從“硬控制”到“軟治理”：腐敗治理轉(zhuǎn)型之路

劉懷 伍汗飛 李愛卿

（廣東建設(shè)職業(yè)技術(shù)學院 廣東廣州 510440）

在新時代語境下，反腐倡廉作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要場域，其腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為學術(shù)界關(guān)注的重要議題。在當今中國，反腐敗壓倒性態(tài)勢正在重塑著中國反腐敗斗爭，也正全面打響了一場反腐敗斗爭的攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。全面從嚴治黨的縱深發(fā)展，意味著中國反腐敗斗爭從“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”逐步深化，也意味著中國正構(gòu)筑起一個新時代的“廉政生態(tài)”。要實現(xiàn)“不想腐”的目標，僅僅依靠以“硬控制”為特征的制度反腐是遠遠不夠的，還需要發(fā)揮價值、道德、信仰、信念等柔性手段的作用，需要積極推進以文化為中心的軟性治理模式。

一、腐敗治理之“由硬到軟”的總趨勢

腐敗軟治理作為腐敗治理模式變革的具體體現(xiàn)，是指在反腐敗斗爭中借助傳統(tǒng)文化、倫理道德、意識形態(tài)等文化軟約束，運用價值引導、文化教育、心理疏導等柔性手段，推進反腐倡廉的活動和過程。這里所說的“軟治理”，與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”與“管理”有別，強調(diào)以文化人的軟性治理?！败洝焙汀坝病痹谥卫砝砟钆c治理方式上一字之差，并不是簡單的詞語變化，而是體現(xiàn)了治理范式的重大變革。腐敗軟治理的提出，與現(xiàn)代化治理模式的高度契合，它意味著反腐倡廉模式的轉(zhuǎn)型變革。

（一）克服腐敗“硬控制”的弊端

目前，中國反腐敗斗爭的“硬控制”色彩較為明顯，具體體現(xiàn)為過度依賴制度這種“硬控制”來實現(xiàn)對腐敗行為的全面控制。這種硬控制堅持“制度中心主義”治理模式，過度依賴自上而下的制度約束和政府權(quán)威的剛性實施，是一種外在環(huán)境的“硬控制”，具有手段強制性、管理控制性等特征。由于它注重行為結(jié)果的簡單控制，無法實現(xiàn)反腐敗全過程、整體性控制，使得制度反腐在實踐中存在著制度虛置、制度短板、制度離散、制度沖突、制度盲區(qū)[1]等潛在的局限和困境。從系統(tǒng)的觀點看，無論是制度反腐與法治反腐的制度體系，還是巡視監(jiān)督的治黨體系，都能找到基于運籌學、系統(tǒng)分析和系統(tǒng)工程的“硬系統(tǒng)”思想。其特點是將科學方法特別是工程方法實現(xiàn)“去人文化”，剝離系統(tǒng)中具有隱蔽、復雜特征的文化因素，通過硬性的條文和指標，嚴謹?shù)乜疾旄鱾€反腐敗環(huán)節(jié)，制定精確的約束體制機制。這種“硬控制”模式只關(guān)注了反腐倡廉的制度問題而忽視了腐敗的文化環(huán)境問題，面對模糊不清的、涉及諸多人為因素的政治和權(quán)力問題情境時，這種模式容易演變?yōu)閮H僅在滿足反腐敗指標條件下進行的政治運行活動，充斥著“硬控制”種種弊端，以致中國腐敗治理正在遭遇一場深刻的治理危機。

（二）彰顯腐敗軟治理的優(yōu)勢

面對制度反腐乏力的深層次問題，人們已深刻認識到文化反腐這種“軟治理”的重要性。軟治理是相對于硬治理而言的?！坝仓卫硎腔诔晌姆ㄒ?guī)、由單一治理主體實施的、以外部強制方式為主的治理。軟治理則是基于成文或不成文的約定，并由多元治理主體實施的、以客體的內(nèi)在認同與自我約束方式為主的治理?！盵2]進入21世紀，隨著廉政文化建設(shè)在國家層面明確提出，文化反腐也逐漸被納入到了當代中國的反腐倡廉建設(shè)體系當中。在現(xiàn)代化腐敗治理的背景下，相比制度反腐而言，以漠視腐敗、容忍腐敗、支持腐敗、羨慕腐敗、攀比腐敗等為代表的深層的人文困境與生態(tài)困境則顯得更加令人憂心。面對這種日趨復雜的人文困境與生態(tài)困境，客觀上需要對現(xiàn)有的以“制度”中心的腐敗治理體系做出調(diào)整和變革，以適應(yīng)整個國家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。在此背景下，作為對21世紀以來各種“硬控制”治理危機的回應(yīng)，“軟治理”這種現(xiàn)代化治理的新范式逐漸得到了中國高層應(yīng)有的重視。面對“不想腐”最高層次的反腐目標，中國反腐倡廉更需要通過文化力量來助推整個社會的腐敗治理轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、從硬控制到軟治理：腐敗治理轉(zhuǎn)型的必由之路

