連民杰 楊和平

（中鋼礦業(yè)開發(fā)有限公司）

生產(chǎn)行業(yè)的事故瞞報(bào)始終是一大頑疾，其不僅包括死亡事故，還包括重傷事故，每年的傷亡統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中重傷人數(shù)都少于死亡人數(shù)，不正常的數(shù)據(jù)凸顯瞞報(bào)弊端難以杜絕，礦山、?；?、建筑等高危行業(yè)尤其嚴(yán)重，棲霞笏山金礦“1.10”爆炸事故和武安團(tuán)城東鐵礦“2.24”墜罐事故成了輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，暴露出國(guó)家和地方在安全管理中的許多深層次問題。

1 事故瞞報(bào)的危害性

事故瞞報(bào)，不僅違法，而且損害國(guó)家、集體和個(gè)人利益。首先，企業(yè)或政府瞞報(bào)事故，可能會(huì)在救援過程中，僅依靠自身有限的救援力量，導(dǎo)致救援進(jìn)度遲緩，擴(kuò)大人員傷亡。其次，地方和政府應(yīng)急管理部門得不到準(zhǔn)確的傷亡統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，直接影響中央和地方政府對(duì)安全生產(chǎn)形勢(shì)的認(rèn)識(shí)以及有關(guān)決策的制定。再者，企業(yè)為了瞞報(bào)事故，對(duì)外封鎖消息，對(duì)內(nèi)往往大事化小，不會(huì)認(rèn)真調(diào)查事故原因，相關(guān)責(zé)任人無法受到懲罰，無法吸取教訓(xùn)，可能會(huì)導(dǎo)致事故的重復(fù)發(fā)生。第四，助長(zhǎng)了違規(guī)違章人員冒險(xiǎn)蠻干、無知無畏的僥幸意識(shí)。第五，瞞報(bào)私了只能滿足受害職工眼前利益，過后出現(xiàn)工傷職工舊傷復(fù)發(fā)，或企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不好或下崗等情況，職工和企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，由于沒有事故記載，沒有傷殘鑒定等，利益受到損害的是受傷職工本人［1］。

2 事故瞞報(bào)的原因

企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，及時(shí)、如實(shí)地上報(bào)事故信息是企業(yè)的法定義務(wù)和職責(zé)。第一時(shí)間上報(bào)事故，意味著政府部門可以更早、更專業(yè)、更大力度實(shí)施救援，為被困或受傷人員爭(zhēng)取更大脫險(xiǎn)機(jī)會(huì)。《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確規(guī)定，事故單位負(fù)責(zé)人在接到現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在1 h 內(nèi)向地方政府部門上報(bào)事故信息。同時(shí)，國(guó)家有關(guān)法律對(duì)瞞報(bào)事故有嚴(yán)厲的懲罰規(guī)定。然而，在一道道“高壓線”面前，總有個(gè)別企業(yè)和地方政府部門存在僥幸心理，事故發(fā)生后不是搶時(shí)間爭(zhēng)取救援力量，而是“爭(zhēng)取時(shí)間”將事故“大事化小”，瞞報(bào)事故，企圖逃避處罰，尤其像棲霞五彩龍?bào)松浇鸬V“1.10”事故，先是瞞報(bào)，后是遲報(bào)，社會(huì)影響惡劣、巨大。新華社將這種現(xiàn)象斥之為“涉事企業(yè)對(duì)生命的漠視，無異于草菅人命，就是與人民為敵，國(guó)法必不容”［2］。造成這種現(xiàn)象主要有四方面的原因。

2.1 出于政績(jī)和僥幸心理

由于國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)工作的重視程度越來越高，安全生產(chǎn)納入了地方和企業(yè)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核的重要內(nèi)容，實(shí)行一票否決，一旦發(fā)生安全事故，在報(bào)與不報(bào)的問題上顧慮重重，擔(dān)心突破年度事故起數(shù)和死亡人數(shù)控制指標(biāo)，影響全年的績(jī)效考核和評(píng)先工作，產(chǎn)生僥幸和瞞報(bào)的念頭。

