鄰避治理視域下城市基站建設存在的困境及對策研究

石小倩，李 安

（德州學院 法學院，山東 德州 253000）

0 引 言

近年來，隨著我國第五代移動通信技術（5th Generation Mobile Communication Technology，5G）和互聯網技術的迅速發(fā)展與普及，基站建設愈加常見，無論是城市地區(qū)還是農村地區(qū)，網絡基站都不難見到。然而，隨著基站數量的增加，再加上人們對移動通信的了解明顯不足，甚至對通信輻射等問題有一些誤解，導致部分通信基礎設施受到人為的影響和破壞?！霸谖覈a生了許多鄰避沖突事件，不僅造成了社會的不安定，也制約著我國通信事業(yè)的發(fā)展?！保?］因此，如何正確認識我國的鄰避沖突問題，并合理解決這些鄰避沖突，是接下來要著重解決的難題。

1 鄰避治理的內涵及基站建設的意義

1.1 鄰避治理的內涵

“‘鄰避’一詞來源于西方，指那些興建后能促進整體社會利益提升，但會對周邊居民產生負面影響的設施及由此引發(fā)的消極效應，即‘Not In My Backyard’，不要建在我家后院?！保?］盡管這些設施在建成后會對社會產生極大的效益，但由于其同時具有負外部性，可能會威脅到少數人的個人利益，由此引發(fā)的沖突叫作鄰避沖突，引起鄰避沖突的設施就叫作鄰避設施。

針對各種鄰避沖突，政府往往采取“鄰避管控”的手段來應對，并把鄰避沖突當作一種阻礙政府職能履行、影響政府形象的“負面事件”來對待［3］。但隨著我國政府改革不斷推進，政府職能逐漸發(fā)生了變化，對于鄰避沖突事件的對策也由以前的“鄰避管控”逐漸過渡到“鄰避治理”。它不僅弱化了政府在處理相關事件中的絕對掌控地位，更形成了多元主體共同參與治理的新局面。

總的來說，鄰避治理即多元主體共同參與鄰避事件的解決，以避免鄰避沖突產生，維護正常的社會秩序，從而促進社會和諧發(fā)展。

1.2 城市基站建設的意義

城市基礎設施的建設與每一個公民息息相關。無論是公共基礎設施還是私人興建的基礎設施，都為生活在附近的公民提供了便利?；镜慕ㄔO更是如此，它不僅滿足了附近居民的網絡通信需求，還對國家通信事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻。

作為國家的關鍵通信基礎設施，移動通信基站是國家通信網絡構建的重要單元，也是提供優(yōu)良網絡質量的前提條件［4］。隨著我國網絡技術的飛速發(fā)展和5G 技術的普及，5G 基站的建設正在我國城市地區(qū)大力推進，它不僅在一定程度上與2G、3G 網絡互補，共同滿足民眾的通訊、上網要求，還能在一定程度上節(jié)約建設成本和運營成本［5］，對我國網絡及網絡周邊技術的發(fā)展起到極大的促進作用。此外，其不僅極大地提高了人民的生活水平，還豐富了人們的日常生活。

2 鄰避治理視域下城市基站建設存在的問題

2.1 鄰避治理主體單一

通常情況下，當鄰避問題出現時，民眾往往會認為是政府的責任，在實際生活中，往往也只有政府才會參與鄰避沖突的治理。治理主體的單一性導致進行鄰避治理不僅會加重政府部門的負擔，而且如果問題沒有得到恰當的解決，會導致政府失去民眾的信任，引起民眾的不滿。根據治理理論，多元主體參與治理更有利于問題的解決［6］。政府、企業(yè)、社會、民眾等主體共同參與治理，發(fā)揮多方的力量，聆聽更多的聲音，可能會妥善地解決鄰避沖突問題。而在現實生活中，政府為保證公權力，不愿放權，企業(yè)因為自身利益難以真正參與，民眾因缺少相關專業(yè)知識也難以做到理性決策［7］，導致鄰避問題治理主體單一，以及民眾不滿現象出現。

2.2 選址、建設、監(jiān)察機制不完善

在基站的建設過程中，參與主體一般只包括企業(yè)和政府，民眾及其他組織難以參與從選址到建設的整個過程?；镜倪x址往往只遵循企業(yè)的意愿，通過企業(yè)的申請和政府的審批，一座基站就可以建成。在基站的建設過程中，相關部門往往難以做到提前公示、積極向社會征求意見，民眾知道基站的存在往往已經是在基站完工后，這導致民眾即使存在意見，也難以進行充分的表達。在基站建成后，監(jiān)察機制也不夠完善，由于缺少相關的專業(yè)設備和機制對基站輻射等問題進行監(jiān)管和監(jiān)察，民眾難以實時了解基站運行的基本情況，內心產生害怕甚至厭惡情緒，從而導致鄰避沖突事件發(fā)生。

2.3 溝通不暢，民眾認識不清

在人們傳統(tǒng)的觀念中，基站總是與輻射和噪聲相聯系，人們普遍認為距離基站過近會對健康產生不良的影響。但實際上，基站信號輻射為電磁輻射，非電離輻射，在大氣傳播過程中衰減幅度很大，對人體的傷害幾乎可以忽略不計，所以基站的電磁輻射比家用電器還要小。我國對基站的建設和管理有嚴格的標準，不僅包括嚴格的工作程序，還包括嚴格的法律依據。要想建立一座基站，不僅要經過層層申請，還要經過相關部門的嚴格審批。而民眾卻對此過程一無所知，僅僅認為是資本的力量驅使運營商來建設基站，并且認為運營商會把基站地址選在偏僻、經濟發(fā)展不好的地區(qū)，這一想法與實際情況不符。民眾與政府及運營商的溝通不暢，導致雙方的信息不對稱，民眾對運營商產生誤解，進而導致鄰避沖突事件發(fā)生。

