“十三五”時(shí)期我國(guó)國(guó)土利用形勢(shì)分析

李樹枝，張麗君，祝培甜，郭瑞雪，李 蕾，陳霈弦，張 迪，戈晚晴，陳相利

（自然資源部信息中心，北京 100812）

“十三五”時(shí)期，我國(guó)國(guó)土資源開發(fā)利用格局發(fā)生了重大變化。據(jù)2021年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）主要數(shù)據(jù)公報(bào)[1]，2009年第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）以來的10年間，我國(guó)耕地?cái)?shù)量明顯減少，建設(shè)用地增長(zhǎng)較快，生態(tài)功能較強(qiáng)的林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等顯著增加，生態(tài)建設(shè)取得了積極成效；另外，建設(shè)用地粗放利用和低效閑置，土地利用結(jié)構(gòu)和布局不盡合理等問題依然存在。未來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)立足現(xiàn)有國(guó)土空間格局，優(yōu)化國(guó)土資源配置，全面提升國(guó)土空間品質(zhì)和效率，滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民對(duì)美好生活的需要。

1 國(guó)土利用現(xiàn)狀

我國(guó)陸域國(guó)土面積居世界第四位，僅次于俄羅斯、加拿大和美國(guó)[2]。我國(guó)國(guó)土利用中，耕地、園地、林地、草地、濕地、建設(shè)用地和其他土地分別占13.49%、2.13%、29.97%、27.90%、2.48%、8.56%和15.47%（圖1）。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，我國(guó)存在大量不可利用土地，可利用的土地集中分布在東部地區(qū)，加劇了人地關(guān)系緊張格局。

十幾年來，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，生產(chǎn)空間和生活空間進(jìn)一步拓展，人居環(huán)境明顯改善。2009—2019年，全國(guó)建設(shè)用地面積從3233×104hm2增至超過4090×104hm2，累計(jì)增長(zhǎng)26.5%，遠(yuǎn)高于5.7%的人口增速，占國(guó)土面積的比重從3.4%提高到4.3%。2019年人均建設(shè)用地290 m2[1，3]，較2009年增加48 m2，其中，城市人均建設(shè)用地、住宅用地和公園綠地分別達(dá)到114 m2、35 m2和14 m2，分別增加11 m2、4 m2和3 m2。

建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張，土地開發(fā)利用強(qiáng)度加大，嚴(yán)重?cái)D占了農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。土地利用呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：城市用地持續(xù)擴(kuò)張，耕地?cái)?shù)量尤其是優(yōu)質(zhì)耕地，數(shù)量持續(xù)減少，耕地質(zhì)量顯著退化，對(duì)糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成不利影響?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)耕地面積1.28×108hm2，較2009年“二調(diào)”耕地面積減少5.56%；生態(tài)功能較強(qiáng)的林地、草地、濕地、河流、湖泊等地類增加0.17×108hm2。

與其他國(guó)家相比，我國(guó)耕地面積居世界第三位，僅次于印度和美國(guó)[4]，占世界耕地總面積的9.1%，但人均耕地0.09 hm2，僅為世界平均水平的48.6%。我國(guó)糧食產(chǎn)量世界第一位，占世界糧食總產(chǎn)量的24.4%。森林面積居世界第五位，占全球森林面積的5.4%；人均森林面積僅為世界平均水平的1/3，人均森林蓄積量?jī)H約為世界水平的1/6；森林覆蓋率23.04%，低于世界30.8%的平均水平。濕地保護(hù)率達(dá)到52%，人均濕地面積約為世界平均水平的20%。自然保護(hù)地面積占陸域國(guó)土面積的比重為18%，略高于世界平均水平（15%），但是低于歐美和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。

2019年，我國(guó)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為4.3%，低于美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家；人均建設(shè)用地面積達(dá)到290 m2，高于韓國(guó)、日本等周邊國(guó)家，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)；人均城鎮(zhèn)住宅用地面積（40 m2）和住宅用地占城鎮(zhèn)用地的比例（26.5%）也遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。近年來，我國(guó)地均GDP（單位國(guó)土面積GDP產(chǎn)出）增速較快，居世界之首，但絕對(duì)量較低，僅相當(dāng)于英國(guó)、德國(guó)的1/7，美國(guó)的2/3，韓國(guó)的1/10，日本的1/9，土地產(chǎn)出效率仍有較大提升空間。

