鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村發(fā)展思路研究

□張偉冰，龐 宇，陸汝成

（南寧師范大學，廣西 南寧 530001）

2017 年10 月18 日，習近平總書記在黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?0 字總體要求。新時代背景下，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決我國“三農(nóng)”問題的總抓手，是決勝全面建成小康社會的七大戰(zhàn)略之一。要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須梳理鄉(xiāng)村發(fā)展中存在問題，并有針對性地提出鄉(xiāng)村發(fā)展思路。

1 鄉(xiāng)村發(fā)展中的突出問題

1.1 農(nóng)村人少地多，人地不匹配，用地粗放

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)可知，2020 年全國人口14.12 億人，城鎮(zhèn)人口9.02 億人，占63.89%，農(nóng)村人口5.10 億人，占36.11%，城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口之比為6.4∶3.6。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)可知，全國建設用地總規(guī)模4 089.64 萬hm2，其中城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模3 228.68 萬hm2、區(qū)域基礎設施及其他建設用地規(guī)模860.96 萬hm2。城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模中，城鎮(zhèn)用地規(guī)模1 035.12 萬hm2，占32.06%，農(nóng)村建設用地規(guī)模2 193.56 萬hm2，占67.94%，城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地面積之比為3.2∶6.8?？梢?，全國36.11%的農(nóng)村人口占據(jù)著全國67.94%的城鄉(xiāng)建設用地，人均農(nóng)村人口占地面積高達430 m2，遠高于國家限定的人均農(nóng)村居民點用地規(guī)模150 m2的標準，農(nóng)村人少地多，人地不匹配、不掛鉤。

農(nóng)村人口逐年減少，農(nóng)村建設用地逐年增加。全國農(nóng)村人口從2010 年的6.71 億人減少至2020 年的5.10 億人，農(nóng)村人口凈減少1.61 億人。農(nóng)村建設用地面積從2010 年1 650.89 萬hm2增加至2 193.56 萬hm2，凈增加了542.67 萬hm2。人均農(nóng)村用地面積從2010 年246 m2增加至2019 年430 m2，人均農(nóng)村用地面積將近翻了一番。一方面，農(nóng)村人口逐年減少，人口不斷流失；另一方面，農(nóng)村用地逐年增加，農(nóng)村土地利用方式粗放。

1.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，低端供給問題突出

據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019 年全國農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值為123 967.9 億元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為66 066.5 億元、林業(yè)產(chǎn)值為5 775.7 億元、牧業(yè)產(chǎn)值3 3064.3 億元、漁業(yè)產(chǎn)值12 572.4 億元，分別占總產(chǎn)值的53%、5%、27%、10%，以農(nóng)業(yè)和牧業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。第一產(chǎn)業(yè)份額較大，加工業(yè)相對較少，規(guī)?；?jīng)營水平較低，相關服務業(yè)欠發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品精深加工發(fā)展滯后，加工率不高，產(chǎn)業(yè)鏈偏短，現(xiàn)狀規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工（農(nóng)副食品加工業(yè)）產(chǎn)值在總產(chǎn)值中占比較低。第一產(chǎn)業(yè)帶動第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用不強，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展起點較低，低端供給問題突出。

1.3 公共服務設施、基礎建設不足，農(nóng)村人居環(huán)境差

通過對全國11 801 個村莊內(nèi)部土地利用情況進行抽樣調(diào)查和分析可知，村莊內(nèi)部用地中農(nóng)村宅基地占比最高，約占農(nóng)村建設用地的90%；而基礎設施、公共服務設施、公益事業(yè)等用地僅占10%，占比不到城鎮(zhèn)水平的1/4。這反映出我國當前公共服務、基礎設施建設不足。農(nóng)村社區(qū)服務水平低，還有較大提升空間。大部分村莊由于沒有完善的排水、污水處理設施、垃圾收集處理系統(tǒng)，污水隨意排放，垃圾隨意丟棄，人居環(huán)境差[1]。

