纜為主的建設(shè)飛速發(fā)展，19世紀(jì)末期，美國(guó)成為世界排名第二的電纜鋪設(shè)大國(guó)。1899年，意大利科學(xué)家古列爾莫·馬可尼(Guglielmo Marconi)跨越英吉利海峽51公里無(wú)線電通信試驗(yàn)成功。1901年，馬可尼從位于美國(guó)馬薩諸塞州的科德角用莫爾斯電碼發(fā)射裝置跨大西洋3 200公里，定向向歐洲大陸傳輸無(wú)線電信號(hào)。這項(xiàng)試驗(yàn)的成功，迎來(lái)了人類(lèi)無(wú)線電通信的時(shí)代。長(zhǎng)距離的無(wú)線電通信技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)比前期的海底電纜傳輸，有著多方面的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。首先，它有著建設(shè)成本方面的優(yōu)勢(shì)，無(wú)線傳輸設(shè)備的價(jià)格不及鋪設(shè)海底電纜價(jià)格的五分之一；其次，有建設(shè)周期短的優(yōu)勢(shì)，在19世紀(jì)末，鋪設(shè)一條跨大西洋的海底電纜，至少需要兩年時(shí)間，而用技術(shù)成熟、工業(yè)化生產(chǎn)的發(fā)射和接收裝置，卻只需用幾天時(shí)間。第三，無(wú)線電通信技術(shù)和設(shè)備較之海底電纜更安全和便捷。鋪設(shè)在大洋之中的海底電纜，很容易就被往返的船只拋錨拉壞，更不要說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng)期間敵國(guó)的刻意破壞了。對(duì)于這種比較差距，美國(guó)的幾家已在美國(guó)國(guó)內(nèi)的通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中發(fā)展壯大起來(lái)的大型通信公司，看得非常清楚，果斷放棄正在建設(shè)中的海底電纜鋪設(shè)計(jì)劃，全力發(fā)展無(wú)線電通信產(chǎn)業(yè)。到20世紀(jì)初，在無(wú)線電通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，美國(guó)已開(kāi)始超越英國(guó)等歐洲國(guó)家。

1906年美國(guó)聯(lián)合日本等國(guó)家與歐洲主要國(guó)家在德國(guó)柏林簽訂了《國(guó)際無(wú)線電報(bào)公約》(International Radio Convention)，與1865年的《國(guó)際電報(bào)公約》相比，這個(gè)公約主要是涉及無(wú)線電通信，還強(qiáng)調(diào)這是一個(gè)包括歐洲以外國(guó)家的更廣泛的國(guó)際聯(lián)盟。美國(guó)沒(méi)有在這個(gè)公約中占據(jù)主導(dǎo)位置，但也達(dá)到與英、法、德等歐洲國(guó)家對(duì)等的目標(biāo)。由于當(dāng)時(shí)美國(guó)政府內(nèi)沒(méi)有管理或協(xié)調(diào)國(guó)際電信網(wǎng)絡(luò)政策的部門(mén)，與歐洲主要國(guó)家的通信產(chǎn)業(yè)全部國(guó)有化不同，美國(guó)的通信產(chǎn)業(yè)公司全是私營(yíng)的。為此美國(guó)需要在國(guó)會(huì)立法上落實(shí)美國(guó)在《國(guó)際無(wú)線電報(bào)公約》中的權(quán)利及義務(wù)。1912年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1912年無(wú)線電法案》(Radio Act of 1912)，(2)United States Department of State， Papers Relating to the Foreign Affairs， Accompanying the Annual Message of President， 40th Congress， 3rd Session， Part II， Washington D.C.： U. S. Government Printing Office， 1869， p.271; Jonathan Reed Winkler， “Blurred Lines： National Security and the Civil-Military Struggle for Control of Telecommunications Policy during World War II，” Information & Culture， Vol. 51， No. 4， 2016， pp.500-531.它是國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的第一個(gè)規(guī)范無(wú)線電通信的立法，該法案旨在減少當(dāng)時(shí)美國(guó)海軍艦艇、私人公司和業(yè)余無(wú)線電操作員之間的無(wú)線電干擾。除了對(duì)海軍無(wú)線電操作員的具體要求外，該法案還要求所有無(wú)線電操作員獲得美國(guó)頒發(fā)的許可證，商務(wù)和勞工部長(zhǎng)被授權(quán)給任何希望傳輸洲際或國(guó)際無(wú)線電信號(hào)的“個(gè)人或公司”分配頻率?？偨y(tǒng)被授予在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、公眾危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難時(shí)接管所有無(wú)線通信設(shè)施的權(quán)力。白宮在緊急情況或戰(zhàn)時(shí)通信方面的廣泛特權(quán)將作為其在電信領(lǐng)域權(quán)威的一個(gè)重要來(lái)源而持續(xù)存在著。這是第一次授予美國(guó)總統(tǒng)和內(nèi)閣成員管理美國(guó)國(guó)際通信政策和產(chǎn)業(yè)的權(quán)力。

無(wú)線電通信在第一次世界大戰(zhàn)期間迅速發(fā)展，導(dǎo)致了20年代早期廣播無(wú)線電通信的繁榮。戰(zhàn)后，由于有線電報(bào)和無(wú)線電技術(shù)的逐漸成熟，美國(guó)與世界各國(guó)間的電信溝通變得更為普及和流暢。但在世界各國(guó)面前，很快就出現(xiàn)了一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，這就是無(wú)線電設(shè)施無(wú)序發(fā)展，入行門(mén)檻也變得很低，個(gè)人業(yè)余愛(ài)好者都可以涉足這個(gè)領(lǐng)域。大的通信公司則通過(guò)控制和壟斷某個(gè)頻段無(wú)線電頻率，來(lái)排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，謀取壟斷利潤(rùn)。這使本來(lái)就很緊張的無(wú)線電頻率變得更加擁擠，各種無(wú)線電設(shè)施相互干擾已成為無(wú)線電通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。為此，在全球范圍內(nèi)建立一個(gè)統(tǒng)一的組織，設(shè)立并制定一個(gè)共同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行規(guī)則就成了各國(guó)急需解決的問(wèn)題。由于美國(guó)的通信產(chǎn)業(yè)是私有化自由發(fā)展，這種問(wèn)題就表現(xiàn)得尤為明顯。為了快速高效地解決這個(gè)由無(wú)章無(wú)序的自由競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的問(wèn)題，美國(guó)敦促國(guó)會(huì)用出臺(tái)法律的方式來(lái)處理。

1927年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《1927年無(wú)線電法案》(Radio Act of 1927)，建立了一個(gè)政府控制無(wú)線電通信的雙重系統(tǒng)。總統(tǒng)被授予分配聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)使用的所有無(wú)線電頻率和其他通信資源的權(quán)力，而國(guó)會(huì)保留了監(jiān)管私人通信產(chǎn)業(yè)和州及地方政府廣播職能的權(quán)力。同時(shí)建立了一個(gè)臨時(shí)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦無(wú)線電委員會(huì)(FRC)，代為處理總統(tǒng)和國(guó)會(huì)管理權(quán)限內(nèi)的日常事務(wù)，重大決策仍由總統(tǒng)或國(guó)會(huì)做出。