2.2 相關(guān)責(zé)任人追責(zé)不合理

2.2.1 責(zé)任追究武斷

地方政府和企業(yè)只要發(fā)生生產(chǎn)安全事故，尤其是發(fā)生較大及以上生產(chǎn)安全事故時(shí)，在事故原因和責(zé)任還沒有完全查清時(shí)就以行政手段替代事故調(diào)查，上級(jí)政府和部門對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)，主管領(lǐng)導(dǎo)免職的免職，撤職的撤職，導(dǎo)致地方主官或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心受到處罰而不敢上報(bào)事故。2015年“12.25”平邑縣玉榮商貿(mào)有限公司石膏礦發(fā)生局部坍塌事故，救援期間，臨沂市委在12 月29 日就對(duì)平邑縣委書記、縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)做出了免職處理。同樣的情況也出現(xiàn)在煙臺(tái)棲霞2021 年“1.10”爆炸事故中，1月15日棲霞市委書記、市長(zhǎng)雙雙免職，而現(xiàn)場(chǎng)救援27 日才由緊急救援轉(zhuǎn)為常態(tài)化搜救，2 月3 日事故調(diào)查處理報(bào)告才公布。地方主官的突然調(diào)整，不僅會(huì)導(dǎo)致救援相關(guān)部門和人員人心惶惶，而且新領(lǐng)導(dǎo)倉(cāng)促就位，組織、協(xié)調(diào)需要熟悉過程，進(jìn)而會(huì)影響搶險(xiǎn)救援進(jìn)度。

2.2.2 責(zé)任認(rèn)定不清，處理不明、不公

無論企業(yè)還是政府部門，在事故調(diào)查中缺乏科學(xué)的責(zé)任量化判定體系和到位的判定標(biāo)準(zhǔn)，主管、監(jiān)管責(zé)任主次不分，責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，調(diào)查處理過程不透明，公示、質(zhì)詢環(huán)節(jié)缺失，行政化、人為化明顯。責(zé)任認(rèn)定的不科學(xué)，導(dǎo)致類似事故的原因、損失、責(zé)任相近，但在不同的省市，處理結(jié)果卻大相徑庭。2019 年5 月10 日，秦皇島撫寧縣豐滿板紙有限公司污水車間3人污水池中毒窒息死亡事故，車間主任獲刑。而宿州靈璧縣2020 年“5.30”中毒窒息3 人死亡，對(duì)主要負(fù)責(zé)人（項(xiàng)目經(jīng)理）作罰款、吊銷執(zhí)業(yè)資格證書、5 a 內(nèi)不得擔(dān)任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人處理，14 名、7 單位相關(guān)責(zé)任人行政處罰。順德高新區(qū)2020 年“6.27”建筑澆筑坍塌事故，3 人死亡，1 人受傷，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際負(fù)責(zé)人（項(xiàng)目部經(jīng)理助理）、監(jiān)理部經(jīng)理被追究刑責(zé)，項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人立案審查，順德區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)單位10人受到黨紀(jì)處分和責(zé)任追究。

2.2.3 安全管理人員“背鍋”嚴(yán)重

事故調(diào)查人員不清楚企業(yè)與政府安全管控機(jī)制的區(qū)別，不理解安全生產(chǎn)“三個(gè)必須”的真正內(nèi)涵和在事故調(diào)查處理中的作用，只要發(fā)生事故，企業(yè)安全部門和安全分管領(lǐng)導(dǎo)、地方政府監(jiān)管部門就必須承擔(dān)責(zé)任。從安全管理角度和事故的間接原因看，地方政府、企業(yè)安全部門和領(lǐng)導(dǎo)肯定存在監(jiān)管不到位的因素，相關(guān)人員應(yīng)該受到行政處分，甚至追究刑責(zé)，但不應(yīng)該把安全人員監(jiān)管當(dāng)成主管，追責(zé)嚴(yán)厲，但真正應(yīng)該負(fù)主責(zé)的行業(yè)部門和企業(yè)主管部門及人員卻不擔(dān)責(zé)或處罰過輕。