1.4 村莊規(guī)劃缺位，鄉(xiāng)村建設無規(guī)劃可依

一方面，村莊規(guī)劃缺位，大部分村莊沒有編制村莊規(guī)劃或編制的村莊規(guī)劃未落實到國土空間規(guī)劃“一張圖”，導致國土空間規(guī)劃“一張圖”審批體系中村莊規(guī)劃空缺，鄉(xiāng)村建設項目無規(guī)劃可依。另一方面，部分村莊規(guī)劃實用性不強。“多規(guī)合一”前，無論是原有城市規(guī)劃體系還是土地利用總體規(guī)劃體系，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、村民住宅、公共服務設施等用地均缺乏布局和安排，導致各地鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等項目落地存在一定困難。

2 國家關于鄉(xiāng)村振興的要求

2.1 鄉(xiāng)村振興法律和政策保障

國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，出臺了一系列法律和政策文件，主要包括《土地管理法》《土地管理法實施條例》《鄉(xiāng)村振興促進法》《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》《關于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》《關于保障農(nóng)村村民住宅建設合理用地的通知》《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》等，切實保障了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實和實施。

2.2 村莊規(guī)劃要分區(qū)分類建設

根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)村屯發(fā)展的規(guī)律和趨勢，依據(jù)不同村的發(fā)展特征和自然資源稟賦條件等，分類推進鄉(xiāng)村振興。例如，歷史文化名村、自然景觀特色保護的村莊歸為特色保護類，編制歷史文化名村保護規(guī)劃或村莊規(guī)劃；位于地質(zhì)災害風險區(qū)等需搬遷的村莊歸為搬遷撤并類，無須編制村莊規(guī)劃[2]。

2.3 村莊規(guī)劃要做“減量規(guī)劃”

2014 年，原國土資源部《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》提出，“實施建設用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)全國新增建設用地規(guī)模逐步減少，逐步減少新增建設用地計劃和供應，著力釋放存量建設用地空間，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重，在確保城鄉(xiāng)建設用地總量穩(wěn)定、新增建設用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標，統(tǒng)籌保障建設用地供給”。我國鄉(xiāng)村地區(qū)人少地多，人均占地面積大，農(nóng)村土地集約利用水平低下，存量建設用地面積大。因此，未來村莊規(guī)劃要做“減量規(guī)劃”“存量規(guī)劃”“流量規(guī)劃”，引導村莊建設用地減量化，不再增加農(nóng)村建設用地規(guī)模，建立集體建設用地減量發(fā)展機制。

3 鄉(xiāng)村振興案例

2003 年“千村示范、萬村整治”工程拉開了浙江省美麗鄉(xiāng)村建設序幕。浙江省美麗鄉(xiāng)村建設走在了全國前列，取得顯著成效。2019 年，國家提出要學習浙江省“千村示范、萬村整治”的經(jīng)驗，堅持美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃先行、一張藍圖繪到底、縣域一盤棋，推動各類空間規(guī)劃在村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”。

江蘇省嚴格保護耕地、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，確保糧食安全和生態(tài)安全；保留村莊傳統(tǒng)風貌、自然景觀和鄉(xiāng)土文化，防止破壞鄉(xiāng)村風貌和生態(tài)環(huán)境、毀壞歷史文化景觀和特色景觀風貌，打造具有特色風貌的美麗鄉(xiāng)村。

3.1 以環(huán)境整治為主，以窗口地區(qū)為重點，推動村莊整體提升

浙江省把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為村莊建設要點，開展和推廣農(nóng)村生活垃圾集中處理與減量資源化處理，開展農(nóng)村生活污水治理，將村莊污水通過接入城鎮(zhèn)污水處理廠、建設村莊污水處理終端設施等方式進行處理。深入推進環(huán)境整治，大力實施“三改一拆”“五水共治”和農(nóng)村“雙清”等專項行動，加快村莊整治以點為基、串點成線、連線成片，使農(nóng)村人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

