校院二級管理模式下學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價

柳 佳，宋金杰，張秦月

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071001)

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和推進(jìn)教育現(xiàn)代化需求日益提升，高等教育綜合改革成效十分顯著，較過去高等院校的招生規(guī)模有顯著增加。在我國高校不斷擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模的過程中，為了合理優(yōu)化資源配置，國家層面不斷出臺相關(guān)文件，要求高校將權(quán)利下放到二級學(xué)院，激發(fā)二級學(xué)院辦學(xué)熱情，因此，校院二級管理模式已經(jīng)成為目前高校治理的普遍選擇。建立校院二級管理模式是高校治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物，是高校內(nèi)涵式發(fā)展的一項重大變革。高校由“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”向“統(tǒng)一核算、分級管理”的模式轉(zhuǎn)變，將財權(quán)和事權(quán)下放到學(xué)院，促使二級學(xué)院更為自由地支配人力、物力、財力資源，也提升了高校的科研教育水平。高校實行校院二級管理，不僅幫助高校優(yōu)化財務(wù)資源支出結(jié)構(gòu)，整合內(nèi)部資源，還能促使高校戰(zhàn)略目標(biāo)落實落地、完善自身發(fā)展。在實行校院二級管理的過程中，對二級學(xué)院的資源投入與產(chǎn)出進(jìn)行績效評價時，應(yīng)運用科學(xué)的評價方法，并根據(jù)評價結(jié)果重新規(guī)劃調(diào)整二級學(xué)院的資源，從而使學(xué)校內(nèi)部資源實現(xiàn)合理乃至最優(yōu)分配，以提高資源的使用率。

近年來，國內(nèi)外學(xué)者不斷展開對高校預(yù)算管理及績效考評系列問題的研究。關(guān)于高校預(yù)算管理問題的研究，李敏和薄媚月[1]分析發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理是高校預(yù)算管理的重要組成部分，有利于優(yōu)化資源配置。郭剛奇和王軍[2]從院校兩級財務(wù)管理改革的背景出發(fā)，分析該模式下的經(jīng)驗教訓(xùn)，并歸納推進(jìn)財務(wù)管理的配套措施。李秀花[3]提出高校的預(yù)算管理體系分為：預(yù)算目標(biāo)與原則、預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算控制、預(yù)算監(jiān)督與績效評價等4個環(huán)節(jié)。關(guān)于績效考評問題的研究，王海琴[4]認(rèn)為通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)建立起激勵約束機(jī)制，有利于合理分配財政資金，從而推動二級院校建設(shè)。鄭欽月[5]運用DEA和SFA方法評價S高校各學(xué)院和中層單位預(yù)算績效管理，提出高校要注重學(xué)院經(jīng)費調(diào)整滯后性的影響，并要強(qiáng)化管理、因院施策、高效發(fā)展。江婷[6]也運用DEA模型對具體高校二級學(xué)院績效進(jìn)行考評分析，得出應(yīng)重視控制二級學(xué)院運行規(guī)模以及調(diào)配資源的結(jié)論。陳曲和[7]、許夢婷[8]、李敏和薄媚月[9]等學(xué)者從多方面提出推動高校全面實施預(yù)算績效管理的建議，從而促進(jìn)高校財政資金的使用效益。關(guān)于高?？冃ьA(yù)算考評體系的構(gòu)建研究，陸志平[10]分析了高校實行績效預(yù)算管理的必要性，并初步構(gòu)建了高?？冃ьA(yù)算考評體系。蘇鈺雅和楊冬云[11]運用層次分析法評價S高校的財務(wù)績效評價體系，并提出完善該體系的建議。Gu[12]研究認(rèn)為高校預(yù)算管理除了應(yīng)建立全覆蓋指標(biāo)評價體系，還應(yīng)完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系。其中，關(guān)于財務(wù)預(yù)算管理績效考評體系的因子選取方面的研究，周清明和蔣維[13]借助SPSS等工具最終選取辦學(xué)保障、預(yù)算編制、財務(wù)管理及資產(chǎn)管理4個因子，構(gòu)建學(xué)院財務(wù)預(yù)算管理績效考評體系。張長文[14]根據(jù)院校兩級管理模式下財務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，也從上述4個維度出發(fā)構(gòu)建考評體系，以改善校院兩級的管理實踐。

由于國內(nèi)關(guān)于高校預(yù)算管理績效研究尚處于初級階段，相關(guān)理論研究和實證研究較少，特別是基于高校二級學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價的視角更少，因此本文運用文獻(xiàn)檢索法、對比分析法、理論分析與實證研究相結(jié)合的方法對校院二級財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系展開研究。