“硬控制”思維帶有“強權(quán)”和“強治”的特征，這與當前腐敗治理的現(xiàn)實需求是背道而馳的。當前的政治生態(tài)系統(tǒng)中仍存在大量復雜的腐敗文化因素，也加劇了以“制度”為中心的“硬控制”能力削減。面對“硬治理”模式的弊端，以文化反腐為代表的“軟治理”嵌入腐敗治理則具有的重大現(xiàn)實意義，它是中國反腐敗斗爭的重大創(chuàng)新，是制度反腐之外構(gòu)筑“不想腐”思想防線的新路徑，也是制度反腐向深層次推進反腐敗斗爭的新范式。這一新路徑，把我國的廉政文化和腐敗治理結(jié)合起來，轉(zhuǎn)變過去的被動反腐、強制反腐的方式，推進主動反腐、自覺反腐的方式。這種范式轉(zhuǎn)變也意味著我們反腐倡廉從“不敢腐”、到“不能腐”、再到“不想腐”的目標不斷深化，是中國共產(chǎn)黨在反腐倡廉上的自我革命。

（一）治理轉(zhuǎn)型：從單一性向多元化

“腐敗是多種因素交互作用的結(jié)果，成因的復雜性決定了治理措施的多樣性?！盵3]隨著當代中國腐敗治理的推進，通過制度建設(shè)、政治動員等多種組合的“硬控制”措施和途徑，加快了中國腐敗治理的快速轉(zhuǎn)型，為實現(xiàn)中國腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了強大的政治保障。然而，國家腐敗治理的剛性治理思維根深蒂固，其強勢介入反腐倡廉的做法，嚴重制約了腐敗軟治理的開展，也使得腐敗柔性治理相對被矮化與忽視。伴隨中國腐敗治理的快速轉(zhuǎn)型，一些新的腐敗新問題開始凸顯出來，需要及時調(diào)整原有的治理方式予以回應(yīng)。這意味著腐敗治理體系需要從制度直接管控走向文化環(huán)境軟性控制，從硬性治理走向軟硬兼施的治理理念和治理范式，意味著中國開始步入腐敗軟治理時代。在“軟治理”時代中，國家的腐敗治理不應(yīng)該僅僅采取的是做法硬生、手段冰冷的管控型治理，而應(yīng)該包含著“以文化人”的柔性治理過程。如果說在全面從嚴治黨以前，中國腐敗治理是圍繞著制度反腐為重心的話，那么，在全面從嚴治黨以后，中國腐敗治理的重心顯然是圍繞文化反腐為中心，尋求一條反腐倡廉的文化路徑。同時，中國的腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化不應(yīng)該僅僅建立在“硬約束”這種強制力為基礎(chǔ)之上，也需要通過文化認同、道德認同、心理認同等多種軟性方式來推進全過程、整體性的腐敗治理。這實際上迎合了中國現(xiàn)代化治理的潮流和理念。對于反腐倡廉而言，腐敗軟治理是推進國家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必由路徑。

（二）目標深化：從“不敢”“不能”到“不想”