3.2 以村、鎮(zhèn)布局規(guī)劃為引導，實施分類整治

江蘇省村莊環(huán)境整治以村、鎮(zhèn)布局規(guī)劃為引領實施分類整治，采用不同的整治標準，一般自然村以“整潔村莊”為目標實施“三整治一保障”規(guī)劃發(fā)展村莊，通過推進“六整治六提升”建設康居鄉(xiāng)村和美麗鄉(xiāng)村。通過村、鎮(zhèn)布局規(guī)劃的引導，充分考慮城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民減少的趨勢，減少和避免過程性公共資源浪費，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，促進了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

3.3 村、鎮(zhèn)“壓縮”，強調(diào)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展

江蘇省通過村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，將24 萬個自然村歸并至4 萬余個，大大促進了農(nóng)村基礎設施建設，節(jié)約了大量寶貴土地資源。村、鎮(zhèn)布局規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)也進行了考慮，不鼓勵“村村點火、處處冒煙”式發(fā)展工業(yè)，但也并非完全不允許發(fā)展工業(yè)，而是在保證環(huán)境不受污染的前提下，允許鄉(xiāng)村適度發(fā)展如食品加工等初級加工業(yè)，并強調(diào)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展。

3.4 村、鎮(zhèn)平面布局與“三集中三置換”互相配合，引導土地集約節(jié)約使用

蘇州市是江蘇省城鄉(xiāng)一體化試點地區(qū)，2005 年通過開展鎮(zhèn)村平面布局規(guī)劃，將21 000 個自然村進行了撤村并點，調(diào)整后僅剩2 000 個，并作了村、鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋。2009 年，蘇州市進行了第二輪村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，出臺了一系列政策，對戶籍、社保、公共服務等政策進行了完善。同時，配合“三集中三置換”政策的實施，實現(xiàn)了48%的農(nóng)民向社區(qū)集中、88%的土地向規(guī)模經(jīng)營集中以及90%的工業(yè)向園區(qū)集中的良好效果。

3.5 逐步放開土地流轉(zhuǎn)政策，鼓勵村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

蘇州市土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了由成片建設用地流轉(zhuǎn)向水稻田分散流轉(zhuǎn)的拓展過程，一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)民增收，解放了農(nóng)村剩余勞動力。目前，蘇州市農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)收入的占比已不到10%，而大農(nóng)戶的規(guī)?；?jīng)營也大大提高了農(nóng)用地的產(chǎn)出效率。通過對教育、社保的大力投入，提高新一代農(nóng)民的職業(yè)技術能力，使大部分年輕村民在民營企業(yè)打工或者自主創(chuàng)業(yè)，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸送了大量年輕力量。

4 鄉(xiāng)村發(fā)展的思路和建議

4.1 規(guī)劃方面，分類引導村莊規(guī)劃編制

堅持美麗鄉(xiāng)村建設先規(guī)劃后建設，編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃。作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)詳細規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可、開展項目建設的法定依據(jù)。應根據(jù)不同類型村莊發(fā)展實際需要，有序推進村莊規(guī)劃編制。對于集聚提升類、重點發(fā)展、建設需求量大的村莊，加快編制實用的綜合性村莊規(guī)劃；對于緊鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的城郊融合類村莊，可納入城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃統(tǒng)籌編制；對于不需要進行開發(fā)建設或只進行簡單人居環(huán)境整治的村莊，可依據(jù)國土空間用途管制規(guī)則、建設管控和人居環(huán)境整治要求作為村莊規(guī)劃；對于搬遷撤并類的村莊原則上不單獨編制。

4.2 供地方面，推進集體經(jīng)營性建設用地入市和點狀供地

農(nóng)村占地面積大，土地利用粗放，存量土地面積大。近年來，國家通過實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等一系列政策，促進農(nóng)村存量土地盤活利用，但效果并不明顯。2019 年，新《土地管理法》刪除舊《土地管理法》第四十三條“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，首次將“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”正式納入法律，明確國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，與國有建設用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價，打破過去農(nóng)村土地必須征為國有土地后才能進入市場進行出讓或劃撥的規(guī)定。集體經(jīng)營性建設用地入市，為破除城鄉(xiāng)二元土地制度打開了法律之門，也為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，將極大提高集體經(jīng)營性建設用地的流動性，促進盤活利用閑置或低效的農(nóng)村集體建設用地，直接增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，解決農(nóng)民收入問題。

