廣州市白云區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制中的倫理審視

周翠嬌，李昱畿

（1.湖南城市學院 馬克思主義學院，湖南 益陽 413000；2.廣州白云區(qū)大源街道辦事處，廣州 510000）

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)，[1]能引導國土空間資源要素重新配置，構建穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的國土空間秩序。[2]國土空間規(guī)劃體系下，各層級國土規(guī)劃編制工作都要遵循一定的原則。本文將從倫理的視角審視《廣州市白云區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2020—2035）》（以下簡稱《白云區(qū)總體規(guī)劃》）的編制工作。

廣州白云區(qū)的總體規(guī)劃編制工作切實貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，秉承發(fā)展與保護并重原則，從規(guī)劃設計理念到具體的規(guī)劃編制都蘊含著倫理理性，彰顯著“人本”“綠色”“創(chuàng)新”的倫理之維，展現(xiàn)了新時代鮮明的城市規(guī)劃特質(zhì)。

一、彰顯“以人為本”的倫理精神

“以人為本”是馬克思主義理論中的核心價值，是“以人民為中心”倫理思想的理論淵源，也是中國共產(chǎn)黨一以貫之的理想追求，是國家治理體系的重要原則。習近平總書記指出：“城市是人民的城市，人民城市為人民”。[3]在城市建設管理過程中，同樣要秉承“以人為本”的倫理原則。

白云區(qū)總體規(guī)劃將“人本”思想理念貫穿于編制設計的始終，凸顯了國家治理體系中以人民為中心的核心價值原則。

（一） 城市規(guī)劃理念的人性化

所謂規(guī)劃理念的人性化，是指在城市規(guī)劃過程中，始終遵循人的基本需要，“以人為本”，把人的需求、人的自我實現(xiàn)作為首要考慮的因素，即以人為中心的城市規(guī)劃理念。

在城市規(guī)劃過程中，必然涉及人與物的關系。究竟是“人本主義”還是“物本主義”，是城市規(guī)劃繞不開的選擇?！耙晕餅楸尽斌w現(xiàn)為在城市設計過程中，規(guī)劃設計師面對城市設計諸要素，眼中只有“物”，所有的設計緊緊圍繞“物”來展開，忽略人的存在，強調(diào)以“物”為軸心。而“以人為本”則是在城市規(guī)劃的過程中，關注人的因素，認為城市的每一個細節(jié)都與人息息相關，城市的更新、向外擴容首先考慮人的因素，把人們滿不滿意、答應不答應作為城市規(guī)劃的標準，把既能滿足時代需要又能滿足人民需要的優(yōu)秀文化注入城市生長的過程中。

白云區(qū)的總體規(guī)劃首先做到了編制理念人性化，注重城市更新中對歷史文化的保護，把文化作為城市發(fā)展的內(nèi)動力，深挖城市內(nèi)在的文化因子并結合時代特點推陳出新，賦能城市更新，助推城市發(fā)展，建設智慧城市，塑造人文城市，提升城市品質(zhì)，增強城市吸引力和人們的歸屬感。

（二）規(guī)劃管理體系向日趨人性化的現(xiàn)代治理體系轉化

“以人為本”是管理倫理化的核心理念。現(xiàn)代化的管理已經(jīng)逐漸擺脫了粗放式管理，進入到以人為本的現(xiàn)代治理模式。為“加快構建國土空間保護利用新格局”，2018年3月，國家將原國土部門和規(guī)劃部門整合為自然資源部門，從源頭上理順了管理機制體制。將土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃整合為國土空間規(guī)劃，破解各類規(guī)劃標準不統(tǒng)一、條塊分隔、互相“打架”的規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”；利用先進信息技術，建立數(shù)據(jù)庫，建立圖圖疊合的“一張圖”系統(tǒng)，方便管理和公眾查詢，實現(xiàn)規(guī)劃公開透明，從而使一屆政府一屆規(guī)劃的“長官規(guī)劃”現(xiàn)象得到有效遏制，也使規(guī)劃由貪大求全的增量規(guī)劃轉變?yōu)樘豳|(zhì)高效的存量規(guī)劃；管理要素也由特定空間轉變?yōu)槿蛉氐墓芸?；自此，各自為政的“九龍治水”格局被打破。在管理?yōu)化的機制體制下，白云區(qū)總體規(guī)劃由原來的條塊分隔、各自為政的管理模式向精細化、品質(zhì)化、科技化、信息化、人性化且高效、便捷、統(tǒng)一的現(xiàn)代化治理體系轉變。