2 國(guó)土利用與保護(hù)取得顯著成效

2.1 嚴(yán)格耕地保護(hù)，耕地?cái)?shù)量下降勢(shì)頭有所緩解，耕地質(zhì)量總體保持穩(wěn)定

“十三五”期間，我國(guó)強(qiáng)化落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，改進(jìn)和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，使得耕地?cái)?shù)量減少及耕地質(zhì)量下降的速度減緩。2019年耕地面積1.28×108hm2，較2009凈減少0.08×108hm2，其中內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江、吉林和遼寧5個(gè)省份耕地面積凈增加；加強(qiáng)土地整治，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，耕地質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。據(jù)2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)成果，截至2018年，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，與2014年持平；2019優(yōu)質(zhì)耕地（水田和水澆地）0.64×108hm2，較2009年凈增242.95×104hm2，占耕地總面積的49.7%；截至2020年年底，完成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能提升10%～20%，為保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給奠定了基礎(chǔ)。

2.2 加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，林地草地等生態(tài)保護(hù)用地顯著增加，碳匯能力明顯提升

近年來，我國(guó)加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)力度，先后出臺(tái)了天然林保護(hù)修復(fù)、草原保護(hù)修復(fù)、濱海濕地保護(hù)、濕地保護(hù)修復(fù)和鼓勵(lì)支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)等一系列制度性文件，持續(xù)推進(jìn)國(guó)土綠化行動(dòng)，生態(tài)用地保護(hù)成效顯著?！叭{(diào)”結(jié)果顯示，2009—2019年，我國(guó)生態(tài)保護(hù)用地（包括林地、草地、濕地、河流水面、湖泊等）凈增加1733.0×104hm2。2019年生態(tài)保護(hù)用地（主要包括林地、草地、濕地、陸域水域、城市綠地等）面積為67098×104hm2，其中林地、草地分別占42.3%和39.4%，森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度分別提高到23.04%和56.1%，濕地保護(hù)率為52%；森林蓄積量175.6×108m3，森林植被碳儲(chǔ)量91.86×108t，較第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果增加7.59×108t，森林蓄積量和碳匯能力顯著提升。

2.3 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求，建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化

十幾年來，我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)充足，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！笆濉逼陂g年均供地量65×104hm2，是“十一五”的近2倍，2013年為75×104hm2[5]，為歷史最高值?！笆濉睍r(shí)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，發(fā)展方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)面積仍保持較高水平，年均供應(yīng)量達(dá)60×104hm2[6]。2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速大幅下降，建設(shè)用地供應(yīng)仍增長(zhǎng)5.5%，全年供應(yīng)65.8×104hm2（圖2）。從用地類型來看，2020年供應(yīng)量增長(zhǎng)最快的是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，為13.6%，其次，房地產(chǎn)用地供應(yīng)增長(zhǎng)9.3%，基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)增長(zhǎng)0.3%，三者占比分別為25.4%、23.6%和51.0%（圖3）。

“十三五”以來，建設(shè)用地供應(yīng)以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極支持和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，全力保障新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)用地需求，以及重大民生工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求，加強(qiáng)房地產(chǎn)用地調(diào)控力度，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是城市工業(yè)用地?cái)U(kuò)張速度減緩。“十三五”期間，城市工業(yè)用地面積年均增長(zhǎng)速度為1.9%，低于“十二五”（3.5%）和“十一五”（6.2%）[7]。2020年，為積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量較上年增長(zhǎng)13.4%，其中制造業(yè)供地面積繼續(xù)保持小幅增長(zhǎng)，以煤炭開采和洗選業(yè)為首的采礦業(yè)供地面積連續(xù)兩年大幅增長(zhǎng)。