（1）企業(yè)與政府部門安全管理的差異化。根據(jù)職責(zé)劃分，政府應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)高危行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，也就是說，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)、工藝等方面的安全監(jiān)管（不包括特種設(shè)備、火工品），政府層面相當(dāng)于主管、監(jiān)管于一身。而在企業(yè)，有生產(chǎn)、技術(shù)、設(shè)備等主管部門，安全部門主要職責(zé)就是宣傳國(guó)家法律法規(guī)、組織制定企業(yè)安全規(guī)章制度和監(jiān)督一線車間及生產(chǎn)、技術(shù)、設(shè)備等部門的履責(zé)情況，就是安全咨詢員與監(jiān)督員的角色，與地方應(yīng)急部門有顯著差別。2012 年在處理濟(jì)鋼石門礦“3.15”重大墜罐事故處理中，對(duì)蒼山縣安監(jiān)局3 名責(zé)任人員（礦山科科長(zhǎng)、分管副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)）進(jìn)行了行政處罰，真正負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)管的質(zhì)監(jiān)局卻無人受到處分。2019年內(nèi)蒙古銀漫礦業(yè)的“2.23”車輛傷害事故處分了60人，相關(guān)單位安全系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)及員工均被追究刑責(zé)，而真正應(yīng)負(fù)主管責(zé)任的銀漫礦業(yè)分管生產(chǎn)與設(shè)備的副總經(jīng)理、設(shè)備動(dòng)力處與生產(chǎn)處處長(zhǎng)僅受到行政和經(jīng)濟(jì)處罰，興業(yè)公司除董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、安全副總經(jīng)理及安全部負(fù)責(zé)人受經(jīng)濟(jì)處罰外，分管生產(chǎn)與設(shè)備的副總經(jīng)理及部門負(fù)責(zé)人卻未受到任何責(zé)任追究［3］。

（2）法制不健全。我國(guó)刑法分則中規(guī)定了重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪（第134 條）、重大勞動(dòng)安全事故罪第135 條、危險(xiǎn)物品肇事罪第136條，以及不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪（第139 條之一）等19個(gè)危害安全犯罪的罪名，司法機(jī)關(guān)配套出臺(tái)了相關(guān)司法解釋，初步構(gòu)筑了懲治危害生產(chǎn)安全犯罪的刑事法律防線，但法律法規(guī)仍然不夠嚴(yán)密，責(zé)任追究依據(jù)仍不明確，法律還未明確安全管理中主管與監(jiān)管的責(zé)任界限和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，刑法也沒有相應(yīng)的量刑規(guī)定與解釋，法律有關(guān)安全生產(chǎn)條文中仍存有較多的模糊地帶。2021 年3 月1 日實(shí)施的《刑法修正案》（十一）將刑法規(guī)制手段前移，發(fā)揮其“事前預(yù)防”的積極功能，體現(xiàn)了刑法在應(yīng)對(duì)安全生產(chǎn)亂象方面與時(shí)俱進(jìn)的姿態(tài)，標(biāo)志著刑法懲治危害生產(chǎn)安全犯罪功能的重大轉(zhuǎn)向。第4 條規(guī)定：“犯危險(xiǎn)作業(yè)罪的，處1 a以下有期徒刑、拘役或管制”，其中對(duì)“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不整改重大事故隱患”，將從原來的僅承擔(dān)行政處罰責(zé)任，直接上升到承擔(dān)刑事責(zé)任。但是現(xiàn)行重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，主要是行政機(jī)關(guān)以較低位階的規(guī)章甚至是一般性的規(guī)范性文件形式頒布，行政標(biāo)準(zhǔn)是否可直接作為司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，《刑法修正案》并未言明。如簡(jiǎn)單畫上等號(hào)，有降低刑法入罪門檻的嫌疑，特別是當(dāng)前部分高危行業(yè)安全基礎(chǔ)薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制的情況下，勢(shì)必意味著刑法的扳機(jī)被輕易扣響，進(jìn)而使得“危險(xiǎn)作業(yè)罪”成為像“非法經(jīng)營(yíng)罪”之類的“口袋罪”。另外，危險(xiǎn)作業(yè)罪條款中表述的“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”需要相關(guān)證據(jù)予以證明，由于危害結(jié)果尚未產(chǎn)生，獲得相關(guān)證明存在現(xiàn)實(shí)困難。立法的不健全、不嚴(yán)密，使安全執(zhí)法人員陷入“兩難”境地：一方面，證據(jù)難以獲取及固定，容易放縱犯罪；另一方面，一旦發(fā)生事故，相關(guān)執(zhí)法人員極有可能涉嫌瀆職犯罪，構(gòu)成徇私舞弊不移交刑事案件罪。在可移、可不移的情況下，出于風(fēng)險(xiǎn)管理的偏好，安全執(zhí)法人員會(huì)選擇主動(dòng)移送，這不僅給行政相對(duì)人權(quán)益保障帶來極大威脅，也增加了安全執(zhí)法人員濫用職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)（近期媒體曝光以危險(xiǎn)作業(yè)罪追究企業(yè)人員刑責(zé)的案例頻繁出現(xiàn)，已現(xiàn)此種苗頭）。此外，立法不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的障礙，主要是安全生產(chǎn)行政法規(guī)規(guī)定的犯罪行為，在刑法規(guī)范上得不到認(rèn)可。如現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》第89 條規(guī)定“承擔(dān)安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)工作的機(jī)構(gòu)，出具虛假證明、構(gòu)成犯罪的，依照刑法規(guī)定追究刑事責(zé)任”。本條表述，實(shí)際上指向《刑法修正案》（十一）第25 條規(guī)定的“提供虛假證明文件罪”，但2 種法律規(guī)范的表述并非完全一樣，《刑法修正案》（十一）第25 條規(guī)定：“承擔(dān)資產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)資、驗(yàn)證、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律服務(wù)、保薦、安全評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等職責(zé)的中介組織的人員故意提供虛假證明文件……”，但“安全評(píng)價(jià)”是否包括安全認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)等行為，目前不明確。