（三）公眾參與的廣度和深度不斷增強

規(guī)劃最先是規(guī)劃部門一家的規(guī)劃，公眾參與的廣度和力度較小，規(guī)劃的利益博弈不充分，傾聽公眾的意見、采納公眾的建議不夠，導致規(guī)劃不科學不合理。新藍圖的擘畫離不開領導集體的正確決策和公眾的廣泛參與。隨著國家治理體系的進步、民眾規(guī)劃意識的覺醒，開門編規(guī)劃成為常態(tài)，規(guī)劃由單一部門制定的封閉規(guī)劃轉變?yōu)檎毮懿块T深度合作參與、公眾高度關注參與的民主規(guī)劃，成為各個利益主體落實合理利益訴求的社會公共平臺，逐步由技術文件轉變成了公共政策文件。

馬克思曾說：“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和?！盵4]公眾參與不可避免具有人的社會特征，能自覺關心社會發(fā)展和社會利益。白云區(qū)總體規(guī)劃編制既嚴格體現(xiàn)了廣州發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略布局要求，也注重公眾參與，充分利用公眾參與的社會特征，通過報紙、網(wǎng)站、微信、微博等現(xiàn)代傳媒手段充分征求公眾意見，開門編規(guī)劃，廣聽言路，群謀群策，改變以往“規(guī)劃是規(guī)劃局一家的規(guī)劃”的被動局面，將規(guī)劃變成大家都看得懂的規(guī)劃、大家充分理解的規(guī)劃、大家都愿意遵守的規(guī)劃，并不斷拓展公眾參與途徑與力度，從而將規(guī)劃由單純的技術文件上升到公共政策，使規(guī)劃更科學、更合理、更權威，成為社會公共準則。

（四）落實均衡發(fā)展的規(guī)劃倫理，讓發(fā)展成果惠及公眾

1.以人民對美好生活的向往為目標，編制有溫度的規(guī)劃

在國土空間規(guī)劃中，要著力解決人民群眾的痛點、難點問題，特別是買房難、上學難、看病難、養(yǎng)老難等人民群眾的操心事煩心事揪心事，通過完善公共服務設施，解決社會民生設施服務規(guī)模小、歷史欠賬多等問題，滿足人的物質(zhì)文化需求，編制有溫度的“城市規(guī)劃”，提升居民的舒適度和便捷度。

白云區(qū)在編制總體規(guī)劃時特別注重以下幾個方面：一是構建宜居社區(qū)。倡導住房類型的多樣性，滿足各類人群差異化的合理住房需求。重點增加中小套型住房，形成合理的住房套型結構，引導各片區(qū)形成差異化的住房供給導向。完善南部和西部地區(qū)的居住配套，新增住宅主要服務重點產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的居住需求，重點滿足“新市民”的住房需求，增加租賃性住房的規(guī)模。引導中部和北部地區(qū)住宅供應與就業(yè)增長匹配，依托組團公共中心和軌道交通站點適度保障住房供應，結合白云新城市中心等平臺建設重點擴大租賃性住房的規(guī)模；二是合理設置各級公共服務設施，根據(jù)人口規(guī)模、服務半徑、交通便利性、區(qū)位重要性，設置了城市主中心—城市次中心—單元中心等3個層級的公共服務中心體系。城市主中心和城市次中心分布在白云區(qū)的南部、北部、中部，是白云區(qū)主要的公共服務供應基地，同時在條件較好的鎮(zhèn)、街設置10處單元中心，輻射周邊社區(qū)和農(nóng)村。三是依據(jù)15分鐘生活圈和10分鐘生活圈的公共服務配置要求，高標準、高品質(zhì)地建設基礎保障型、品質(zhì)提升型社區(qū)公共服務設施，重點完善教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務、便民商業(yè)等日常生活設施，加大設施布局密度，提高居民使用公共服務設施的便捷度，以打造高水平的“15分鐘生活圈”“10分鐘生活圈”為目標開展居住組團、社區(qū)建設。