二是房地產(chǎn)用地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2009—2019年，房地產(chǎn)用地面積累計(jì)增長(zhǎng)71.9%，占城鎮(zhèn)用地的比例由31.4%提高到37.9%。城鎮(zhèn)居住條件明顯改善，人均住宅用地面積由2010年的31 m2增至35 m2。2020年，房地產(chǎn)調(diào)控因城施策，土地供應(yīng)量緩慢提升，占土地供應(yīng)總量的23.6%，較2019年提升0.8個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)用地供應(yīng)滿足城市人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，一線、二線和三線城市增長(zhǎng)幅度分別為15.0%、13.8%和6.5%。住宅用地供應(yīng)優(yōu)先滿足普通商品房和保障住房需求，嚴(yán)格控制高檔住房用地供應(yīng)，三種類別住房供地量占比為81.1：18.5：0.4。

三是交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)保持較高水平?！笆濉逼陂g，基礎(chǔ)設(shè)施年均供地34.3×104hm2，較“十二五”時(shí)期增長(zhǎng)11.7%，占建設(shè)用地比重大幅提升，由2010年的28.8%提高到2017年高峰時(shí)的60.5%。此后，雖然連續(xù)三年下降，2020年占比仍達(dá)51.0%。具體來看，交通運(yùn)輸項(xiàng)目用地供應(yīng)量進(jìn)一步增長(zhǎng)，占供地總量的28.5%，仍居各類建設(shè)用地供應(yīng)量首位；公共管理與公共服務(wù)用地供應(yīng)量連續(xù)4年超過住宅用地供應(yīng)量，2020年占比達(dá)到17.4%，僅次于交通運(yùn)輸用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，與住宅用地持平；城市公園綠地面積繼續(xù)增加，2020年增長(zhǎng)5.0%，人均公園綠地面積由2010年的11.2 m2增至14.8 m2。

四是東、中部地區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)量占比有所提升?！笆濉币詠?，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板力度的加強(qiáng)，中部和西部地區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)量逐步增加，占供地總量的比例持續(xù)提升，東部則明顯下降（圖4）?！笆濉逼陂g，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)顯著回流，作為承接地的中部地區(qū)水利，以及交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度逐步加大，帶動(dòng)了東部和中部地區(qū)供地量占比顯著提升，而西部和東北地區(qū)供地量占比則有所下降?！笆濉睍r(shí)期，東、中、西和東北地區(qū)四大區(qū)域供地量占比分別為33.4%、26.8%、34.1%和5.7%，與“十二五”相比，東部和中部地區(qū)分別提高2.2個(gè)和2.8個(gè)百分點(diǎn)，西部和東北地區(qū)分別下降1.2個(gè)和2.8個(gè)百分點(diǎn)。

2.4 加大存量用地盤活和土地市場(chǎng)化配置，土地利用效率顯著提升

“十三五”以來，加大存量用地盤活，存量建設(shè)用地供應(yīng)占比顯著提升。2016—2020年，存量用地供應(yīng)占比由18.5%提高到23.1%。2018—2020年，共消化2018年以前批準(zhǔn)的批而未供土地69.4×104hm2，處置閑置土地19.3×104hm2。

推進(jìn)土地市場(chǎng)化配置，土地出讓收入持續(xù)提高?！笆濉逼陂g，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地累計(jì)供應(yīng)306×104hm2，其中，以出讓方式供應(yīng)129.1×104hm2，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金累計(jì)達(dá)到31萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)20.9%（圖5），占地方一般公共預(yù)算（本級(jí)）收入的比重由39%大幅提高到93.6%[8]。一方面土地出讓收入有力支撐了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面土地財(cái)政依賴程度進(jìn)一步加劇。

推進(jìn)節(jié)約集約用地，建設(shè)用地地均投入和地均產(chǎn)出效益持續(xù)提升。2015—2019年，我國(guó)建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資由113.3萬(wàn)元/ hm2提高到125.6萬(wàn)元/ hm2，增長(zhǎng)了10.9%；同期，建設(shè)用地地均GDP由192.3萬(wàn)元/hm2提高到241.2萬(wàn)元/ hm2，增長(zhǎng)了25.4%；建設(shè)用地地均國(guó)家稅收由34.9萬(wàn)元/hm2提高到38.6萬(wàn)元/ hm2，增長(zhǎng)了10.6%。從單位GDP建設(shè)用地使用面積看，“十三五”期間，累計(jì)下降20.2%。