在美國(guó)完成通信的國(guó)內(nèi)立法之后，也開(kāi)始更加關(guān)注美國(guó)在相對(duì)應(yīng)的國(guó)際組織和公約中的位置及影響力。1932年，在西班牙馬德里召開(kāi)了國(guó)際電報(bào)和國(guó)際無(wú)線電電報(bào)會(huì)議。包括美國(guó)在內(nèi)的68個(gè)國(guó)家參加，這個(gè)會(huì)議議題涵蓋了有線電報(bào)通信和無(wú)線電通信，國(guó)際電報(bào)聯(lián)盟也正式更名為國(guó)際電信聯(lián)盟。(3)Gabriele Balbi and Andreas Fickers， History of the International Telecommunication Union： Transnational Techno-diplomacy from the Telegraph to the Internet， München： De Gruyter Oldenbourg， 2020， p.257.但這個(gè)國(guó)際電信聯(lián)盟堅(jiān)持僅限于主權(quán)國(guó)家加入，美國(guó)由于堅(jiān)持通信產(chǎn)業(yè)私有化的原則，對(duì)這個(gè)國(guó)際電信聯(lián)盟組織仍采取不合作態(tài)度。但為了適應(yīng)世界各國(guó)的電信國(guó)有化政策，也為了更好地規(guī)劃及管理國(guó)家的電信產(chǎn)業(yè)政策，羅斯?？偨y(tǒng)于1934年6月19日簽署了《1934年通信法案》(The Communications Act of 1934)，(4)The Communications Act of 1934， Justice Information Sharing， https：//bja.ojp.gov/program/it/privacy-civil-liberties/authorities/statutes/1288.據(jù)此建立了聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)，取代1927年建立的聯(lián)邦無(wú)線電委員會(huì)(FRC)，鞏固了對(duì)有線和無(wú)線通信的監(jiān)管(包括無(wú)線電、電報(bào)和電話通信)，主要負(fù)責(zé)發(fā)放和更新運(yùn)營(yíng)商執(zhí)照。(5)Federal Communications Commission， The Communications Act of 1934 with Amendments and Index Thereto， Washington D.C.： United States Government Printing Office， 1971， p.1.伴隨著海底電纜的鋪設(shè)以及遠(yuǎn)距離無(wú)線電通信技術(shù)的不斷完善，美國(guó)逐漸將目光轉(zhuǎn)向國(guó)際電信發(fā)展所帶來(lái)的巨大利益，也面臨更大的挑戰(zhàn)。美國(guó)戰(zhàn)略學(xué)者約翰·施德勒(John Schiedler)在其《100年前，信號(hào)情報(bào)世紀(jì)的誕生》一文中指出：“電報(bào)和無(wú)線電技術(shù)為情報(bào)帶來(lái)通信革命，能夠迅速將信息發(fā)往世界將帶來(lái)更多挑戰(zhàn)。”(6)John Schiedler， “100 Years Ago the Birth of the SIGINT，” century part 1/， 2018-07-20， available at https：//20committee.com/ 2014/11/01/.

《1934年通信法案》的通過(guò)和聯(lián)邦通信委員會(huì)的建立，是美國(guó)通信政策里程碑式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它標(biāo)志著美國(guó)政府自19世紀(jì)中期以來(lái)堅(jiān)持的通信自由原則開(kāi)始出現(xiàn)了動(dòng)搖。1934年通信法案歷經(jīng)多次修訂，但直到1996年才被新法令取代，而聯(lián)邦通信委員會(huì)則一直延續(xù)到現(xiàn)在，除了行使管理國(guó)內(nèi)電信、互聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星通信的職責(zé)以外，還在以國(guó)家安全為由，直接排除中國(guó)通信公司進(jìn)入美國(guó)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)市場(chǎng)。

二

第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，使美國(guó)的通信自由政策面臨第一次重大考驗(yàn)。面對(duì)世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，國(guó)家安全成了任何一個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)優(yōu)先考慮的問(wèn)題，而對(duì)于全部私有化的美國(guó)通信產(chǎn)業(yè)，這個(gè)問(wèn)題就變得更為突出。其中敵友雙方軍隊(duì)調(diào)動(dòng)及進(jìn)攻命令信息都可能成為決定戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)關(guān)鍵因素。美國(guó)軍隊(duì)一直就反對(duì)國(guó)家的相關(guān)通信技術(shù)和設(shè)施掌握在私人公司手中，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)通信中斷或情報(bào)泄露，都會(huì)引起嚴(yán)重后果。

進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，隨著美國(guó)“兩洋海軍”的建立，無(wú)線電通信和通信情報(bào)一直是美國(guó)軍隊(duì)系統(tǒng)優(yōu)先考慮和建設(shè)的重點(diǎn)。為了確保軍事通信的安全和暢通，美國(guó)陸軍和海軍都建有自己相對(duì)安全的通信和情報(bào)系統(tǒng)。第一次世界大戰(zhàn)期間，當(dāng)時(shí)在通信情報(bào)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位的英國(guó)軍方，截獲并破譯了德軍的加密通信。美國(guó)也在1917年4月對(duì)德宣戰(zhàn)后，成立了一個(gè)秘密軍事情報(bào)部門(mén)——MI-8，也被稱為黑室(Black Chamber)。7月5日，28歲的年輕軍官赫伯特·歐·亞德利(Herbert O. Yardley)被任命為這個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人，主要負(fù)責(zé)軍事密碼分析破譯。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，黑室已有150人的規(guī)模。戰(zhàn)爭(zhēng)臨近結(jié)束的前幾個(gè)月，亞德利去歐洲訪問(wèn)，了解和熟悉英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家密碼局的工作，學(xué)習(xí)他們破解敵人密碼的方法。1919年4月亞德利回到美國(guó)，發(fā)現(xiàn)黑室正在大規(guī)模裁員，亞德利確信美國(guó)有必要在和平時(shí)期維持一個(gè)具有通信監(jiān)控及密碼破譯能力的機(jī)構(gòu)，他向陸軍情報(bào)總監(jiān)建議，建立一個(gè)由陸軍部和國(guó)務(wù)院聯(lián)合秘密資助的“通信信號(hào)和密碼工作的永久組織”。(7)National Security Agency，The Many Lives of Herbert O. Yardley-Historical Background of the Signal Security Agency， 3 Vol.s， Washington， D.C.： Army Security Agency， April 12， 1946， p.8.美國(guó)代理國(guó)務(wù)卿弗蘭克·L.波爾克(Frank L. Polk)于5月17日批準(zhǔn)了該計(jì)劃，兩天后陸軍參謀長(zhǎng)佩頓·C.馬奇(Peyton C. March)也批準(zhǔn)了該計(jì)劃。這就使黑室成為美國(guó)戰(zhàn)后歷史上第一個(gè)未列入國(guó)會(huì)預(yù)算，沒(méi)有正式人員和經(jīng)費(fèi)撥款的半軍半民秘密機(jī)構(gòu)。