一、高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算管理問題分析

(一)預(yù)算意識薄弱，預(yù)算編制與學(xué)校戰(zhàn)略契合度不高

目前，多數(shù)高校無論在學(xué)校層面還是學(xué)院層面，尚未對預(yù)算績效管理工作的存在意義進(jìn)行足夠重視，整體預(yù)算意識比較薄弱，依舊保持“重支出，輕績效”“重投入，輕管理”的財務(wù)預(yù)算管理理念。由于學(xué)校缺乏預(yù)算管理理念，導(dǎo)致二級學(xué)院在預(yù)算編制過程中缺乏完善的管理制度，完全依靠學(xué)校要求開展預(yù)算編制工作，不能自主決策預(yù)算安排，很多預(yù)算項目編制時僅僅是簡單的數(shù)字相加，沒有制定科學(xué)合理的績效目標(biāo)，預(yù)算編制與學(xué)校整體教育事業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)契合度不高。

(二)預(yù)算投入混亂，產(chǎn)出核算標(biāo)準(zhǔn)無法量化

由于資金限制，高校將有限資金發(fā)揮最大效益就顯得尤為重要。我國高校預(yù)算投入混亂現(xiàn)象時有發(fā)生，如學(xué)院在編制預(yù)算時，由于沒有對編制項目可行性進(jìn)行論證，與其他職能部門缺乏及時有效的溝通，且缺乏預(yù)算編制基本知識和技能，導(dǎo)致預(yù)算編制需要不斷調(diào)整，影響預(yù)算編制的剛性。高校作為非營利單位，預(yù)算產(chǎn)出核算不像企業(yè)那樣簡單以盈利為標(biāo)準(zhǔn)，高校多以人才培養(yǎng)產(chǎn)出、科研成果產(chǎn)出、社會貢獻(xiàn)等作為產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，但是這些產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)往往很難用數(shù)字量化，因此，制約了高校學(xué)院預(yù)算績效評價工作的開展。

(三)財務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)難以整合，指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)

二級學(xué)院編制預(yù)算以學(xué)院發(fā)展為目標(biāo)，且編制預(yù)算管理人員缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗，因此編制預(yù)算口徑僅僅就是“學(xué)院預(yù)算”。而學(xué)校預(yù)算與學(xué)院預(yù)算編制體系不同，是以現(xiàn)行的財務(wù)制度為標(biāo)準(zhǔn)制定的財政資金支出用途編制，這2種預(yù)算的編制依據(jù)和方法不同，導(dǎo)致學(xué)院預(yù)算和學(xué)校預(yù)算不匹配，財務(wù)數(shù)據(jù)整合難度也隨之增大。

雖然學(xué)校層面制定了統(tǒng)一的指標(biāo)體系，但是各學(xué)院存在辦學(xué)水平、目標(biāo)和層次的不同，很難實現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如各學(xué)院發(fā)展的側(cè)重點不同，有的注重科研，有的注重教學(xué)，也有的學(xué)院兩者兼顧，顯然一個明確、統(tǒng)一的指標(biāo)體系很難公正地反映學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價結(jié)果。

(四)預(yù)算績效評價結(jié)果反饋應(yīng)用不足

很多高校存在財政資金緊張的情況，二級學(xué)院爭取到的資金有限，因此資金能否發(fā)揮最大效益就成了重要問題。大部分高校預(yù)算管理部門設(shè)在財務(wù)處，財務(wù)處與二級學(xué)院是平級關(guān)系，很難對二級學(xué)院進(jìn)行管理，學(xué)院在預(yù)算執(zhí)行中就很容易出現(xiàn)資金使用效率低，閑置、浪費等現(xiàn)象。此外，在執(zhí)行實際預(yù)算過程中，由于缺乏有效的內(nèi)部控制制度約束學(xué)院預(yù)算執(zhí)行行為，績效評價結(jié)果既沒有與下一年的預(yù)算安排有效地聯(lián)系在一起，也沒有與預(yù)算獎懲掛鉤，評價結(jié)果反饋應(yīng)用更是無從談起。

二、校院二級管理模式下高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價體系構(gòu)建

(一)財務(wù)預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計原則

1.基于學(xué)院財務(wù)管理職責(zé)有限，設(shè)計指標(biāo)要在其財務(wù)管理范圍內(nèi)。高校學(xué)院財務(wù)管理職能是學(xué)校層面財務(wù)管理職能的重要組成部分，在設(shè)計財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系過程中要明確學(xué)院財務(wù)管理職責(zé)，堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中核算、分級管理”的管理模式。

2.全面突出重要性、獨立性原則。在設(shè)計高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)時，要盡可能地突出指標(biāo)的全面性、系統(tǒng)性、重要性、獨立性等，且各指標(biāo)之間相互獨立又相互聯(lián)系。指標(biāo)的設(shè)計還要充分體現(xiàn)學(xué)院財務(wù)預(yù)算管理各項活動。