從“三不”反腐敗目標的系統(tǒng)深化，意味著反腐敗斗爭進入了“深水區(qū)”，到了徹底“刮骨療毒”的系統(tǒng)階段。以“制度建設(shè)”為中心的“硬控制”反腐模式，通過對腐敗行為的硬性控制、預防與懲罰，可以實現(xiàn)“不敢腐”“不能腐”的治標任務(wù)。但是，在“不想腐”這個最高層次的目標上，強調(diào)行為結(jié)果控制的“制度反腐”則顯得極為無力，而以“文化”為中心的腐敗軟治理卻能提供一個容納諸多人類因素、政治因素的系統(tǒng)治理進路。這種軟治理旨在通過“以文化人”方式深入教育和引導黨員干部，使黨員干部從內(nèi)心深處根除貪污腐敗的主觀意愿。要解決腐敗主觀意愿問題，必須發(fā)揮文化在源頭上治理腐敗的作用，通過思想教育、精神感知、心理認同等“以文化人”的方式積極探索“不敢腐”“不能腐”“不想腐”貫通融合的文化路徑，在人們的內(nèi)心深處建立起一種自我約束機制，增強自身廉政的韌性和免疫力，才能讓廉政成為一種信仰，讓反腐敗作用和影響更為廣泛、更為持久。

（三）價值升華：從“治標”到“治本”

在本質(zhì)上，以“制度”為中心的“硬控制”是以結(jié)果為導向的行為反腐，注重行為結(jié)果的硬性控制，是一種“治標”的反腐模式。從根源上看，腐敗根深蒂固地存在于人與環(huán)境相互作用的復雜關(guān)系當中，腐敗問題應(yīng)歸咎于人類在處理人與環(huán)境關(guān)系中采取的人類中心主義傾向。現(xiàn)實中，人類難以通過制度建設(shè)這種“外在約束”來處理好與環(huán)境的關(guān)系，人要生存就容易有意、無意地堅持人類中心主義的傾向，就容易走向廉政的對立面——腐敗，也使得“制度反腐”這種“硬約束”模式陷入了困境。同時，腐敗與文化糾織在一起，使得腐敗文化錯綜復雜地存在于現(xiàn)實生活當中，“像疾病一樣侵蝕著黨的肌體，敗壞了黨風、政風甚至民風”[7]。因此，要從根本上鏟除腐敗問題迫切需要強有力的文化支撐。針對社會政治生態(tài)的復雜性和不確定性引發(fā)行為腐敗的控制困難，以文化為中心的軟治理則提供了解決腐敗問題的新思路，它強調(diào)過程反腐，注重全過程的環(huán)境控制，是一種“治本”的反腐模式?；谝陨戏治?，我們認為，“反腐敗”防線從以制度為中心的硬控制范式轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕幕癁橹行牡能浿卫矸妒?，是今后反腐敗的治本之道?/p>

（四）融合互補：從硬控制到軟治理

在政治語境下，“軟治理”是一種能夠應(yīng)對復雜的問題情境的新治理模式。與依靠法律、制度控制所形成的“硬治理”不同，“軟治理”主要通過文化認同和信息交流而形成的“柔性控制”來實現(xiàn)。在改革開放以前，國家通過群眾性的規(guī)訓、動員和運動等方式在整個政治生態(tài)社會中推行自上而下的全面管制模式，形成了具有鮮明目標導向與剛性約束的硬治理模式。[4]改革開放以后，社會個體的價值取向日趨個性化、多元化，正在重塑著整個中國社會治理的內(nèi)外環(huán)境。要打贏黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這場攻堅戰(zhàn)，剎住政治生態(tài)系統(tǒng)中的“歪風邪氣”和“頑瘴痼疾”，需要對國家腐敗治理體系和治理能力提出了新的要求。面對復雜的政治生態(tài)環(huán)境，文化治理還游離于國家腐敗治理體系之外時，過去的“硬控制”治理模式就難以適應(yīng)當前腐敗治理變革的需要。因此，軟治理的復歸和文化反腐的推進，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。從剛性十足的硬控制到柔性化的軟治理，將軟硬兼施、德法共治、剛?cè)岵⑿械男路绞角度敫瘮≈卫眍I(lǐng)域，進而實現(xiàn)了對制度反腐范式的突破和超越。通過軟治理與硬治理之間融合互動，理順制度建設(shè)與文化建構(gòu)二者關(guān)系，文化治理的新思維走上了契合之路。