黑室在亞德利的領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)情報(bào)搜集破譯活動(dòng)。1919年5月20日，這個(gè)半軍半民的秘密組織由華盛頓美國(guó)陸軍學(xué)院校內(nèi)遷至紐約，偽裝成一家商業(yè)代碼公司來(lái)運(yùn)營(yíng)。它的真正使命是竊取或破譯其他國(guó)家間的通信(主要是外交方面的情報(bào))，也包括任何一個(gè)外國(guó)政府與駐美大使館、領(lǐng)事館之間的電信情報(bào)。1922年在華盛頓海軍會(huì)議(Washington Naval Conference)上，黑室向美國(guó)談判代表團(tuán)提供了許多外國(guó)代表團(tuán)(包括日本代表團(tuán))的解密通信，包括日本政府秘密發(fā)給其代表團(tuán)的談判底線，使美國(guó)成功地與英國(guó)和日本達(dá)成了三國(guó)主力艦總噸位5∶5∶3的協(xié)議。黑室還成功地游說(shuō)美國(guó)最大的西部聯(lián)合電報(bào)公司(Western Union)以及另外幾家通信公司允許黑室非法黑入外國(guó)大使館和領(lǐng)事館的電纜通信。這是美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)在和平時(shí)期首次逼迫美國(guó)私營(yíng)通信公司配合政府進(jìn)行有組織的竊聽(tīng)行為。

當(dāng)然，這種要求通信公司配合竊聽(tīng)的行為，明顯與美國(guó)的通信自由原則相違背。1929年，新上任的美國(guó)國(guó)務(wù)卿亨利·史汀生停止了黑室運(yùn)營(yíng)。史汀生畢業(yè)于哈佛大學(xué)法學(xué)院，曾從事過(guò)律師和法官職業(yè)，是一個(gè)崇尚通信自由的理想主義者。他為自己的決定辯護(hù)說(shuō)：“紳士們不要讀他人的郵件?！?8)F. L. Paxson， “Reviewed Work： The American Black Chamber by Herbert O. Yardley，” The Mississippi Valley Historical Review， Vol. 18， No. 3， 1931， pp.426-427.

1929年黑室關(guān)閉后，正值美國(guó)大蕭條，失去工作的通信密碼天才亞德利開(kāi)始從事寫(xiě)作，把他12年來(lái)的通信竊聽(tīng)與密碼破譯經(jīng)歷寫(xiě)成著作出版。1931年6月1日，《美國(guó)黑室》(AmericanBlackChamber)一書(shū)在紐約出版，引起了巨大轟動(dòng)。在此之前，當(dāng)時(shí)的主流雜志《周六晚間郵報(bào)》(SaturdayEveningPost)刊登了它的節(jié)選。面對(duì)書(shū)中揭露出來(lái)的黑室在美國(guó)國(guó)務(wù)院和陸軍的支持和授意下黑入各國(guó)使領(lǐng)館通信系統(tǒng)及破譯密碼的行為，美國(guó)國(guó)務(wù)院以“不可能的任務(wù)”相回應(yīng)，并表示不知道亞德利及黑室的任何有關(guān)消息。國(guó)務(wù)院發(fā)言人也憤怒地矢口否認(rèn)亞德利在1921—1922年華盛頓會(huì)議期間，破譯日本有關(guān)通信密碼的行為。美國(guó)陸軍部則拒絕發(fā)表公開(kāi)評(píng)論，只是說(shuō)亞德利的部門(mén)在過(guò)去四年里沒(méi)有運(yùn)作。這種回答事實(shí)上等于變相承認(rèn)了亞德利及黑室的存在。

相對(duì)于美國(guó)官方虛偽的詭辯，世界各國(guó)政府幾乎都明白了誰(shuí)在撒謊。日本政府從被亞德利及黑室破譯的電文中讀到了幾乎與自己發(fā)出電文一樣的文本，更何況，亞德利在書(shū)中還詳細(xì)描寫(xiě)了密碼破譯的規(guī)則和路徑。英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家也聯(lián)想到亞德利在一戰(zhàn)結(jié)束前，曾利用盟國(guó)關(guān)系，在一些國(guó)家的密碼局交流和訪問(wèn)的情況，也對(duì)書(shū)中內(nèi)容深信不疑。

這個(gè)“黑室門(mén)”的出現(xiàn)，直接影響了美國(guó)與世界主要盟國(guó)的關(guān)系，也暴露了美國(guó)一貫標(biāo)榜的通信自由原則的虛偽性。實(shí)際上，所謂的通信自由，必須在國(guó)家安全的前提和框架內(nèi)。1929年11月，黑室被關(guān)閉后不到半年，1930年4月，美國(guó)陸軍就在黑室的基礎(chǔ)上成立了信號(hào)情報(bào)局(Signal Intelligence Service， SIS)。這個(gè)陸軍信號(hào)情報(bào)局后來(lái)就成為美國(guó)國(guó)家安全局的前身。軍方的通信竊聽(tīng)與反竊聽(tīng)，密碼的編寫(xiě)、破譯與反破譯，似乎沒(méi)有受到太大的影響。但是政府行政機(jī)構(gòu)在和平時(shí)期，是否有權(quán)要求國(guó)內(nèi)的通信公司(有線或無(wú)線的)給有關(guān)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的后門(mén)及方便，或者在商用通信網(wǎng)絡(luò)中加入一些專門(mén)的加密儀器設(shè)備，以保障包括白宮在內(nèi)各政府機(jī)構(gòu)間的通信安全，這些全都成為美國(guó)需要解決的問(wèn)題。而整個(gè)30年代，美國(guó)為了滿足日益增長(zhǎng)的需求，通信電纜、大功率無(wú)線電以及遍布世界各地的電信中繼站應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)的通信網(wǎng)絡(luò)由兩個(gè)部分組成：私人商業(yè)系統(tǒng)(由私營(yíng)公司制造安裝、維護(hù)和改進(jìn))和政府系統(tǒng)(為滿足政府的軍事、外交或科學(xué)技術(shù)要求而建造)。

由于美國(guó)的通信產(chǎn)業(yè)和系統(tǒng)并非由政府所有，而是一直掌握在私營(yíng)企業(yè)手中，因此這些公司相應(yīng)地?fù)碛芯薮蟮呢?cái)政和政治實(shí)力。而政府系統(tǒng)雖然擁有相對(duì)獨(dú)立且保密的終端設(shè)施，但在無(wú)線電頻率的分配權(quán)限上及在海底通信電纜和電信中繼站使用上都要與這些私營(yíng)大公司保持著緊密聯(lián)系，包括租用相應(yīng)的設(shè)備。這使逐漸發(fā)展壯大的美國(guó)軍方不滿和抱怨加深?！?934年通信法案》的通過(guò)和聯(lián)邦通信委員會(huì)的建立，只是在宏觀層面上解決了美國(guó)政府(包括總統(tǒng)和國(guó)會(huì))通過(guò)聯(lián)邦通信委員會(huì)來(lái)監(jiān)管?chē)?guó)內(nèi)和國(guó)際通信、通信公司執(zhí)照發(fā)放及通信廣播公司對(duì)公眾播出節(jié)目?jī)?nèi)容一些限制標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，由“黑室門(mén)”所帶來(lái)的、可能涉及國(guó)家安全的監(jiān)聽(tīng)或通信密碼破譯問(wèn)題，并沒(méi)有得到解決。更加嚴(yán)重的是，其他國(guó)家都修改、升級(jí)或重建了其通信安全系統(tǒng)，想要進(jìn)入這些國(guó)家的通信系統(tǒng)就變得更加困難。美國(guó)國(guó)內(nèi)甚至有人把日本后來(lái)成功偷襲珍珠港看作與美國(guó)信號(hào)情報(bào)機(jī)構(gòu)未獲得準(zhǔn)確的相關(guān)情報(bào)有關(guān)。