3 面臨的問題與挑戰(zhàn)

3.1 耕地保護(hù)面臨生態(tài)退耕、違法違規(guī)建設(shè)占用，以及非農(nóng)化和非糧化等問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

過去10年，耕地主要流向園地、林地、草地等，程序性、實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)占用耕地問題仍時(shí)有發(fā)生，2020年，土地例行督察發(fā)現(xiàn)各地存在違法違規(guī)建設(shè)占用破壞涉及耕地4.7×104hm2；一些地方占用耕地和違背自然規(guī)律植樹造林，存在生態(tài)建設(shè)盲目性和生態(tài)布局不合理等問題，耕地保護(hù)依然面臨多重壓力；耕地資源緊缺，我國(guó)大部分省份的耕地后備資源不足，補(bǔ)充耕地和糧食產(chǎn)量重心向北方等生態(tài)較為脆弱區(qū)移動(dòng)，對(duì)北方生態(tài)脆弱區(qū)和糧食長(zhǎng)距離運(yùn)輸產(chǎn)生較大壓力，影響糧食安全和生態(tài)安全。

3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需不匹配，用地結(jié)構(gòu)不合理，村莊用地快速增長(zhǎng)，人減地增情況突出

2009—2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)用地快速擴(kuò)張，從726×104hm2擴(kuò)大到1035×104hm2，累計(jì)增長(zhǎng)42.8%（年均增長(zhǎng)3.6%）。其中，城市年均增長(zhǎng)4.0%，建制鎮(zhèn)年均增長(zhǎng)3.3%，快于城鎮(zhèn)人口年均3.2%的增速；特別是顯著衰退型城市，城鎮(zhèn)用地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性差，土地供應(yīng)與人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不匹配等問題比較突出。城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和布局不合理，工業(yè)用地占比仍較高，尤其是在顯著衰退類和緩慢增長(zhǎng)類地區(qū)，工業(yè)用地占比高達(dá)25%～27%，公共管理和公共服務(wù)用地、城市綠地等占比總體偏低，且空間布局不盡合理。2009—2019年，村莊用地累計(jì)增長(zhǎng)18.7%，農(nóng)村人口減少23.7%，人均村莊用地417 m2，增長(zhǎng)了56%，人減地增的情況加劇。

3.3 交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在短板，交通運(yùn)輸用地供給與運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和空間發(fā)展不匹配，用地?cái)U(kuò)張與資源環(huán)境約束矛盾凸顯

近十年來，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大成就。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)人均基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)模仍存在差距，每萬(wàn)人擁有的線路里程是美國(guó)的15%。我國(guó)西部，特別是西北地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足，“老少邊”等欠發(fā)達(dá)后發(fā)展地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施存在短板，大部分城市群、都市圈發(fā)展處于初級(jí)階段，未來交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求依然強(qiáng)勁。交通運(yùn)輸用地供給與需求尚缺乏精準(zhǔn)對(duì)接，土地供應(yīng)未及時(shí)反映交通運(yùn)輸方式和結(jié)構(gòu)變化，近十年來我國(guó)公路用地增長(zhǎng)72.7%，公路用地占交通運(yùn)輸用地比例高達(dá)84.2%，而近年來公路客貨運(yùn)量增速放緩，鐵路、民航貨運(yùn)量增速加快，道路客貨運(yùn)輸產(chǎn)能依然過剩，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同運(yùn)輸方式間土地供需不匹配問題依然突出?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)加快交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，面臨耕地保護(hù)和資源環(huán)境生態(tài)緊約束，客觀上要求交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)增效”和綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。

3.4 工業(yè)用地存在新一輪閑置與低效利用風(fēng)險(xiǎn)