（3）嚴(yán)重挫傷安全監(jiān)管人員的積極性。事故的不確定性、責(zé)權(quán)利的不統(tǒng)一及嚴(yán)重失衡，責(zé)任追究的嚴(yán)厲及不公正，無形中增加了安全監(jiān)管人員的工作壓力，嚴(yán)重傷害了監(jiān)管人員的工作進(jìn)取心和積極性，“安全監(jiān)管”成了高危崗位，人人避之唯恐不及，大量安全管理人員不愿從事這一職業(yè)，批量辭職或就是降職也要調(diào)換崗位。2009 年，湖南漣源48 名煤礦安監(jiān)員和重慶綦江縣石壕鎮(zhèn)26名安檢員集體辭職。江蘇省近5 a更換5 位分管安全生產(chǎn)的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院安委辦2020 年8—9 月對(duì)近5 年11 起特別重大事故整改回頭看發(fā)現(xiàn)，2015年天津?yàn)I海“8.12”特大爆炸事故處理的“后遺癥”影響深遠(yuǎn)，現(xiàn)在天津市“安全生產(chǎn)監(jiān)管人員缺乏敢抓敢管的精氣神，談“化”色變，談“安”色變，流動(dòng)性大，問題隱患發(fā)現(xiàn)能力不強(qiáng)，不愿干不會(huì)干問題突出。專業(yè)人員數(shù)量不足，技術(shù)支撐力量缺乏，基層崗位吸引力弱，招人難”［4］。天津安監(jiān)系統(tǒng)人員的工作風(fēng)貌是全國(guó)地方安監(jiān)人員工作狀態(tài)的縮影，現(xiàn)有安全問責(zé)機(jī)制的偏離，直接導(dǎo)致監(jiān)管體制堪憂。

缺少監(jiān)管履責(zé)到位標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)和地方安全管理部門擔(dān)責(zé)的重要原因，盡職免責(zé)缺乏法律支撐。

2.3 事故企業(yè)停產(chǎn)時(shí)間過長(zhǎng)

停產(chǎn)整頓是對(duì)企業(yè)嚴(yán)厲的行政處罰，《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等法律法規(guī)都有對(duì)事故責(zé)任企業(yè)進(jìn)行停產(chǎn)整頓的規(guī)定，多是針對(duì)發(fā)生較大及以上事故、事故性質(zhì)嚴(yán)重的企業(yè)，一般來說停產(chǎn)整頓不能超過3 個(gè)月，如果企業(yè)隱患沒有整改完畢，可以提前提出申請(qǐng)延期，但是延期最長(zhǎng)不超過6 個(gè)月。目前個(gè)別省市迫于安全壓力，更是要求對(duì)發(fā)生一般事故的企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)整頓，如山東某市2018年9月12日發(fā)布的《關(guān)于建立生產(chǎn)安全責(zé)任事故刑事調(diào)查、停產(chǎn)整頓、聯(lián)合懲戒制度的通知》明確規(guī)定，“建立生產(chǎn)安全責(zé)任事故停產(chǎn)整頓制度。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及屬地人民政府可根據(jù)《安全生產(chǎn)法》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)發(fā)生死亡1 人及以上生產(chǎn)安全責(zé)任事故的企業(yè)采取停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施，依法停產(chǎn)整頓”?，F(xiàn)實(shí)工作中，本來企業(yè)整改幾天或半個(gè)月就可以完成的，地方政府有關(guān)人員出于推責(zé)減壓、發(fā)泄不滿情緒等原因，有意拖延、遲滯驗(yàn)收，造成企業(yè)停產(chǎn)多在3 個(gè)月以上，企業(yè)損失無形中增大，雪上加霜。如安徽某礦山2017 年“11.25”頂板冒落事故，2 人死亡，停產(chǎn)近半年，損失3 000多萬元。