2.體現(xiàn)公平理念，讓發(fā)展成果惠及全體民眾

白云區(qū)的總體規(guī)劃著力解決發(fā)展不充分、不平衡的問題，統(tǒng)籌全域全要素各類自然資源，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，補齊城鄉(xiāng)二元差距短板，為人民群眾“幸福感、安全感、獲得感”普遍增強，社會公平與可持續(xù)發(fā)展不斷深入添磚加瓦。首先，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，完善鄉(xiāng)村基礎設施，落實村留用地，保障村民利益，加快舊村改造步伐。白云區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡、不充分的現(xiàn)象突出，城鄉(xiāng)二元結構明顯，北二環(huán)以南為城市，以北則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一是人口分布、公共服務設施布局不均衡，南多北少，二是市政道路系統(tǒng)布局不合理，受流溪河、帽峰山、白云山等地形地勢的影響，道路不成系統(tǒng)，路網(wǎng)密度低。東西向道路缺失，南北向道路交通壓力大。

根據(jù)上述情況，白云區(qū)的總體規(guī)劃編制分類別將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)的村莊進行分類管控，差異化發(fā)展。一是按照建設國家中心城市的現(xiàn)代化中心城區(qū)的要求，結合五大功能片區(qū)布局，按照“南疏，北引，中部集聚”的調(diào)控思路，優(yōu)化全區(qū)人口布局。二是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動各種要素往鄉(xiāng)村傾斜，加大對鄉(xiāng)村基礎設施的投入，按照一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)的要求，促進城鄉(xiāng)融合，分類分片分步推進城中村的更新改造，按城市標準完善城中村的市政基礎設施和公共服務配套設施，建設新社區(qū)，培育新市民；按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推進外圍村莊的振興發(fā)展，建設美麗鄉(xiāng)村，統(tǒng)籌留用地發(fā)展培育新農(nóng)民。三是加快推進城市更新九項重點工作，助推老城區(qū)煥發(fā)新活力。廣州市人民政府于 2019年提出的統(tǒng)籌推進城市更新九項重點工作是指治理“三舊”（舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)）、“三園”（村級工業(yè)園、物流園轉型、專業(yè)批發(fā)市場）、“三亂”（違法建設、黑臭水體、散亂污場所）等9項工作，隨著這9項工作的推進，白云區(qū)老城區(qū)更新的成效顯著，煥發(fā)了新的活力。

二、凸顯“和諧共生”的生態(tài)倫理

在特定時代背景下，我國規(guī)劃工作曾一度秉持“發(fā)展為主”的原則，在促進經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，也帶來了一定的負面影響。十八大以來，生態(tài)文明成為人與人、人與自然、人與社會永續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設理念、綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念、“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念等深入人心，擯棄了以往“先污染后治理”“邊污染邊治理”的老路，逐漸走出了一條人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展的新型道路。

（一）“生態(tài)保護紅線”彰顯的生態(tài)倫理

生態(tài)環(huán)境是民生福祉，“人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，是我們黨的奮斗目標和執(zhí)政使命所在，也是黨的十八大以來的生動實踐?！盵5]白云區(qū)將生態(tài)文明建設思想貫穿規(guī)劃編制的全過程。遵循“生態(tài)理論覺醒與可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)倫理深化”的原則，加強底線思維，守住“生態(tài)保護”底線，彰顯了規(guī)劃編制中的生態(tài)倫理。