為積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，落實(shí)中央“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ饕?，自然資源部門積極保障產(chǎn)業(yè)用地需求，土地供應(yīng)量繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方難免以穩(wěn)增長(zhǎng)為第一要旨，加快項(xiàng)目落地投產(chǎn)，“舊動(dòng)能”用地有進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢(shì)。目前工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)仍以新增為主，利用存量用地不足1/4。村莊工業(yè)用地面積占工業(yè)用地總量比重較大，利用效率較低。多數(shù)村級(jí)工業(yè)園入駐企業(yè)規(guī)模小、布局散亂、產(chǎn)出較低、污染問題突出。近年來工業(yè)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，企業(yè)利潤(rùn)下滑，破產(chǎn)倒閉企業(yè)增加，因此，必須防范新一輪工業(yè)用地閑置與低效利用的風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 房地產(chǎn)用地供給不足與過剩并存

“十三五”以來，中央堅(jiān)持“房住不炒”的總基調(diào)，房地產(chǎn)調(diào)控政策保持連續(xù)與穩(wěn)定，房地產(chǎn)市場(chǎng)雖然有波動(dòng)但總體平穩(wěn)。然而,房地產(chǎn)用地供應(yīng)與人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)聚集的區(qū)域不匹配問題依然存在。對(duì)全國(guó)49個(gè)大中城市的分析表明：①2015—2020年，一線、二線、三線城市城鎮(zhèn)人口增量分別占全國(guó)城鎮(zhèn)新增人口的8.7%、26.1%和1.7%，同期住宅用地供應(yīng)量分別占全國(guó)住宅用地供應(yīng)總量的1.8%、19.4%和9.2%，一線、熱點(diǎn)二線城市房地產(chǎn)用地總體供不應(yīng)求，三線城市供大于求，存在庫(kù)存壓力。②保障性住房用地供應(yīng)仍不足，其僅占住宅用地的18.6%；其中公共租賃住房和租賃型商品住房?jī)H占住宅用地供應(yīng)量的2.2%。③2020年商服用地延續(xù)2018年的上漲趨勢(shì)，增長(zhǎng)9.8%；其中，一線城市在上年下降基礎(chǔ)上大幅增長(zhǎng)48.0%，二線、三線城市延續(xù)上年增長(zhǎng)趨勢(shì)，分別增長(zhǎng)13.2%和14.2%，應(yīng)警惕部分二線和三線城市受經(jīng)濟(jì)下行和新冠肺炎疫情影響，商服用地供應(yīng)增加帶來供給過剩和消化壓力較大等風(fēng)險(xiǎn)和問題。

3.6 公共管理與公共服務(wù)用地總體不足

“十三五”以來，我國(guó)公共管理與公共服務(wù)用地供應(yīng)保持較高規(guī)模，但總體供給仍不足。由于歷史欠賬，再加上土地供應(yīng)未能緊跟人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)速度，用地與人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。2019年全國(guó)城鎮(zhèn)公共管理與公共服務(wù)用地占比平均約為15%，北京、上海等超大城市的公共管理與公共服務(wù)用地占比約為20%，遠(yuǎn)低于國(guó)外大都市，比如美國(guó)紐約（開敞空間與娛樂用地、公共設(shè)施用地占比33%）等。公共管理與公共服務(wù)用地結(jié)構(gòu)不盡合理，多數(shù)省份公園與綠地逐年增長(zhǎng)，但總體仍偏少，2019年，全國(guó)公園與綠地占城市用地的4.9%，北京、上海的公園與綠地分別占城市用地的7.5%和6.5%，遠(yuǎn)低于紐約、巴黎、東京、首爾等國(guó)際大都市（均在20%以上）；文體娛樂用地需求增長(zhǎng)，但人均圖書館、博物館、體育館等的用地量仍較低。