三、治理現(xiàn)代化語境下腐敗軟治理的路徑選擇

關(guān)于腐敗治理研究，學術(shù)界關(guān)注比較多的是制度反腐和法治反腐等硬治理手段，對于軟治理視角研究腐敗問題卻關(guān)注較少。在軟硬兩種治理模式的探究中，對于兩種治理模式的功效問題，學界展開了一場持久的爭論。制度主義者認為，在國家治理體系中，唯有制度建設(shè)才是治本之道，而文化在腐敗治理中發(fā)揮的作用是極其有限的。他們主張以制度為本的硬治理。有論者鮮明指出“治理現(xiàn)代化的實質(zhì)即是制度現(xiàn)代化”。[5]而文化主義者則認為，文化才是治本之策，制度只是一種外在環(huán)境的“硬性”約束。他們主張以文化為本的軟治理。針對兩個相互對立的爭論，學界也因此形成了軟硬結(jié)合論、適度分合論等具有影響力的學術(shù)觀點。目前，學界較為一致地認為，只承認硬治理或僅認同軟治理都是錯誤傾向，都認為兩者在治理國家中發(fā)揮著重要作用。那么，這兩種治理方式在國家治理體系中扮演什么角色？哪一種方式更為重要？從歷史和現(xiàn)實來考察，它們在“治標”和“治本”的問題上，我們必須有一個明確的認識和定位，必須正確把握文化與制度、軟治理與硬治理的本質(zhì)屬性。應(yīng)該來說，硬治理與軟治理在不同歷史時期發(fā)揮的作用是不同的。在每一個國家發(fā)展的初期，經(jīng)濟、政治、文化等層面建設(shè)都有很大缺陷的時候，國家亟需強有力的治理策略實現(xiàn)安全穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展的目標。此階段，以“制度”為中心的“硬治理”理應(yīng)成為國家治理的中心任務(wù)。但是，隨著國家不斷發(fā)展，經(jīng)濟、政治、文化等層面建設(shè)取得重大突破之后，國家則需要更加軟性的治理策略來實現(xiàn)安全穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展的目標。

在當前的中國政治語境下，我們更需要倡導文化治理策略。一方面，文化是人和環(huán)境相互作用中涌現(xiàn)出來最抽象、最核心的因素，它解釋甚至能使腐敗變成“悄無聲息”，也能通過軟性方式對腐敗進行警惕和預防。另一方面，腐敗文化是腐敗的思想根基，其形成于一個復雜的社會生態(tài)系統(tǒng)之中，又對社會生態(tài)系統(tǒng)中的人們產(chǎn)生根深蒂固、深遠持久的影響。黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作實踐也證明，腐敗文化是推進反腐敗斗爭的根本阻力。因此，文化是反腐倡廉最為關(guān)鍵和核心組成部分，是反腐敗斗爭的核心戰(zhàn)場，也是社會治理資源的重要依賴，對于推動社會治理進程的重要價值不言而喻?？梢姡晕幕癁橹行牡摹败浿卫怼辟x予了腐敗治理體系寬廣深遠的工作空間，是今后反腐敗的治本之道。

軟治理對于我國反腐倡廉具有重大意義。一是治理腐敗的固本之舉。全面推進反腐倡廉的軟治理，對于全面建成社會主義現(xiàn)代化國家、全面深化改革、全面從嚴治黨、全面依法治國具有根本意義。推進腐敗軟治理，是從源頭與根本上夯實腐敗治理現(xiàn)代化的重要途徑，保障國家改革、發(fā)展與穩(wěn)定，是國家現(xiàn)代化治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的自我革命。二是長治久安的根本大計。構(gòu)建廉政的文化環(huán)境，實現(xiàn)社會的安定和諧，“軟治理”是不可或缺的充分必要條件與因素。新時代，社會是否長久治安取決于“腐敗軟治理”是否落實落地。我們必須踐行“腐敗軟治理”，以廉政文化建設(shè)為抓手，構(gòu)建人人崇廉、處處反腐的社會氛圍，使廉政環(huán)境更協(xié)調(diào)、更具有可持續(xù)性。三是自我革命的必由之路。推進反腐敗斗爭、建設(shè)廉潔政治，是黨自我革命必須長期抓好的重大政治任務(wù)。新時代我們需要把加強廉政文化建設(shè)作為推進“不想腐”的基礎(chǔ)性工程，凸顯文化在反腐敗斗爭中的作用，引導黨員干部從根本上割除毒瘤、清除毒源、肅清流毒，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，在反腐倡廉上掀起一場自我革命。四是風清氣正的思想防線。有效防止與消除腐敗“毒瘤”的“法寶”就是必須發(fā)揮文化在源頭上治理腐敗的作用，革新腐敗的文化環(huán)境，幫助黨員干部筑牢理想信念根基，守住拒腐防變防線，形成一個風清氣正的政治生態(tài)。