2.4 地方政府和上級(jí)機(jī)關(guān)受牽連

事故處理存在一個(gè)不成文的規(guī)定，特大事故追責(zé)至省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，重大事故至市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，較大至區(qū)縣級(jí)；企業(yè)相應(yīng)的追責(zé)也是如此。無論什么原因、盡職履責(zé)程度如何，只要發(fā)生事故，“監(jiān)管不到位”這一指控不可避免，相關(guān)人員就要受到處分或追究刑責(zé)。因此，害怕問責(zé)、逃避責(zé)任追究成為了瞞報(bào)的潛在理由。內(nèi)蒙古銀漫礦業(yè)“2.23”車輛傷害事故，分公司及上級(jí)單位、銀漫礦業(yè)22人被追究刑責(zé)，銀漫礦業(yè)及其上級(jí)單位、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)14 人及地方政府14 人被紀(jì)檢委調(diào)查或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，事故導(dǎo)致總計(jì)60 人受到處理。天津?yàn)I?！?.12”特大爆炸事故處理，包括相關(guān)企業(yè)24 名（瑞海公司、中介和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等）及25名行政監(jiān)察對(duì)象（其中正廳級(jí)2 人、副廳級(jí)7 人、處級(jí)16 人，涵蓋交通運(yùn)輸、海關(guān)、港口、安全監(jiān)管部門、規(guī)劃部門等）計(jì)49 責(zé)任人被追究刑責(zé)，74 名責(zé)任人員（含省部級(jí)5人、廳局級(jí)22人、縣處級(jí)22人、科級(jí)及以下25人）給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

總之，發(fā)生生產(chǎn)安全事故，無論什么原因，都是先停產(chǎn)；無論該不該負(fù)責(zé)，處分先行；無論是否和你企業(yè)相關(guān)，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)都陪著停產(chǎn)。不瞞報(bào)，責(zé)任企業(yè)停產(chǎn)，無數(shù)企業(yè)受牽連，效益減少，聲譽(yù)受損，地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下降，政府官員受處分?，F(xiàn)有事故處理方式、方法不科學(xué)，導(dǎo)致無論企業(yè)、地方政府出于企業(yè)發(fā)展、政府政績(jī)以及逃避處分與處罰的考慮，都會(huì)產(chǎn)生僥幸、投機(jī)心理，形成企業(yè)瞞報(bào)、政府明知卻故作不知或與企業(yè)共同瞞報(bào)的默契。

3 杜絕事故瞞報(bào)的對(duì)策措施

3.1 事故對(duì)待的正確觀

近年來，隨著安全生產(chǎn)工作的不斷加強(qiáng)、企業(yè)整體管理水平的提高，全國(guó)生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)從歷史最高峰2002 年的107 萬余起、13 萬余人，降至2020 年的3.8 萬余起、2.74 萬余人，按可比口徑累計(jì)分別下降85.1%和70.9%；重特大事故從2001 年的140 起、2 556 人降到2020 年的16 起、262 人，累計(jì)分別下降88.6%和89.7%［5］。安全事故實(shí)現(xiàn)了連續(xù)18 a下降，安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定，但仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，仍處于多發(fā)、易發(fā)期。在肯定成績(jī)的同時(shí)，也要清醒地看到，安全形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，與國(guó)家高度重視有關(guān)，也與制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重下降相關(guān)。要充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前雖然是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但仍處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，制造創(chuàng)新能力和安全發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，高危行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣，企業(yè)的機(jī)械化、自動(dòng)化水平還處在較低層次，一線從業(yè)人員的安全技能及受教育程度相對(duì)較低，生產(chǎn)安全事故仍然不可避免。