3.定量定性相結(jié)合原則。評價指標(biāo)要有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧，這也使得評價更加準(zhǔn)確、客觀。盡量讓定性指標(biāo)可以量化，便于不同指標(biāo)之間進(jìn)行比較。

4.激勵約束原則。評價的目的是充分利用資源，完成任務(wù)。因此，在設(shè)計績效指標(biāo)時應(yīng)多考慮獎懲機(jī)制，通過預(yù)算考評、獎懲兌現(xiàn)以更好地達(dá)到績效評價的目的。

5.容易操作，便于理解原則。指標(biāo)的設(shè)計要容易操作，便于理解和填報，這樣也便于績效評價工作的順利展開。

(二)影響高校財務(wù)預(yù)算績效評價的指標(biāo)因子分析

通過閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，評價學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效指標(biāo)大多從財務(wù)角度考慮，非財務(wù)角度涉及較少。本文將結(jié)合財務(wù)和非財務(wù)指標(biāo)研究高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)因子。

通過對河北省保定市2019年本科高校二級學(xué)院采用問卷調(diào)查的方式作為數(shù)據(jù)來源，再結(jié)合文獻(xiàn)判斷法，最終選擇預(yù)算編制、資產(chǎn)配置績效、辦學(xué)運行績效、社會服務(wù)、綜合績效5個維度作為高校財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)因子。

根據(jù)文獻(xiàn)判斷法，以及確定的高校財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)因子，對基于校院二級管理模式的學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行了初步篩選，確定了18個評價指標(biāo)(見表1)。

表1 學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

(三)高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系應(yīng)用分析——以N高校為例

本文選取N高校29個二級學(xué)院作為調(diào)查對象，以調(diào)查問卷的形式獲取數(shù)據(jù)。在調(diào)查問卷中，對設(shè)計好的學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)能否反映高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效水平分為3個層次，即充分反映、能反映、不能反映。問卷回收率達(dá)到100%，采用德爾菲法與層次分析法相結(jié)合的方式對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值，具體實施步驟如下：

1.建立層次結(jié)構(gòu)。模型建立遞階層次結(jié)構(gòu)模型(見圖1)。其中具體指標(biāo)(KPI)層K1-K18如表1所示。

圖1 N高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)模型

2.構(gòu)建判斷矩陣。根據(jù)同一指標(biāo)的子指標(biāo)之間進(jìn)行兩兩比較，按照其重要程度進(jìn)行1～9打分，從而構(gòu)建同一指標(biāo)下不同指標(biāo)的判斷矩陣：B=(bij)n×n(見表2)。

表2 層次分析法指標(biāo)重要程度打分規(guī)則

3.根據(jù)專業(yè)轉(zhuǎn)件AHP對形成的判斷矩陣進(jìn)行權(quán)重計算，并進(jìn)行一致性分析(見表3)。

表3 N高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

三、高校學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價改進(jìn)建議

(一)樹立學(xué)院財務(wù)預(yù)算管理理念，提升預(yù)算編制工作水平

深化校院二級財務(wù)管理體制改革是提高高校財務(wù)管理能力的關(guān)鍵，這需要強(qiáng)化整個學(xué)校對財務(wù)預(yù)算管理理念的認(rèn)知，以自上而下的方式推動二級學(xué)院發(fā)揮自主辦學(xué)活力，提升預(yù)算編制工作水平。此外，二級學(xué)院應(yīng)大力建章立制，開展具體調(diào)研，從確定項目庫、數(shù)據(jù)庫、具體指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置具體機(jī)構(gòu)和人員等方面提前做好準(zhǔn)備工作。預(yù)算編制要結(jié)合學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)，兼顧好學(xué)校、學(xué)院、職能部門之間的經(jīng)濟(jì)權(quán)限，摒棄傳統(tǒng)的“以收定支”思想，實現(xiàn)從“校辦院”到“院辦?！钡霓D(zhuǎn)變，實現(xiàn)科學(xué)全面的財務(wù)預(yù)算編制。

(二)理清預(yù)算投入，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)出核算機(jī)制

將有限的資金發(fā)揮最大的效益是當(dāng)前二級學(xué)院亟待解決的問題，因此，二級學(xué)院在確定項目庫時要對項目可行性進(jìn)行分析，并與其他兄弟院系的職能部門及時溝通，減少預(yù)算調(diào)整的次數(shù)，理清預(yù)算投入金額。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算管理人員要及時學(xué)習(xí)最新的財政政策，減少資金錯誤使用和浪費，實現(xiàn)具有針對性、有效性、實用性的經(jīng)費管理。