軟治理是腐敗治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。在治理現(xiàn)代化語境下，如何更好地推進腐敗軟治理，發(fā)揮文化治理在反腐倡廉中治本的效應(yīng)？首先，從產(chǎn)生腐敗的根源上下功夫。腐敗文化總是根深蒂固地存在于日常生活之中，給腐敗行為或現(xiàn)象提供了滋養(yǎng)的“溫床”。因此，從根源上解決腐敗問題，還必須有強有力的廉政文化為支撐。如果沒有廉政文化的支撐，最廉潔的人恐怕會面臨被孤立、排斥甚至打擊，最完美的制度恐怕也會面臨大打折扣甚至“決堤”。其次，從文化治理的功能上下功夫。作為一種無形的、深層的力量，文化是“國家軟治理的基礎(chǔ)”[6]和腐敗治理體系中最基礎(chǔ)性的資源，它以其特有的環(huán)境控制力、約束力和滲透力，對人們的思想和行為具有規(guī)范、約束和控制的作用，為反腐倡廉提供強大的精神動力和智力支持。但是，“由于文化所形成的權(quán)力和權(quán)威在國家治理中往往不是直接發(fā)揮作用，人們就把國家治理完全寄托在權(quán)力和制度的有效性上，忽視了文化在其中的價值與作用?！盵7]對于處在變革時代的腐敗治理而言，中國將軟性思維融入到腐敗治理體系之中，通過主流的廉政文化、廉政符號的融入，將國家的現(xiàn)代化治理理念與反腐倡廉現(xiàn)實需求有機結(jié)合起來，對于推動腐敗軟治理的實效無疑有著重要的積極意義。最后，從文化環(huán)境的治理上下功夫。面對反腐敗斗爭的復雜性和不確定性，以文化為本的腐敗治理模式強調(diào)過程反腐，注重全過程的環(huán)境控制。它考慮不同的利益相關(guān)者之間復雜的文化環(huán)境，并給出一系列符合人與社會生態(tài)系統(tǒng)相互作用、相互約束的文化策略，是一種不斷學習并改變以適應(yīng)社會環(huán)境的變化、意在增強腐敗治理的韌性的新模式。面對中國腐敗問題的復雜性和特殊性，我們必須發(fā)揮文化在源頭上這種軟治理的作用，在社會文化環(huán)境上下功夫，積極探索“不敢腐”“不能腐”“不想腐”貫通融合的文化路徑，革新各種腐敗行為的主觀要素，幫助黨員干部徹底打消“貪腐”的念頭，從思想上構(gòu)筑不想腐的自律機制。

四、總結(jié)：腐敗軟治理現(xiàn)代化的展望

作為國家治理體系的新模式，腐敗治理是國家現(xiàn)代化治理的極為重要組成部分。當代中國腐敗治理從硬性控制到軟性治理的轉(zhuǎn)變與調(diào)整，反映了當代中國腐敗治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實訴求。黨風廉政建設(shè)與反腐敗斗爭的縱深推進，客觀上需要一種開放、互動、有序的軟性治理模式。當前中國通過對過理想信念、信仰自覺、道德自律、價值認同和心理認同等軟性的要素和手段，對腐敗行為在整體上施加深層次的影響。當然，以“文化”為中心的軟治理在中國的治理效應(yīng)如何還需要實踐來進一步檢驗。

需要強調(diào)的是，我們倡導腐敗的軟治理，并不意味著否定或者替代已有的“硬治理”方式，而是給當前腐敗治理提供新的研究范式。我們需要運用系統(tǒng)的整體性、協(xié)同性思維分析腐敗治理的“兩只手”，既要“硬控制”也要“軟治理”，協(xié)同推進制度反腐、文化反腐兩條防線，構(gòu)建一個風清氣正的生態(tài)系統(tǒng)防線，從根源上鏟除產(chǎn)生腐敗的文化因素，實現(xiàn)軟硬兼施、標本兼治、德法共治、協(xié)同共生的反腐倡廉途徑。只有把制度反腐和文化反腐融合治理、各展其長地有機統(tǒng)一于過程防腐的實踐中，制度的硬性控制力和文化的環(huán)境控制力才能相得益彰，才符合當前中國反腐倡廉的客觀需要。