1939年，第二次世界大戰(zhàn)的臨近，使軍事通信和通信情報(bào)變得尤為重要，世界各國(guó)的通信產(chǎn)業(yè)都面臨著國(guó)家安全的挑戰(zhàn)。美國(guó)堅(jiān)持的通信產(chǎn)業(yè)私有化和通信自由政策面臨第一次重大挑戰(zhàn)，美國(guó)陸軍和海軍開(kāi)始認(rèn)真考慮戰(zhàn)時(shí)無(wú)線電頻率的特殊要求(包括收回已經(jīng)分給民用的無(wú)線電頻率)以及戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)所需要的通信資源、通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)和高級(jí)的技術(shù)人員。美國(guó)軍方官員非常關(guān)心點(diǎn)對(duì)點(diǎn)通信和無(wú)線電頻譜的可用性，而不是大規(guī)模民營(yíng)通信。他們對(duì)外國(guó)公司和資本控制國(guó)際通信表示擔(dān)憂，認(rèn)為外國(guó)控制可能導(dǎo)致戰(zhàn)時(shí)關(guān)鍵通信線路的中斷和徹底關(guān)閉。

1939年9月，戰(zhàn)爭(zhēng)已在歐洲爆發(fā)，這個(gè)方案還沒(méi)有制定出來(lái)。為此，美國(guó)海軍首席信號(hào)官約瑟夫·莫博涅(Joseph O. Mauborgne)少將和海軍通信總監(jiān)利·諾伊斯(Leigh Noyes)少將提出了一個(gè)解決方案，提交給陸海軍聯(lián)合委員會(huì)。這個(gè)方案有兩個(gè)要點(diǎn)：(1)有關(guān)國(guó)家的戰(zhàn)時(shí)通信計(jì)劃方案應(yīng)由陸軍和海軍先行草擬，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)臨近，軍隊(duì)更需要；(2)負(fù)責(zé)制定規(guī)劃的核心機(jī)構(gòu)中，必須包括陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)，這可以更快速有效地制定符合戰(zhàn)爭(zhēng)需要的政策。

當(dāng)這個(gè)提案在白宮內(nèi)閣討論時(shí)，除軍隊(duì)成員外，其他內(nèi)閣成員均表示反對(duì)。因?yàn)槊裼猛ㄐ啪W(wǎng)絡(luò)的實(shí)用性和復(fù)雜性，如它在海外的擴(kuò)展和它在政府的其他分支的服務(wù)，意味著軍隊(duì)不能單獨(dú)制定實(shí)際的國(guó)家通信政策。軍方被迫在10月修改提案，在負(fù)責(zé)制定規(guī)劃的核心機(jī)構(gòu)中增加國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)和聯(lián)邦通信委員會(huì)主席，名稱也由陸軍-海軍通信委員會(huì)(Army-Navy Communications Board)改為聯(lián)合通信委員會(huì)(Joint Communications Board)。考慮到聯(lián)合通信委員會(huì)的專業(yè)性質(zhì)，除部長(zhǎng)級(jí)的決策成員外，還增加了陸軍和海軍首席通信官、國(guó)務(wù)院國(guó)際通信司的負(fù)責(zé)人、海岸警衛(wèi)隊(duì)的首席通信官和聯(lián)邦通信委員會(huì)的首席工程師。

這個(gè)方案看起來(lái)考慮到了問(wèn)題的方方面面，但軍方并不滿意。為了盡快解決這個(gè)問(wèn)題，羅斯?？偨y(tǒng)干脆在1940年9月24日下達(dá)行政命令8546號(hào)，成立了主要由平民組成的國(guó)防通信委員會(huì)(Defense Communications Board)，并由聯(lián)邦通信委員會(huì)主席任這個(gè)國(guó)防通信委員會(huì)主席。

對(duì)于羅斯福總統(tǒng)的直接干預(yù)，國(guó)會(huì)和軍方都心存不滿，軍方通信情報(bào)部門(mén)開(kāi)始要求在戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，把美國(guó)的通信分為兩部分，民事通信部分仍由聯(lián)邦通信委員會(huì)負(fù)責(zé)，而軍事通信部分則由陸軍部和海軍部負(fù)責(zé)。國(guó)會(huì)則開(kāi)始在聯(lián)邦通信委員會(huì)的雇員管理方面施壓，聲稱海軍軍艦上的無(wú)線電操作員很多人有親法西斯或親共產(chǎn)主義傾向。1941年12月，國(guó)會(huì)議員馬丁·戴斯(Martin Deiss)開(kāi)始在向國(guó)會(huì)的提案中稱，聯(lián)邦通信委員會(huì)的外國(guó)通信廣播監(jiān)控部門(mén)存在“左傾”(或潛在共產(chǎn)主義)的雇員。同月，國(guó)會(huì)通過(guò)了第5074號(hào)決議(351號(hào)公法)，允許海軍調(diào)查并清除那些被懷疑有親法西斯或親共傾向的無(wú)線電人員。1942年初，海軍成立了一個(gè)特別委員會(huì)，聽(tīng)取對(duì)不忠誠(chéng)的無(wú)線電操作員的指控，并將他們撤職。幾名與日本、意大利、德國(guó)或法西斯主義有關(guān)的平民海員被從商船上清除，到4月30日，委員會(huì)已經(jīng)審理了90起案件，解雇了88人；海軍情報(bào)局(Office of Naval Intelligence)還有大約600名嫌疑犯的名單，其中有500人據(jù)稱是共產(chǎn)黨員。(9)Jonathan Reed Winkler， “Blurred Lines： National Security and the Civil-Military Struggle for Control of Telecommunications Policy during World War II，” pp.500-531.