3.7 土地利用邊際效益遞減，土地閑置和低效利用問題依然突出

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，土地利用的邊際效益明顯遞減。2010—2019年，建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資年均增速由“十二五”的11.3%下降到“十三五”（僅統(tǒng)計(jì)2016—2019年數(shù)據(jù)）的2.6%；同期，建設(shè)用地地均GDP年均增速由9.0%下降到5.8%。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)下，依靠土地要素的大規(guī)模投入來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式將不可持續(xù)。2018年以來，從土地供給側(cè)發(fā)力，國(guó)家大力推進(jìn)和完善建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制，倒逼存量用地盤活取得了顯著成效。但由于歷史積累，土地批而未供和低效閑置問題依然突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年年底，全國(guó)共有批而未供土地98.6×104hm2，相當(dāng)于2016—2019年年均供地（60.5×104hm2）的1.6倍；剩余閑置土地面積20.0×104hm2，相當(dāng)于建設(shè)用地的0.5%，存量土地盤活仍有巨大潛力。

3.8 土地財(cái)政依賴程度繼續(xù)攀高

對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與地方一般公共預(yù)算收入比值的分析表明，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度進(jìn)一步增高。近十年以來，兩者的比值基本都在0.4以上，“十三五”以來，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入持續(xù)升高，2020年達(dá)到8.4萬(wàn)億元的歷史新紀(jì)錄，較2015年增長(zhǎng)189%，與地方一般預(yù)算收入的比值也由2015年的0.39，快速提高到2020年的0.84。不少城市，如杭州、南京、武漢、廣州、西安、貴陽(yáng)、南寧、昆明、長(zhǎng)春、濟(jì)南等，土地出讓收入超過或與地方一般公共預(yù)算收入持平，說明土地收入依然是地方財(cái)政的主要來源。2021年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度仍較高，部分城市房地產(chǎn)政策有所放松，但隨著建設(shè)用地供應(yīng)方式的轉(zhuǎn)變，存量挖潛逐步成為主要的供應(yīng)方式而替代增量擴(kuò)張，地方政府高度依賴土地出讓收入的做法已難以為繼。

4 對(duì)策建議

4.1 嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，保障糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力

切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和政策，繼續(xù)強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)。①?gòu)?qiáng)化耕地用途管制制度。遏制耕地“非農(nóng)化”、管控“非糧化”，優(yōu)先保護(hù)集中連片耕地，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。②提升耕地保護(hù)規(guī)劃戰(zhàn)略層級(jí)。綜合考慮耕地資源現(xiàn)狀及糧食主產(chǎn)區(qū)分布，確定口糧核心級(jí)、糧食優(yōu)先級(jí)、農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)級(jí)及可恢復(fù)保障級(jí)，制定差異化耕地保護(hù)政策。③推進(jìn)全域綜合整治。土地整治向生態(tài)化、系統(tǒng)化、工程化的綜合整治轉(zhuǎn)變，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升。④嚴(yán)格規(guī)范完善耕地占補(bǔ)平衡。協(xié)同城市開發(fā)、生態(tài)保護(hù)與耕地資源保護(hù)三者可持續(xù)發(fā)展，合理安排建設(shè)用地需求，避免在生態(tài)脆弱地區(qū)補(bǔ)充耕地，造成耕地生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。⑤建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技體系。推動(dòng)“藏糧于技”落實(shí)落地，提高糧食生產(chǎn)效率，并密切關(guān)注國(guó)際形勢(shì)變化，合理配置農(nóng)產(chǎn)品與耕地資源。

4.2 分類調(diào)整城鎮(zhèn)村用地結(jié)構(gòu)和布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地低碳轉(zhuǎn)型

推進(jìn)以人為核心的城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置。①城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)要與人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配。科學(xué)合理編制國(guó)土空間規(guī)劃，嚴(yán)格管控城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，推行城市用地減量化和集約化，促進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展。②大力盤活利用城鎮(zhèn)閑置和低效用地，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，深入推進(jìn)“增存掛鉤”等政策措施，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率。③分類施策，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。根據(jù)人口增減、產(chǎn)業(yè)聚集和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等基本狀況，優(yōu)化調(diào)整工礦、住宅、基礎(chǔ)設(shè)施、綠地等各類用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局。④嚴(yán)格控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督，合理確定村莊建設(shè)用地規(guī)模和布局。