積極探索“點狀供地”模式，改變過去“片狀供地”模式。對于零星分散的鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地面積小的產(chǎn)業(yè)項目，將項目用地分成永久性建設用地、生態(tài)保留用地兩部分。對于永久性建設用地的部分，采取“建多少供多少”的模式；對于生態(tài)保留用地的部分，采取只征不轉(zhuǎn)的模式，租賃或托管給項目使用。采取點狀供地模式的好處：一是減少建設項目占用建設用地指標；二是降低企業(yè)建設項目成本；三是盤活鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)；四是帶動村民致富，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.3 產(chǎn)業(yè)方面，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

根據(jù)《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》《自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》等文件要求，除少量必須的農(nóng)產(chǎn)品加工項目外，一般不在農(nóng)村地區(qū)安排新增工業(yè)用地；對于規(guī)模大、工業(yè)化程度高的產(chǎn)業(yè)項目，要進產(chǎn)業(yè)園區(qū)；對于規(guī)模較大的農(nóng)產(chǎn)品加工項目，要向縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集聚；對于直接服務于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷配送等產(chǎn)業(yè)，原則上集中在行政村村莊建設邊界內(nèi)；對于利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，可在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線、不突破國土空間規(guī)劃建設用地指標等約束條件，不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風貌的前提下，在村莊建設邊界外安排少量建設用地，實行比例和面積控制，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和供地手續(xù)。鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村存量建設用地進行復合利用，騰挪空間用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興。

4.4 農(nóng)業(yè)方面，規(guī)范設施農(nóng)用地管理

設施農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的重要農(nóng)業(yè)形式。根據(jù)自然資源部《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》，設施農(nóng)業(yè)建設是農(nóng)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，可占用耕地，不需落實耕地的占補平衡，也不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的用地審批手續(xù)。設施農(nóng)業(yè)用地包括種植設施、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施，進行分類引導。

第一，種植設施。對于不破壞耕地耕作層的種植設施，可以占用永久基本農(nóng)田，不需進行補劃。對于破壞耕地耕作層的種植設施，由于位置關系確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許占用永久基本農(nóng)田，但必須補劃，補劃方案須經(jīng)縣級以上自然資源部門同意后方可動工建設。

第二，畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施。由于畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施會破壞耕地耕作層，因此，原則上養(yǎng)殖設施不得占用永久基本農(nóng)田；確實難以避讓占用少量永久基本農(nóng)田的，允許占用，但必須補劃，補劃方案須經(jīng)縣級以上自然資源部門同意后方可動工建設。

第三，不屬于設施農(nóng)用地的建設項目。農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)家樂、住宿等經(jīng)營性用地，不直接為生產(chǎn)服務或與生產(chǎn)直接關聯(lián)，不屬于設施農(nóng)業(yè)用地范圍，屬于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)用地，應依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

4.5 資金方面，實施全域土地綜合整治

針對鄉(xiāng)村振興面臨資金短缺的問題，通過實施全域土地綜合整治，實施土地開墾、耕地提質(zhì)改造（旱改水）、增減掛鉤等項目，增加耕地占補指標、水田占補指標，并進行耕地占補平衡指標交易，獲取資金注入扶貧和鄉(xiāng)村振興項目。全域土地綜合整治不僅可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)能，還能搞好基礎設施建設，導入新產(chǎn)業(yè)，助推鄉(xiāng)村振興。

5 結(jié)束語

要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。要圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關鍵，鄉(xiāng)村振興不在于鄉(xiāng)村是否變成城市，關鍵在于農(nóng)村人居環(huán)境水平和城市的差距是否縮??；也不在于村民是否變成市民，關鍵在城鄉(xiāng)戶籍所附帶的公共福利是否平等、城鄉(xiāng)公共服務是否均等化。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，生活富裕是根本目標。應拓寬農(nóng)民增收渠道，提高農(nóng)民生活水平。