聯(lián)邦通信委員會(huì)對(duì)國(guó)會(huì)和海軍的行為表示公開(kāi)反對(duì)，因?yàn)檫@明顯帶有政治傾向，并不利通信系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。聯(lián)邦通信委員會(huì)同時(shí)拒絕向海軍情報(bào)局提交他們懷疑的持牌無(wú)線電操作員的指紋。聯(lián)邦通信委員會(huì)主席詹姆斯·弗萊爾(James Fly)通過(guò)海軍部長(zhǎng)特別助理阿德萊·史蒂文森(Adlai Stevenson)向海軍部長(zhǎng)弗蘭克·諾克斯(Frank Knox)游說(shuō)，稱這次清洗對(duì)未來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程是不利的，而且把政治傾向用于戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)也是不公平的。諾克斯同意史蒂文森的建議，他向羅斯?？偨y(tǒng)建議，應(yīng)該放棄這種“忠誠(chéng)調(diào)查”。羅斯?？偨y(tǒng)表示支持。此后，雖然持有異議的軍方在總統(tǒng)的干預(yù)下不再發(fā)聲，但國(guó)會(huì)方面卻不依不饒，繼續(xù)進(jìn)行所謂的“忠誠(chéng)調(diào)查”。羅斯福總統(tǒng)干脆指示陸軍部長(zhǎng)和海軍部長(zhǎng)頒布軍事命令：陸軍或海軍軍官不得向國(guó)會(huì)相關(guān)調(diào)查委員會(huì)談?wù)撊魏闻c有關(guān)通信的事情。此外，所有有關(guān)通信問(wèn)題的文件都要裝箱，送到白宮無(wú)限期保存。(10)迄今為止，羅斯?？偨y(tǒng)所有有關(guān)聯(lián)邦通信委員會(huì)的行政命令都無(wú)法看到全文，只能在美國(guó)國(guó)家檔案館的檔案目錄中看到編號(hào)和頒布日期。

1942年6月15日，羅斯福總統(tǒng)頒布了行政命令9183號(hào)，將國(guó)防通信委員會(huì)改名為戰(zhàn)爭(zhēng)通信委員會(huì)(Board of War Communications)，除同意將聯(lián)邦通信委員會(huì)無(wú)線電情報(bào)部門(mén)移交給軍隊(duì)外，有關(guān)人員安排和職能范圍并沒(méi)有作出太大改變。這就標(biāo)志著在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，國(guó)家的通信政策依然由聯(lián)邦通信委員會(huì)管理，“通信自由”的原則經(jīng)歷了考驗(yàn)，但尚沒(méi)有出現(xiàn)根本性變化。

三

1945年4月12日，羅斯福總統(tǒng)病逝。5月9日，在德國(guó)法西斯投降、歐洲戰(zhàn)事結(jié)束的當(dāng)天，美國(guó)陸軍部和海軍部就召開(kāi)了聯(lián)席會(huì)議，研究海軍提出的加強(qiáng)陸軍和海軍在通信情報(bào)領(lǐng)域合作的議案，并表示可以與政府有關(guān)部門(mén)、特別是國(guó)務(wù)院展開(kāi)合作。然而這個(gè)時(shí)機(jī)不對(duì)。剛繼任不久的杜魯門(mén)總統(tǒng)不可能在不到一個(gè)月的時(shí)間里，就對(duì)美國(guó)的電信政策有一個(gè)全面的了解和掌控。伴隨著意大利和德國(guó)的戰(zhàn)敗投降，整個(gè)歐洲都存在著對(duì)戰(zhàn)敗國(guó)及其屬地的處置和重新安排問(wèn)題。例如，對(duì)蘇聯(lián)控制下的東歐和中歐是否按照國(guó)際通信標(biāo)準(zhǔn)連入世界一體的電信網(wǎng)絡(luò)；戰(zhàn)敗后德國(guó)和意大利的電信網(wǎng)絡(luò)歸屬(11)Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： Political and Economic Matters， Volume II， Minutes of United States Delegation on the Twenty-Seventh Meeting of the Council of Foreign Ministers， Held at London， September 29， 1945， p.137.和重建；等等。

為此，在二戰(zhàn)尚未完全結(jié)束的情況下，美國(guó)的電信政策就面臨兩個(gè)層次抉擇：(1)在國(guó)際電信政策方面，美國(guó)尚未在國(guó)際電信聯(lián)盟中取得主導(dǎo)地位，占有主導(dǎo)地位的英國(guó)不愿意讓位給美國(guó)，更不要講還有開(kāi)始與美國(guó)分道揚(yáng)鑣的蘇聯(lián)。(2)在美國(guó)國(guó)內(nèi)電信政策方面，由于在戰(zhàn)爭(zhēng)特別時(shí)期，聯(lián)邦通信委員會(huì)的作用受到了很大限制，軍隊(duì)的戰(zhàn)時(shí)通信網(wǎng)絡(luò)占據(jù)了壓倒地位。戰(zhàn)后在軍隊(duì)大量復(fù)員，國(guó)家轉(zhuǎn)入和平時(shí)期軌道后，已經(jīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)中高速發(fā)展起來(lái)的電信產(chǎn)業(yè)，是否像世界大多數(shù)國(guó)家那樣，改由國(guó)家來(lái)統(tǒng)一管理？還是繼續(xù)延續(xù)戰(zhàn)前模式，由私營(yíng)公司建設(shè)經(jīng)營(yíng)，國(guó)家通過(guò)聯(lián)邦通信委員會(huì)進(jìn)行宏觀管理？這也是美國(guó)需要面對(duì)的問(wèn)題，特別是冷戰(zhàn)開(kāi)始后，國(guó)家安全問(wèn)題變得尤為突出。

1945年，當(dāng)歐洲戰(zhàn)事結(jié)束后，美國(guó)就開(kāi)始了推進(jìn)戰(zhàn)后世界秩序重建和組建聯(lián)合國(guó)的進(jìn)程。5月16日，美國(guó)在與蘇聯(lián)、英國(guó)、中國(guó)和法國(guó)的代表討論聯(lián)合國(guó)憲章原則時(shí)曾試圖把美國(guó)的通信自由(Freedom of Communication)政策加入時(shí)，遭到了英國(guó)的反對(duì)，蘇聯(lián)也罕見(jiàn)地加入到與英國(guó)一同反對(duì)美國(guó)提案的行列。(12)Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： The United Nations， Volume I， Minutes of the Forty-Third Meeting (Executive Session) of the United States Delegation (B)， Held at San Francisco， Thursday， May 17， 1945， p.778；Foreign Relations of the United States： Diplomatic Papers， 1945， General： The United Nations， p.784.這里有英國(guó)不愿意放棄在國(guó)際電信聯(lián)盟中主導(dǎo)地位的考慮，更重要的是當(dāng)時(shí)世界上絕大多數(shù)國(guó)家，其電信系統(tǒng)是以由國(guó)家壟斷掌控的，當(dāng)然不希望引入已經(jīng)非常強(qiáng)大的美國(guó)無(wú)線電公司(Radio Corporation of America， RCA) 和美國(guó)電話電報(bào)公司(American Telephone & Telegraph Company， AT&T)等私人公司來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。

在聯(lián)合國(guó)憲章中加入通信自由原則的計(jì)劃落空，美國(guó)開(kāi)始尋求在聯(lián)合國(guó)框架下解決這個(gè)問(wèn)題。1946年9月16日，美國(guó)政府請(qǐng)求位于瑞士伯爾尼的國(guó)際電信聯(lián)盟執(zhí)行局總裁邀請(qǐng)當(dāng)時(shí)的國(guó)際電聯(lián)成員國(guó)代表于1947年4月15日到華盛頓開(kāi)會(huì)，修改1932年西班牙馬德里國(guó)際電信聯(lián)盟會(huì)議相關(guān)條約。10月1日，美國(guó)政府還通過(guò)自己的駐外使領(lǐng)館向相關(guān)國(guó)家發(fā)出了相同的邀請(qǐng)。