4.3 強(qiáng)化土地精準(zhǔn)供給，保障國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

滿足國(guó)家重大工程和民生項(xiàng)目用地，盡可能避讓優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)核心功能用地，鼓勵(lì)盤活低效存量建設(shè)用地，為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)內(nèi)需提供用地保障。①?gòu)?qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的管控作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸、能源基礎(chǔ)設(shè)施和水利設(shè)施等建設(shè)用地布局，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施空間協(xié)同，推動(dòng)構(gòu)建適度、合理的城市群和城鎮(zhèn)化格局。②統(tǒng)籌引導(dǎo)增量用地，保障交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足、“老少邊”等后發(fā)展地區(qū)，以及處于初級(jí)階段的城市群、都市圈發(fā)展用地，避免重復(fù)建設(shè)和政績(jī)工程。③調(diào)整完善基礎(chǔ)設(shè)施用地使用標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化土地使用標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，促進(jìn)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綠色低碳發(fā)展。

4.4 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和效率，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

切實(shí)抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)用地利用效率。①嚴(yán)控新增用地供應(yīng)，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)項(xiàng)目生成階段集約用地審查，嚴(yán)格控制高耗能、高污染行業(yè)項(xiàng)目落地，優(yōu)先安排戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目用地需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。②加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供后監(jiān)管，完善部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步完善部門間數(shù)據(jù)共享和平臺(tái)建設(shè)，建立土地節(jié)約集約利用和節(jié)能減排的多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。③大力盤活低效存量用地，加大村莊工業(yè)用地整治。進(jìn)一步研究創(chuàng)新存量用地盤活的相關(guān)激勵(lì)措施，簡(jiǎn)化審批流程，釋放更多的存量用地資源。建議開展村級(jí)工業(yè)用地效益摸底與評(píng)價(jià)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村閑置低效工業(yè)用地盤活利用。

4.5 堅(jiān)持因城施策、租購(gòu)并舉，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展

堅(jiān)持“房住不炒”總基調(diào)。①完善要素市場(chǎng)化配置。探索多元化土地資源配置形式，完善房地產(chǎn)用地制度保障。②堅(jiān)持因城施策。建立經(jīng)濟(jì)-人口-土地長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)供需平衡，分類調(diào)控，防止形成新高庫(kù)存。③加快建立租購(gòu)并舉的住房制度。落實(shí)中央租購(gòu)并舉住房體系建設(shè)要求，逐步完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。④合理控制商服用地規(guī)模。通過優(yōu)化供地模式、盤活存量用地等措施，防止在經(jīng)濟(jì)增速放緩情況下，出現(xiàn)供過于求及高空置率的現(xiàn)象。⑤探索土地出讓制度改革新方向。促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提升城市更新機(jī)能，完善地方財(cái)稅管理制度，降低土地財(cái)政依賴，防范房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)。

4.6 有效保障公共服務(wù)用地需求，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家“十四五”規(guī)劃和國(guó)家“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃等相關(guān)要求，保障多元化多層次用地需求。①將公共服務(wù)用地納入相關(guān)規(guī)劃和年度供地計(jì)劃并予以優(yōu)先保障，鼓勵(lì)利用低效和閑置等存量土地建設(shè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，促進(jìn)公共服務(wù)均等享有。②突出地域范圍特征，結(jié)合實(shí)際服務(wù)人口規(guī)模，聚焦托育養(yǎng)老、科教文衛(wèi)等領(lǐng)域，進(jìn)行城市更新和公共管理與公共服務(wù)用地改造，打造15分鐘生活圈，提高基本公共服務(wù)的便利可及。③探索不同的資源配置方式，優(yōu)化公共管理與公共服務(wù)用地結(jié)構(gòu)。提高新聞出版、機(jī)關(guān)團(tuán)體、科教文衛(wèi)等用地的市場(chǎng)化配置，以適應(yīng)公共服務(wù)體系產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展需求，對(duì)公園綠地，以及公共設(shè)施類用地，則需弱化區(qū)位因素對(duì)其用地效益的影響，以滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求。