白云區(qū)總體規(guī)劃編制以國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價的“雙評價”為基礎，以“一美三高”（美麗國土空間格局、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理）為發(fā)展目標，堅守底線，統(tǒng)籌“山水林田湖草”生命共同體，落實最嚴格的自然資源保護利用制度，編制《廣州白云區(qū)國土空間底線管控規(guī)劃圖》，制定《廣州白云區(qū)國土空間底線管控準入清單表》，出臺以水定城、建設“山水林田湖草”生態(tài)共同體、嚴格保護生態(tài)空間和耕地等措施，明確剛性管控底線，科學布局，劃定生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田，明確各類空間的管控要求和正、負面清單。

此外，還按照全域全要素的管控要求，將全區(qū)國土空間劃分為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間。生態(tài)空間是指具有自然屬性，以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間；城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國土空間；農(nóng)業(yè)空間為生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間以外的空間，主要包括農(nóng)村生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。生態(tài)空間落實“分區(qū)準入”管理制度，并建立生態(tài)負面清單；城鎮(zhèn)空間以“用途管制+詳細規(guī)劃”的方式編制控制性詳細規(guī)劃進行管控；農(nóng)業(yè)空間以“用途管制+詳細規(guī)劃”和“分區(qū)準入+詳細規(guī)劃”的方式編制村莊規(guī)劃進行管控，從而落實最嚴格的自然資源保護利用制度。

（二）尊重歷史文脈，注重人文關懷

尊重歷史文脈是我國各類規(guī)劃倫理生成與發(fā)展的基本經(jīng)驗，也是新時代強調(diào)的規(guī)劃倫理。恩格斯指出：“一切以往的道德論歸根到底都是當時的社會經(jīng)濟狀況的產(chǎn)物?！盵6]我國國土空間規(guī)劃倫理是應時代發(fā)展的需要而產(chǎn)生發(fā)展的，是與時俱進的產(chǎn)物。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，“拿來主義”盛行，或過于崇洋媚外或對中華文化不夠自信，對本土歷史文化、山水格局等研究不夠，使城市面貌逐漸失去特色，“千城一面”現(xiàn)象突出。黨的十八大后，習近平總書記對城市建設中貪怪求洋、千城一面現(xiàn)象做出深刻批評，要求城市建設要望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。規(guī)劃理念也隨之發(fā)生改變，在規(guī)劃編制中深入挖掘城市特色，保護歷史文化古跡，延續(xù)歷史文脈，講好中國故事、打造“最中國”的城市特色，“望山、見水、記鄉(xiāng)愁”在規(guī)劃中得到深入貫徹落實。

白云區(qū)總體規(guī)劃注重人文關懷，彰顯了白云區(qū)山、水、林、田、湖、城的大山大水生態(tài)景觀格局。保護依山抱水的自然基底，保護白云區(qū)東側自北而南的脊梁架構、東幽西闊山體之勢。嚴控白云山、帽峰山、鳳凰山周邊的城市開發(fā)強度和建筑高度，將其納入城市設計重點管控地區(qū)。打造樹形水網(wǎng)，串湖成鏈，重點落實巴江河、流溪河、珠江西航道、中央濕地、白云湖和主要水庫的藍線控制要求，控制濱水岸線，在滿足防洪、生態(tài)保護要求的基礎上適當植入公共空間與城市休閑功能，提升濱水空間活力。結合白云區(qū)生態(tài)景觀格局，塑造“看得見山、望得見水”的景觀視廊。

擦亮“國保一號”——三元里平英團遺址名片，依托祠堂文化、華僑文化、廣府文化和客家文化等一批白云特有的傳統(tǒng)文化資源，利用白云區(qū)山、水、城、田、園相互交融、“平湖環(huán)古祠、青山入半城”的優(yōu)良生態(tài)格局，以白云山、帽峰山、南湖、白云湖、中央濕地公園和流溪河為重點，打造具有嶺南水陸風貌、優(yōu)美水鄉(xiāng)田園生態(tài)的“兩山兩湖一帶”風景文化名勝集聚區(qū)，構建有白云特色的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系。

三、昭示了“開放創(chuàng)新”的規(guī)劃倫理

我國“十四五”規(guī)劃綱要明確指出要“實施城市更新行動”。城市更新不僅僅是“更新”更是創(chuàng)新，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