3.1.1 安全生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律過程中的必然

科學(xué)認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握安全生產(chǎn)的階段性發(fā)展規(guī)律，深刻理解事故的不確定性、偶然性特點(diǎn)，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)事故、理性對(duì)待事故具有非常重要的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家安全發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)揭示，安全發(fā)展?fàn)顩r與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。在工業(yè)化進(jìn)程的前期和初期，由于生產(chǎn)力水平低下，工傷事故造成的死亡率很低。伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的逐步加快，事故起數(shù)和傷亡人數(shù)快速上升。當(dāng)工業(yè)化進(jìn)展到高級(jí)階段后，法律相對(duì)嚴(yán)密、工藝技術(shù)裝備水平先進(jìn)、安全生產(chǎn)意識(shí)高、法律法規(guī)執(zhí)行力強(qiáng)，事故呈快速下降趨勢(shì)。而我國(guó)目前正在進(jìn)一步推行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，處于工業(yè)化發(fā)展的中級(jí)—高級(jí)轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然近幾年生產(chǎn)安全事故逐年下降，但一些企業(yè)長(zhǎng)期以來本質(zhì)化安全水平不高、主體責(zé)任不落實(shí)，一些部門監(jiān)管責(zé)任難落實(shí)，一些地方黨委和政府對(duì)安全生產(chǎn)重視不到位等瓶頸問題仍未得到根本解決，安全生產(chǎn)正處于事故易發(fā)期。

3.1.2 安全文化進(jìn)程中的必然階段

企業(yè)安全文化創(chuàng)建過程中，企業(yè)的安全管理，一般會(huì)經(jīng)歷病態(tài)管理、經(jīng)驗(yàn)管理、制度管理、體系管理、文化管理五個(gè)階段。高危行業(yè)規(guī)模大，小型民企占大多數(shù)，企業(yè)的本質(zhì)化安全程度、員工安全技能、意識(shí)還處于較低水平，企業(yè)自主管理能力水平仍在低水平運(yùn)行，多數(shù)企業(yè)處于制度管理階段，主要表現(xiàn)為企業(yè)主要依靠制度約束員工，員工被動(dòng)參與安全管理，檢查多浮于表面，隱患貫穿于發(fā)現(xiàn)隱患—整改—再發(fā)現(xiàn)—再整改的惡性循環(huán)中，領(lǐng)導(dǎo)重視檢查、培訓(xùn)，卻忽視成效及質(zhì)量，忽視考核和持續(xù)改進(jìn)，發(fā)生事故的可能性較大。

3.1.3 企業(yè)本質(zhì)化安全程度低

在我國(guó)，高危行業(yè)仍然是人員勞動(dòng)密集型企業(yè)，中小企業(yè)多，雖然國(guó)家近幾年推行的“機(jī)械化換人，自動(dòng)化減人，機(jī)器人作業(yè)”取得了一定成效，但總體上機(jī)械化、自動(dòng)化程度較低，采礦、建筑、?；刃袠I(yè)一線作業(yè)人員仍占多數(shù)，多依靠現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員的體力付出，距發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。發(fā)達(dá)國(guó)家的采礦業(yè)數(shù)字化、智能化建設(shè)已取得長(zhǎng)足進(jìn)展，如瑞典的sandvik 公司、atlas copco 公司等，不僅開發(fā)了自動(dòng)化或智能化的采礦設(shè)備，而且開發(fā)了多種智能礦山的技術(shù)與裝備系統(tǒng)，如aotomine 系統(tǒng)、optiminr 系統(tǒng)、minelan系統(tǒng)，智能礦山正逐漸成為現(xiàn)實(shí)。2021年，礦業(yè)巨頭力拓計(jì)劃啟動(dòng)在皮爾巴拉的koodaideri鐵礦石生產(chǎn)項(xiàng)目，將耗資22 億美元成為第一個(gè)完全智能礦山，目前，力拓集團(tuán)的工作人員可以在珀斯的遠(yuǎn)程控制中心，遙控千里之外采區(qū)的自動(dòng)化操作，包括無人卡車、無人火車、無人鉆機(jī)，現(xiàn)場(chǎng)僅保留少部分設(shè)備維修人員。雖然目前，國(guó)內(nèi)礦業(yè)科研人員也在思考如何推進(jìn)中國(guó)礦山信息化建設(shè)，以及發(fā)展智能礦山技術(shù)，而且智能卡車調(diào)度系統(tǒng)等部分技術(shù)已在一些大型礦山得到廣泛應(yīng)用，但總體上采礦業(yè)距智能礦山還有很長(zhǎng)一段路要走。