5 V電源可以通過(guò)低壓降穩(wěn)壓器TLV70033得到3.3 V。TLV70033是出色的低靜態(tài)電流穩(wěn)壓器。其內(nèi)部擁有一個(gè)高精度放大器，提供全面的2%的精度。

1947年5月16日至10月2日，在美國(guó)新澤西州的大西洋城舉行了三次獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的世界電信會(huì)議。在這三次會(huì)議中，只有一次是全權(quán)代表會(huì)議，即7月2日至10月2日召開(kāi)的國(guó)際電信大會(huì)，該會(huì)議修訂了1932年在馬德里簽署的《國(guó)際電信公約》，并把國(guó)際電信聯(lián)盟變成了聯(lián)合國(guó)的一個(gè)組織。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，召開(kāi)大西洋城會(huì)議的公開(kāi)理由是“從混亂中恢復(fù)秩序”。這是一個(gè)合適的理由：第二次世界大戰(zhàn)期間高頻廣播發(fā)射機(jī)的數(shù)量空前增加，頻譜占用中存在著混亂，急需通過(guò)新的規(guī)章，減少頻譜分配中的混亂，從而消除對(duì)高頻無(wú)線電自由流動(dòng)的限制。但是由于國(guó)際電信聯(lián)盟在大西洋城會(huì)議后并入聯(lián)合國(guó)管理，而美國(guó)又是聯(lián)合國(guó)的發(fā)起人和事實(shí)上的掌權(quán)人，美國(guó)終于實(shí)現(xiàn)了取代英國(guó)，主導(dǎo)國(guó)際電信聯(lián)盟的真實(shí)目標(biāo)。這里需要特別注意的是，美國(guó)參會(huì)的代表團(tuán)，除聯(lián)邦通信委員會(huì)主席外，還包括了美國(guó)陸軍首席訊號(hào)官和當(dāng)時(shí)由陸軍管轄的空軍通信官。(13)參會(huì)的美國(guó)陸軍首席訊號(hào)官和由陸軍管轄的空軍通信官有： Maj. Gen. Spencer B. Akin， U.S.A.， Chief Signal Officer， Department of the Army， Brig. Gen. Francis L. Ankenbrandt， U.S.A.， Air Communications Officer，Headquarters， Army Air Forces， Department of the Army.這在其他國(guó)家代表團(tuán)中是沒(méi)有的，或者說(shuō)至少在代表團(tuán)正式名單上還沒(méi)有。這也可以表明美國(guó)在戰(zhàn)后對(duì)國(guó)際通信領(lǐng)域的關(guān)注和重視。

在解決了國(guó)際電信聯(lián)盟主導(dǎo)權(quán)和無(wú)線電頻譜分配的話語(yǔ)權(quán)的同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)電信政策則面臨更多的問(wèn)題需要解決，首先要解決的就是如何處理軍隊(duì)和地方在電信網(wǎng)絡(luò)中誰(shuí)來(lái)執(zhí)掌權(quán)力的問(wèn)題。杜魯門(mén)與羅斯?？偨y(tǒng)一樣，堅(jiān)持由聯(lián)邦通信委員會(huì)繼續(xù)管理美國(guó)的通信產(chǎn)業(yè)和政策，這似乎沒(méi)有什么問(wèn)題。但在涉及敏感的國(guó)家安全問(wèn)題上，卻遇到了在戰(zhàn)前由“黑室門(mén)”所引發(fā)的問(wèn)題，“紳士”要不要去看別人的郵件？或者說(shuō)美國(guó)還要不要當(dāng)“紳士”？在主張通信自由原則的美國(guó)，面臨著另一場(chǎng)政策抉擇。

1945年9月20日杜魯門(mén)總統(tǒng)簽署9621號(hào)行政命令，解散了戰(zhàn)略情報(bào)局(Office of Strategic Services)，該組織的各個(gè)分支被分別分到陸軍部和國(guó)務(wù)院管理。(14)Executive Order 9621， “Termination of the Office of Strategic Services and Disposition of Its Functions，” Foreign Relations of the United States (以下簡(jiǎn)稱FRUS)， 1945—1950： Emergence of the Intelligence Establishment， Document 14， Washington， September 20， 1945， available at： https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1945-50Intel/d14.

1946年1月22日，杜魯門(mén)下達(dá)總統(tǒng)指令，成立國(guó)家對(duì)外情報(bào)機(jī)構(gòu)——中央情報(bào)局或情報(bào)組，負(fù)責(zé)國(guó)外情報(bào)的收集和分析?？紤]到美國(guó)國(guó)內(nèi)仍有強(qiáng)大的堅(jiān)持通信自由的力量，杜魯門(mén)特別在總統(tǒng)指令第9款中強(qiáng)調(diào)“除法律和總統(tǒng)指令外，這種對(duì)國(guó)外的情報(bào)收集授權(quán)，不可以適用美國(guó)大陸范圍內(nèi)及其海外屬地”。(15)Presidential Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities， FRUS， 1945—1950： Emergence of the Intelligence Establishment， p.71.

1947年7月26日，國(guó)家安全委員會(huì)和中央情報(bào)局正式建立。國(guó)家安全委員會(huì)通過(guò)NSC4-A 和NSC10/2號(hào)文件，授予中央情報(bào)局幾乎全部的前戰(zhàn)略情報(bào)局的任務(wù)，還特別授予它隱蔽行動(dòng)(Covert Operation)任務(wù)。用NSC10/2號(hào)文件的話來(lái)說(shuō)就是“所有活動(dòng)應(yīng)包括一切與宣傳有關(guān)的秘密活動(dòng)；預(yù)防性直接行動(dòng)，包括破壞、反破壞、拆除和疏散措施；對(duì)敵對(duì)國(guó)家進(jìn)行顛覆活動(dòng)，包括協(xié)助地下抵抗運(yùn)動(dòng)、游擊隊(duì)和難民解放團(tuán)體以及對(duì)自由世界受威脅國(guó)家本土反共分子的支持等”。另外還有一句也很重要，這些活動(dòng)“如果被發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府似乎都可以不負(fù)任何責(zé)任”。(16)NSC 10/2， “National Security Council Directive on Office of Special Projects，” U. S. Declassified Documents Online (hereafter cited as USDDO)， CK3100388423.通過(guò)中央情報(bào)局，美國(guó)幾乎完成了對(duì)國(guó)外的各種通信完全監(jiān)控。這也就是近年來(lái)德國(guó)、法國(guó)等很多歐洲盟友國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人電話或通信被美國(guó)監(jiān)聽(tīng)的丑聞出現(xiàn)的根源。