國土空間規(guī)劃有別于以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，它是將規(guī)劃編制系統(tǒng)和具體實際結合在一起并不斷創(chuàng)新的“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系。白云區(qū)在編制總體規(guī)劃時嚴格遵照中華人民共和國自然資源部的相關法律法規(guī)，認真調(diào)研廣州白云區(qū)的實際情況，不斷探索總結，力求創(chuàng)新。在守正中生發(fā)出獨特的超越性，昭示了“開放創(chuàng)新”的倫理價值和理念。

（一）規(guī)劃編制中的守正

白云區(qū)在編制總體時規(guī)劃以法律為準繩，嚴守規(guī)劃規(guī)則，展開前期的研究工作和后期的編制工作。

第一，摸清底數(shù)，按照區(qū)內(nèi)部門職能分工，劃分各類專題，開展對口的專項研究。在第三次國土資源調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎上，全面掌握了全區(qū)土地資源和土地利用的真實情況，為規(guī)劃編制做好了扎實的準備工作。之后，展開對口的研究工作和后期的編制工作。區(qū)規(guī)劃和自然資源分局負責城市戰(zhàn)略定位研究、綜合交通研究、存量土地整備與土地供應研究，區(qū)生態(tài)環(huán)境分局負責生態(tài)環(huán)境專題研究，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責鄉(xiāng)村振興專題研究，區(qū)民政局負責民生設施布局研究。各個職能部門各司其職、密切配合，使規(guī)劃編制的深度、廣度和科學性達到一個新高度。第二，切實貫徹落實“一級政府，一級規(guī)劃、一級事權”原則。深入落實廣州市國土空間總體規(guī)劃確定的剛性管控內(nèi)容，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田、藍線、紫線等剛性內(nèi)容進一步細化，形成規(guī)劃本底。在規(guī)劃本底上編制區(qū)級國土空間總體規(guī)劃，指導專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制。

（二）規(guī)劃編制中的創(chuàng)新

第一，優(yōu)化存量、控制增量，做“減量”規(guī)劃。改變以往以增量為主粗放式的發(fā)展老路，走一條盤活存量的新路子，通過“三舊”改造、產(chǎn)業(yè)轉型升級、“退二進三”等手段，為全區(qū)釋放約100平方公里的存量建設用地，為城鄉(xiāng)建設指明方向。第二，全面貫徹創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。落實廣州建設國際科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的目標，實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，承接廣深港澳科技創(chuàng)新走廊輻射帶動，聚焦“IAB”（新一代信息技術、人工智能、生物醫(yī)藥）、“NEM”（新能源、新材料）等重點產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，提升白云區(qū)在全市建設科技創(chuàng)新中心中的地位，支撐廣州發(fā)展新動能。全面貫徹創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，以科技創(chuàng)新為引領，重點把握產(chǎn)業(yè)鏈中的研發(fā)、銷售兩端，強化研發(fā)、中試、定制、核心技術轉讓交易等功能，重點培育發(fā)展IAB、NEM等重點產(chǎn)業(yè)。格局上，打造東西兩翼的科技創(chuàng)新走廊，融入廣深科技創(chuàng)新走廊和珠江創(chuàng)新帶。平臺上，按創(chuàng)新價值園區(qū)標準打造高端產(chǎn)業(yè)平臺，明確園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)，重點引入世界級創(chuàng)新型企業(yè)，培育特色產(chǎn)業(yè)集群。

綜上所述，白云區(qū)總體規(guī)劃編制以美麗國土空間格局、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理的“一美三高”為發(fā)展目標，有效落實自然資源保護和利用規(guī)劃制度，執(zhí)行總體規(guī)劃編制目標任務，將生態(tài)文明建設思想貫穿規(guī)劃編制的全過程，強調(diào)剛性管控、底線約束、理念先進、事權清晰、切實可行和開發(fā)保護并重的要求，落實公平正義、底線明確、特色明顯、生態(tài)環(huán)保、管理高效、以人為本、公眾參與的規(guī)劃原則，彰顯了“以人為本”“和諧共生”“開放創(chuàng)新”的倫理價值和倫理原則。