3.1.4 理性對(duì)待事故的發(fā)生

從企業(yè)安全文化創(chuàng)建和發(fā)達(dá)國(guó)家安全發(fā)展歷程看出，只要走過工業(yè)化，都會(huì)經(jīng)歷事故高發(fā)期，這是安全生產(chǎn)的規(guī)律。我國(guó)用40多年的時(shí)間走完了歐美國(guó)家100 a 的工業(yè)化進(jìn)程，重特大事故頻發(fā)也符合安全發(fā)展規(guī)律，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)程、企業(yè)安全發(fā)展中的必然。國(guó)家安全監(jiān)管機(jī)制的健全與完善、企業(yè)設(shè)備設(shè)施本質(zhì)化程度及員工安全意識(shí)的提高都需要長(zhǎng)時(shí)間的積累，要考慮我國(guó)國(guó)情和發(fā)達(dá)國(guó)家的差別，不能急功近利，急于求成。

在美國(guó)，煤礦的安全性較高，因?yàn)橐皇瞧涞V體厚大、低瓦斯（高瓦斯礦不采）、賦存條件好，不像我國(guó)多是瓦斯礦；二是綜采機(jī)械化、自動(dòng)化程度高，無人值守、遙控設(shè)備廣泛運(yùn)用；三是員工安全培訓(xùn)時(shí)間長(zhǎng)、技能水平高。首先師帶徒3～4 a，然后實(shí)習(xí)2～3 a，前后6～7 a 才能成為一個(gè)煤礦工人。另外安全工程師待遇高，崗位吸引力強(qiáng)，人才多。與其比較，我國(guó)企業(yè)的安全生產(chǎn)條件還有很多需要改進(jìn)和完善的地方，發(fā)生事故的概率也較高（發(fā)達(dá)國(guó)家每十萬人死亡率在3～4 人，我國(guó)在8～10 人），因此，地方政府在處理事故責(zé)任企業(yè)時(shí)應(yīng)給予一些寬容和理解。

3.2 事故調(diào)查處理的科學(xué)觀

事故調(diào)查的根本目的是查清事故發(fā)生的主要原因，吸取教訓(xùn)，防止類似事故再次發(fā)生。必須堅(jiān)持“科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是”和“四不放過”原則，事故原因分析應(yīng)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，經(jīng)得起試驗(yàn)論證和邏輯推敲，杜絕無根據(jù)的人為推理和假想。

2021 年2 月23 日，山東省應(yīng)急廳公布了煙臺(tái)棲霞市笏山金礦“1.10”重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告，但報(bào)告中的原因分析卻引起了專家學(xué)者的質(zhì)疑。一是報(bào)告中直接原因只給出了點(diǎn)火源的調(diào)查結(jié)果，卻沒有給出得出這一結(jié)果的分析和試驗(yàn)過程，而且很多專家學(xué)者對(duì)直接原因“井口焊渣掉落240多米后依然能夠保持一定的溫度、熱量，且恰巧彈射、引燃一中段存放的炸藥紙箱”提出了異議（焊接作業(yè)時(shí)焊接熔池溫度高達(dá)1 500 ℃左右，飛濺出來的焊渣溫度迅速降低至700～800 ℃。消防試驗(yàn)表明，焊渣飛濺出5 m 左右時(shí)，溫度會(huì)迅速降至500 ℃左右，除了考慮時(shí)間、距離因素，焊渣掉落過程中與井筒設(shè)施碰撞導(dǎo)致熱量散失，以及井筒內(nèi)氧氣含量低的窒息作用，如何引燃燃點(diǎn)超過300 ℃的瓦楞紙箱）；二是“第一次爆炸后1.5 h，存放在一中段馬頭門10 m 左右巷道內(nèi)的炸藥和雷管發(fā)生第二次爆炸”的原因，報(bào)告只是說“救援時(shí)氣割焊渣掉入了井筒”，但引起爆炸的是焊渣還是第一次爆炸引發(fā)的局部高溫或燃燒？有沒有可能是巖石冒落碰撞因素造成？卻沒有分析。在事故原因未能徹底查明的情況下，倉(cāng)促公布調(diào)查報(bào)告可能是地方政府出于對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的安全形勢(shì)（煙臺(tái)棲霞金礦“1.10”爆炸事故、招遠(yuǎn)“2.17”火災(zāi)事故、德州禹城“2.16”蛋糕店火災(zāi)事故）而作出的倉(cāng)促?zèng)Q策，但卻背離了事故調(diào)查的初衷與目的。