中央情報(bào)局的建立，在一定程度上解決了美國(guó)獲取國(guó)外通信情報(bào)的單一問(wèn)題，但就整體通信情報(bào)領(lǐng)域，也還有很多問(wèn)題未能解決。首先是此時(shí)已駐滿全球的美國(guó)軍隊(duì)的通信安全及通信情報(bào)問(wèn)題。中央情報(bào)局建立后，美國(guó)軍方不滿其劃走了大部分技術(shù)人員和設(shè)備，認(rèn)為此舉嚴(yán)重影響了軍隊(duì)的全球通信安全系統(tǒng)。其次，聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)也由于其海外監(jiān)控體系被新組建的中央情報(bào)局取代而抱怨。最后，美國(guó)各情報(bào)部門(mén)也存在如何有效分工協(xié)作和情報(bào)互享問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)在1948年7月18日通過(guò)了成立國(guó)家通信情報(bào)委員會(huì)(United States Communication Intelligence Board)的指令(National Security Council Intelligence Directive No.9)，規(guī)定其成員包括國(guó)務(wù)院、陸軍、海軍、空軍和中央情報(bào)局，由中央情報(bào)局局長(zhǎng)統(tǒng)籌和掌控這個(gè)委員會(huì)。(17)“National Security Council Intelligence Directive No.9， Jan 24， 1949，”CIA’s Freedom of Information Act Electronic Reading Room， (以下縮寫(xiě)為 CIA FOIA)， Document Number： CIA-RDP86B00269R000500040001.指令還重申，美國(guó)要收集監(jiān)控的國(guó)外通信情報(bào)包括所有外國(guó)政府機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)各軍兵種、各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)、各類(lèi)公司和個(gè)人，“收集一切有關(guān)軍事、政治、科學(xué)和經(jīng)濟(jì)等方面有價(jià)值的信息”。(18)National Security Council Directive， “Communications Intelligence May 14， 1948，” CIA FOIA， Document Number： CIA-RDP67-00059A000100100098-2.

在基本處理了國(guó)家通信政策中最為棘手的“通信自由”與“通信情報(bào)”之間的復(fù)雜關(guān)系后，剛剛競(jìng)選連任總統(tǒng)成功的杜魯門(mén)開(kāi)始考慮構(gòu)想“總體國(guó)家通信政策”(Total National Communications Policy)。(19)Letter to Dr. Irvin L. Stewart， “Establishment of the President’s Communications Policy Board， February 17， 1950，” Harry S. Truman Library & Museum， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/public-papers/40/letter-dr-irvin-l-stewart-establishment-presidents-communications-policy.1950年初，通信產(chǎn)業(yè)已成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力之一，冷戰(zhàn)的加劇，蘇聯(lián)在核技術(shù)和通信技術(shù)方面的發(fā)展也帶來(lái)了一種緊迫感。他在1950年初就決定建立一個(gè)總統(tǒng)通信政策委員會(huì)(President’s Communications Policy Board)。這個(gè)全部由美國(guó)大學(xué)教授專家組成的委員會(huì)應(yīng)該是當(dāng)時(shí)美國(guó)在通信領(lǐng)域的最強(qiáng)的專家陣容。由西弗吉尼亞大學(xué)校長(zhǎng)歐文·斯圖爾特博士(Dr.Irvin L. Stewart)任主席，成員還包括麻省理工大學(xué)校長(zhǎng)詹姆斯·基里安博士(Dr. James R. Killian)、伊利諾斯大學(xué)香檳分校工程學(xué)院院長(zhǎng)威廉·埃弗里特博士(William L. Everitt)、加州理工學(xué)院校長(zhǎng)李·杜布里奇博士(Dr. Lee A. Du Bridge)等。1950年2月17日，杜魯門(mén)簽署了10110號(hào)行政命令，正式建立總統(tǒng)通信政策委員會(huì)，并授權(quán)這個(gè)委員會(huì)研究政府和非政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)在或潛在使用無(wú)線電和有線通信設(shè)施情況，從國(guó)家利益的方面來(lái)考慮，給總統(tǒng)提出評(píng)估和建議，具體包括4方面：(1)政府和非政府用戶如何最有效地使用無(wú)線電頻率，及聯(lián)邦政府為實(shí)施此類(lèi)政策而可能做出的替代安排；(2)與國(guó)際無(wú)線電和有線通信有關(guān)的政策；(3)政府通信與非政府通信之間的關(guān)系；(4)董事會(huì)可能決定的相關(guān)政策事項(xiàng)。(20)Executive Order 10110， “President’s Communications Policy Board， February 17， 1950，” Harry S. Truman， White House， February 17， 1950， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10110/executive-order-10110.

總統(tǒng)通信政策委員會(huì)建立后，杜魯門(mén)要求其在8個(gè)月內(nèi)提交報(bào)告，并動(dòng)用總統(tǒng)緊急基金(Emergency Fund for the President)，把這些知名的大學(xué)校長(zhǎng)、院長(zhǎng)們集中到華盛頓開(kāi)展研究。這也體現(xiàn)了杜魯門(mén)政府對(duì)出臺(tái)總體國(guó)家通信政策的急迫感。

1951年2月16日，在拖延了4個(gè)月后，國(guó)家通信情報(bào)委員會(huì)終于向杜魯門(mén)總統(tǒng)提交了一份名為“通信——進(jìn)展項(xiàng)目報(bào)告”(Telecommunications—a Program for Progress)的研究報(bào)告，這份長(zhǎng)達(dá)370頁(yè)的研究報(bào)告專業(yè)又詳盡地分析了國(guó)際電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及美國(guó)電信政策由來(lái)及演變，指出了美國(guó)電信產(chǎn)業(yè)和政策現(xiàn)階段所面臨的四大問(wèn)題：(22)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” CIA FOIA， Document Number： CIA-RDP86B00269R000800100001-1.(1)協(xié)調(diào)頻譜使用。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)政府在戰(zhàn)后都在力圖解決。在國(guó)際電信聯(lián)盟大西洋城會(huì)議上美國(guó)已經(jīng)取得了重大成就，并把國(guó)際電信聯(lián)盟變成了聯(lián)合國(guó)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。只不過(guò)是在這4年間，由于世界各國(guó)的通信產(chǎn)業(yè)都有迅速發(fā)展，無(wú)線電頻譜緊張的矛盾變得更為突出。(2)國(guó)家安全。通信產(chǎn)業(yè)和通信系統(tǒng)在第二次世界大戰(zhàn)前就與國(guó)家安全息息相關(guān)了，然而，通信自由政策必然與國(guó)家安全產(chǎn)生矛盾。在東西方冷戰(zhàn)的大背景下，美國(guó)更需要通信情報(bào)的保障，保護(hù)自己的通信系統(tǒng)安全運(yùn)轉(zhuǎn)，又要對(duì)世界各國(guó)的通信網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)具備監(jiān)聽(tīng)、黑入和破譯的能力。(3)國(guó)際協(xié)議。報(bào)告希望美國(guó)能通過(guò)國(guó)際協(xié)議或協(xié)商的方式來(lái)與世界各國(guó)共享日益緊張的無(wú)線電頻譜。但是如果在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，出現(xiàn)無(wú)線電頻譜遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足國(guó)家機(jī)構(gòu)和私人公司及公民通信的需求，那么美國(guó)政府如何與世界各國(guó)協(xié)商，或者是否優(yōu)先保障美國(guó)國(guó)家各機(jī)構(gòu)通信的正常運(yùn)轉(zhuǎn)？報(bào)告指出，還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家有關(guān)部門(mén)研究考慮這個(gè)問(wèn)題。(4)健全的通信產(chǎn)業(yè)。報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)私有化的通信產(chǎn)業(yè)無(wú)論在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還是在和平時(shí)期，都是國(guó)家最有價(jià)值的資產(chǎn)。但是通信產(chǎn)業(yè)中的政府官方用戶和私人用戶最終會(huì)發(fā)生沖突，如果沒(méi)有引導(dǎo)性政策，政府部門(mén)的政策行為就會(huì)嚴(yán)重傷害這個(gè)私有化的通信產(chǎn)業(yè)。(23)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” Executive Order 10297， “Providing for a Telecommunications Advisor to The President，” available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10297/executive-order-10297.