2.4 民眾對健康、網絡要求提高

黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾［8］。這充分說明人民的生活水平在不斷提高，人民有更多的精力和意愿來關注金錢之外的東西，比如健康。因此，許多人對基站建設的抵制主要體現在害怕基站所產生的輻射影響自己或家人的身體健康。此外，網絡購物、視頻通話、在線會議……新型的生活方式要求如今的網絡有著極快的上傳和下載速度，這對網絡提出了極高的要求，而基站的作用范圍決定了若想保證網絡速度就必然要在一定區(qū)域內布置多個基站，并且人口越密集、用戶越多、需求越大，基站越密集。這種客觀需要表明在人口越密集的城區(qū)，基站密度越大，相應地，人們就會認為輻射越大。但距離一旦拉遠，人們又會抱怨網絡信號不好，影響正常生活。

3 鄰避治理視域下應對城市基站建設問題的建議

針對城市基站建設所產生的問題，結合鄰避治理理論，我們可以采取多種方式進行解決，具體如下。

3.1 創(chuàng)新治理模式，加強多方合作

在鄰避治理過程中，創(chuàng)新已有的治理模式，促進多元主體積極參與，積極引導企業(yè)、公眾、各社會組織主動參與鄰避治理，加強各方利益主體之間的合作。首先，建立以政府為主導、各方利益主體多元參與的溝通渠道，使各主體能夠充分表達訴求。其次，召開各方代表大會，充分聽取各方意見和建議。最后，創(chuàng)新治理模式，提高民眾參與程度，使其通過合法的途徑維護自己的利益。

3.2 完善相關制度，健全法律法規(guī)

目前，我國還沒有關于基站與居民距離的法律規(guī)定，這就導致一旦居民與運營商產生糾紛與矛盾，雙方都無法通過正當的途徑維護自己的合法權益。對此，筆者提出以下建議。首先，國家應該完善相關立法，建立健全信息化網絡體系，完善已有的《無線電管理條例》等相關法律法規(guī)，填補我國法律體系在基站建設、運營方面的空白。其次，相關責任部門應對涉及居民根本利益的問題作出明確的規(guī)定和說明，使雙方都能明確自己的權利與義務。最后，完善相關制度，注重公眾參與，采取聽證會、座談會以及網絡征集等方式，讓公民可以通過合法的途徑表達自己的愿望和訴求，提高公民參與的程度和意愿。

3.3 積極擴大宣傳，管理技術風險

公民對基站的畏懼心理主要來自擔心基站所造成的輻射，對此，各主體可以有針對性地采取相關措施。首先，各級政府或基站運營商可以通過合適的方式加強宣傳，科普關于基站的基本科學知識，消除民眾對基站的誤解。例如，開展“科普進社區(qū)”活動，聘請具有權威的專家向公民科普相關科學知識，引導居民消除誤解?；蛘卟扇∩鐣獙W校合作的方式，讓大學生進社區(qū)，科普宣傳有關基站的知識，盡量做到少時多次，不斷鞏固，逐漸消除公眾對未知的恐懼。其次，對于公民所擔心的輻射問題，可以安裝專業(yè)的檢測設備，做到實時監(jiān)測，實時公布數據和結果，積極與民眾溝通交流，用專業(yè)數據消除民眾的恐懼。再次，要堅持做到數據公開，讓居民在想了解時能夠實時掌握信息，充分表達誠意。最后，各運營商要做好技術風險管理，通過升級換代技術等手段來規(guī)避鄰避風險。

3.4 關注民眾權利，實施經濟補償

鄰避設施項目的決策要有公眾的參與，這是公共政策實施的一個必備環(huán)節(jié)［9］。首先，從決策開始，就在政府網站、社區(qū)公告欄上公開建設信息，讓公眾從一開始就能了解到建設的情況和進度，做到信息實時公開透明［10］。其次，推行地區(qū)間競爭性選址，將選址的權力返還給社區(qū)民眾，由居民自己去衡量設施設置帶來的利弊得失，由居民社區(qū)決定是否接受設施建造［11］。再次，對于認為基站建設有問題的區(qū)域的民眾，設立專項補償資金，由國家、政府、社會組織和公民共同出資，定期組織民眾體檢，或定期組織專業(yè)部門檢測，由居民委員會代表全體居民進行監(jiān)督。最后，對于特殊情況，國家應給予相應補償，如距離基站過近的居民小區(qū)、農貿市場采取減免房租或發(fā)放補助等措施，但應注意補償前置，讓公民在充分了解實際情況的前提下做出符合自己意愿的決策。

4 結 語

隨著城市化進程的不斷加快和互聯網技術的迅速發(fā)展普及，出現了基站建設的鄰避沖突事件，我們應該認識到，這是城市快速發(fā)展過程中的正?，F象，只要采用合理的方式加以解決，就不會對我國的社會發(fā)展產生巨大影響。鄰避沖突產生的根本原因是鄰避設施的負外部性損害了公民的合法利益，從而造成民眾不滿。因此，盡力避免民眾的合法權益受到損失，能有效避免鄰避沖突事件發(fā)生。通過多元主體共同參與，共同治理鄰避沖突問題，從根源上預防鄰避沖突事件產生，促進我國通信網絡事業(yè)健康發(fā)展，從而為社會發(fā)展助力，為經濟發(fā)展賦能。