3.3 責(zé)任追究的量化觀

3.3.1 專業(yè)、高效的事故調(diào)查組

事故調(diào)查組的精簡(jiǎn)、高效、專業(yè)是保證事故責(zé)任人受到公正、公平問責(zé)的前提，成員中不僅要有相關(guān)專業(yè)的技術(shù)專家，還要有明晰政府安全管理職責(zé)和企業(yè)安全管控機(jī)制的管理人員，因此，成員不能單純是中介機(jī)構(gòu)、科研院所、大專院校等的理論學(xué)者，還應(yīng)有企業(yè)安全管理經(jīng)驗(yàn)的專家。

3.3.2 制定科學(xué)、量化的責(zé)任指標(biāo)

依據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)及政府、企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，制定細(xì)致、全面、切合實(shí)際的責(zé)任量化表。調(diào)查組應(yīng)根據(jù)政府與事故責(zé)任企業(yè)的安全職責(zé)，梳理出政府、企業(yè)相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)的安全責(zé)任清單，進(jìn)而細(xì)化出各部門、各崗位的履責(zé)量化表，設(shè)置對(duì)應(yīng)的權(quán)重系數(shù)或分值，區(qū)分主管、監(jiān)管部門及崗位權(quán)責(zé)，明晰企業(yè)、政府在安全生產(chǎn)管理上的差別，然后根據(jù)事故原因結(jié)合量化表對(duì)應(yīng)條目、個(gè)人履責(zé)盡職情況，匯總出相關(guān)部門及崗位人員的得分，以此判定在事故中的責(zé)任大小，改變?cè)械囊揽空{(diào)查人員主觀意志判定的弊端。

3.4 正確理解企業(yè)的主體安全責(zé)任

責(zé)任是指份內(nèi)應(yīng)做的事，以及份內(nèi)的事沒有做好應(yīng)承擔(dān)的不利后果或過失等，俗稱責(zé)任的二重性。安全生產(chǎn)主體是指在安全生產(chǎn)管理方面承擔(dān)不同角色的主體，有政府部門、代表政府部門實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位以及第三方安全生產(chǎn)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等團(tuán)體組織，《安全生產(chǎn)法》賦予了這些主體不同的安全生產(chǎn)法律責(zé)任。

作為企業(yè)，企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任主體是指從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位獨(dú)自承擔(dān)安全生產(chǎn)法律責(zé)任的責(zé)任主體?！栋踩a(chǎn)法》第二章“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)保障”所涵蓋的二十八條內(nèi)容要求，就是對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提出的安全生產(chǎn)主體責(zé)任的基本要求，包括對(duì)高危行業(yè)的明確條款，簡(jiǎn)單歸納為要達(dá)到制度規(guī)章制定、安全投入保證、機(jī)構(gòu)設(shè)置、安管人員配備、特種作業(yè)人員持證、全體從業(yè)人員責(zé)任及義務(wù)、保險(xiǎn)管理、設(shè)施管理、職業(yè)防護(hù)、危險(xiǎn)防范、應(yīng)急預(yù)案和其他法規(guī)等12 個(gè)方面的基本條件，不具備安全生產(chǎn)條件不得從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

更進(jìn)一步說，企業(yè)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，集中表現(xiàn)在企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)職責(zé)要求上，《安全生產(chǎn)法》所賦予的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的法定7 項(xiàng)安全生產(chǎn)職責(zé)就是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人代表企業(yè)履行的安全生產(chǎn)職責(zé)，7項(xiàng)法定職責(zé)與12項(xiàng)安全生產(chǎn)條件息息相關(guān)、相互對(duì)應(yīng)。因此，全面落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任應(yīng)從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人入手，形成安全生產(chǎn)責(zé)任鏈，層層分解落實(shí)。

總之，企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任主體，發(fā)生生產(chǎn)安全事故的責(zé)任方就是企業(yè)。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，要履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任必須要達(dá)到和滿足安全生產(chǎn)條件的內(nèi)容和要求，并不斷加以完善和提高。相對(duì)于地方政府和政府主管部門，履行法定的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)管職能，而不能把監(jiān)督和監(jiān)管等同于企業(yè)的主體責(zé)任。

4 結(jié)束語

面對(duì)長(zhǎng)久以來生產(chǎn)安全事故瞞報(bào)的難以杜絕的問題，各級(jí)政府部門和應(yīng)急管理部門應(yīng)創(chuàng)新安全監(jiān)管理念，調(diào)整績(jī)效考核方式、方法，科學(xué)問責(zé)，精準(zhǔn)施策，引導(dǎo)事故責(zé)任企業(yè)和地方政府及時(shí)上報(bào)事故的積極性，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的安全、健康發(fā)展。