國(guó)家通信情報(bào)委員會(huì)研究報(bào)告提交后，杜魯門(mén)總統(tǒng)在10月9日通過(guò)10297號(hào)行政命令，為自己設(shè)立了一個(gè)電信顧問(wèn)。(24)Report by the President’s Communications Policy Board， “Telecommunications—A Program for Progress，” Executive Order 10297， “Providing for a Telecommunications Advisor to The President，” available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10297/executive-order-10297.但按照研究報(bào)告建議繼續(xù)修改國(guó)家通信政策的計(jì)劃則由于朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)一步升級(jí)而中斷，美國(guó)為首的“聯(lián)合國(guó)軍”不但無(wú)法速勝，反而陷入危險(xiǎn)的僵持階段。第三次世界大戰(zhàn)將要爆發(fā)的危險(xiǎn)情緒彌漫美國(guó)社會(huì)。美國(guó)甚至從已在二戰(zhàn)后“封存”(mothball)軍艦中召回160余艘主力戰(zhàn)艦編入現(xiàn)役。(25)Annual Budget Message to the Congress： Fiscal Year 1953， January 21， 1952， availabe at： https：//www.trumanlibrary.gov/library/public-papers/18/annual-budget-message-congress-fiscal-year-1953.在這種“臨戰(zhàn)”的形勢(shì)下，杜魯門(mén)顯然就沒(méi)有再去考慮減少國(guó)家介入通信政策的選項(xiàng)，反而以國(guó)家安全為名，大力加強(qiáng)國(guó)家對(duì)通信政策的管控。10月24日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)《1934年通信法案》新的修正案，授權(quán)總統(tǒng)可在戰(zhàn)爭(zhēng)或戰(zhàn)爭(zhēng)威脅的緊急狀態(tài)下，關(guān)閉或要求關(guān)閉任何無(wú)線電通信設(shè)備。以防止敵方利用這些設(shè)備的電磁信號(hào)對(duì)美國(guó)進(jìn)行準(zhǔn)確襲擊。12月10日，杜魯門(mén)頒發(fā)行政命令10312號(hào)，授權(quán)聯(lián)邦通信委員會(huì)、國(guó)防部長(zhǎng)和各政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人發(fā)布適當(dāng)?shù)囊?guī)則、條例、命令和指示，確保全面管控?zé)o線電通信設(shè)備的計(jì)劃及時(shí)和有效地運(yùn)作。(26)Executive Order 10312， “Providing For Emergency Control Over Certain Government And Non-Government Stations Egaged in Radio Communication or Radio Transmission of Energy，” Harry S. Truman， White House， December 10， 1951， available at https：//www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10312/executive-order-10312.

除了升級(jí)國(guó)家管控通信產(chǎn)業(yè)和通信網(wǎng)絡(luò)能力外，杜魯門(mén)還在1951年12月應(yīng)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的要求，組織一個(gè)特別小組，對(duì)軍隊(duì)系統(tǒng)負(fù)責(zé)攔截、破譯通信情報(bào)的組織——武裝部隊(duì)安全局 (AFSA)進(jìn)行調(diào)查。武裝部隊(duì)安全局的任務(wù)是負(fù)責(zé)國(guó)防部的通信和電子情報(bào)活動(dòng)。但是武裝部隊(duì)安全局無(wú)法集中全部的通信情報(bào)，也未能與其他政府機(jī)構(gòu)，例如國(guó)務(wù)院、中央情報(bào)局 (CIA) 和聯(lián)邦調(diào)查局 (FBI)合作。為了解決這個(gè)自二戰(zhàn)后就沒(méi)有完全解決的問(wèn)題，杜魯門(mén)于1952年10月24日簽署了特別指令(Extraordinary Directive)，在這份指令中，杜魯門(mén)把武裝部隊(duì)安全局改名為國(guó)家安全局(NSA)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)所有通信情報(bào)工作。(27)“Communications Intelligence Activities，” Memorandum for Secretary of State and Secret of Defense， Harry S. Truman， October 24， 1952，Truman Library， President’s Secretary’s Files， Subject File， available at： https：//www.trumanlibrary.gov/library/truman-papers/harry-s-truman-paperspresidents-secretarys-files#folder.杜魯門(mén)終于在其任內(nèi)最后幾個(gè)月內(nèi)，改變了美國(guó)電信情報(bào)的組織結(jié)構(gòu)和行進(jìn)方向，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)海外和國(guó)內(nèi)通信的全面監(jiān)控。

杜魯門(mén)在其總統(tǒng)任期的最后不到1年的時(shí)間了，匆忙地完成了對(duì)國(guó)家通信政策的調(diào)整，這是在國(guó)際形勢(shì)緊張?zhí)貏e的時(shí)期做出的，應(yīng)該不是他的本意，也不是其在第二任期開(kāi)始時(shí)構(gòu)想的“全面國(guó)家通信政策”。美國(guó)國(guó)家安全局和中央情報(bào)局可以在國(guó)家安全的借口下，完全不去理會(huì)聯(lián)邦通信委員會(huì)，隨意竊取和破譯的外國(guó)政府和機(jī)構(gòu)的通信和情報(bào)，也可以對(duì)外國(guó)和本國(guó)公民進(jìn)行秘密監(jiān)聽(tīng)，完全違背了通信自由的原則。1953年杜魯門(mén)下臺(tái)后，由于國(guó)際形勢(shì)的緩和，美國(guó)逐漸恢復(fù)了由聯(lián)邦通信委員會(huì)指導(dǎo)統(tǒng)籌國(guó)家通信政策的大原則，在遇到重大挑戰(zhàn)時(shí)，則通過(guò)要求國(guó)會(huì)修改《1934年聯(lián)邦通信法案》的方式，如在1958年，面對(duì)蘇聯(lián)衛(wèi)星上天，人類(lèi)進(jìn)入衛(wèi)星通信時(shí)代后，美國(guó)國(guó)會(huì)修改《1934年聯(lián)邦通信法案》。1980年，針對(duì)外國(guó)通信公司陸續(xù)進(jìn)入美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，美國(guó)國(guó)會(huì)再次修改《1934年聯(lián)邦通信法案》，提高美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，加大審批強(qiáng)度和力度。1996年，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等通信新載體對(duì)傳統(tǒng)通信產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)頒布《1996年聯(lián)邦通信法案》等辦法，適應(yīng)時(shí)代的新變化。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)和公司的崛起，美國(guó)感到了在5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上，已落后于中國(guó)，因此開(kāi)始以國(guó)家安全為名，通過(guò)聯(lián)邦通信委員會(huì)和《1996年聯(lián)邦通信法案》，直接禁止中國(guó)公司的5G網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，也包括相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。號(hào)稱通信自由的美國(guó)終于走到了依靠國(guó)家力量來(lái)排斥外國(guó)先進(jìn)通信技術(shù)和產(chǎn)品的地步。