二級學(xué)院產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)需建立恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)出核算機(jī)制，目前可用的方法有：差額分析法、綜合分析法、等額分析法等。這些方法的使用范圍有所不同，如針對本文選取的準(zhǔn)則層指標(biāo)：預(yù)算編制、資產(chǎn)配置等指標(biāo)，可以使用因素分析法，分析各指標(biāo)的差異，并找到形成差異的原因。只有建立恰當(dāng)合理的產(chǎn)出核算機(jī)制，才能及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，提高二級學(xué)院的財務(wù)預(yù)算績效管理效率。

(三)完善學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效指標(biāo)評價體系，促進(jìn)資金使用效率

建立二級學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系需堅持實用性、有效性、普遍性和簡易性原則，且評價指標(biāo)要符合二級學(xué)院辦學(xué)目的和經(jīng)費收支特點，將定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，實現(xiàn)績效考核的有效性。如本文選取的預(yù)算投入、預(yù)算執(zhí)行等指標(biāo)就是定量指標(biāo)，有助于考評的橫向比較。學(xué)院學(xué)生升學(xué)率、學(xué)生獲獎證書等指標(biāo)將定性指標(biāo)量化，充分反映學(xué)院的社會服務(wù)能力?？冃е笜?biāo)設(shè)定是否體現(xiàn)效率、是否體現(xiàn)兼顧統(tǒng)籌直接影響二級學(xué)院辦學(xué)主體的責(zé)任感和使命感，也能調(diào)動二級學(xué)院在經(jīng)費投入、執(zhí)行、產(chǎn)出過程中節(jié)約資金的積極性，促進(jìn)資金使用效益。

(四)建立科學(xué)的內(nèi)部控制機(jī)制，及時反饋評價結(jié)果

除了學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)需率先垂范，主動學(xué)習(xí)相關(guān)政策法規(guī)外，學(xué)院應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)二級學(xué)院的內(nèi)控意識，將內(nèi)部控制體系貫穿于學(xué)院財務(wù)預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，減少學(xué)院短視行為，這有助于二級學(xué)院順利完成財務(wù)預(yù)算工作。以學(xué)院發(fā)展和學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，建立科學(xué)的財務(wù)管理體系。學(xué)校應(yīng)重視績效考評結(jié)果，善于分析和總結(jié)績效評價中存在的問題，建立預(yù)算考評獎懲機(jī)制，對評價結(jié)果好的學(xué)院給予獎勵，結(jié)果差的給予懲罰，這樣能夠激勵學(xué)院更好地執(zhí)行財務(wù)預(yù)算管理工作，從而推動高等教育的發(fā)展。

(五)構(gòu)建財務(wù)預(yù)算績效信息化整合機(jī)制，推動業(yè)財融合

現(xiàn)階段，各高校都在緊鑼密鼓地建立財務(wù)預(yù)算管理信息平臺，這是對財務(wù)預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算分析、預(yù)算績效評價的全面改革。如預(yù)算編制模塊，各學(xué)院在編制預(yù)算時可以將預(yù)算信息實時傳輸?shù)截攧?wù)部門，財務(wù)部門接收到信息后及時反饋給二級學(xué)院，通過不斷地提交、反饋、修改、再提交、再反饋等過程，形成預(yù)算終稿，提高了預(yù)算編制的合理性和有效性。財務(wù)預(yù)算績效信息化平臺不僅可以實現(xiàn)信息共享，有效地融合財務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息、財政信息以及銀行信息，實現(xiàn)深度業(yè)財融合，也為學(xué)校推進(jìn)校院二級管理提供有力的信息支撐，推動高校信息化建設(shè)。

四、結(jié)束語

校院二級管理模式是高校財務(wù)治理的一項重大改革，越來越多的高校采用校院二級管理模式，打破傳統(tǒng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財務(wù)管理體制，向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二級管理，院為基礎(chǔ)”的財務(wù)管理體制轉(zhuǎn)型。二級學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價體系就是基于校院二級管理模式產(chǎn)生的，學(xué)院合理運用財務(wù)評價指標(biāo)，制定完善的績效考評制度和激勵約束機(jī)制，不僅可以幫助二級學(xué)院更好地處理自身財務(wù)活動，減少學(xué)校財務(wù)管理負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮二級學(xué)院權(quán)責(zé)實體地位，還可以提高高校整體資源使用效益，促進(jìn)高校健康可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)階段高校二級學(xué)院財務(wù)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系還不能完全滿足實際需求，指標(biāo)設(shè)置不夠成熟，還需要通過理論和實踐不斷完善和修訂。不同高校應(yīng)根據(jù)自身特點，選擇不同的構(gòu)建方法，不斷推動高校教育教學(xué)、科研研究等事業(yè)整體發(fā)展。