新形勢下山地城市土地節(jié)約集約利用路徑與對策研究
——以重慶市為例

楊 濤，陳長煜

（重慶市規(guī)劃和自然資源調查監(jiān)測院，重慶 401122）

節(jié)約集約用地是我國推行的基本國策和重大戰(zhàn)略。近年來，國家對加強節(jié)約集約用地多次提出了明確要求。目前，全國城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模10.33萬km2，但我國自然資源利用仍存在人均資源不足、土地資源粗放利用、環(huán)境污染嚴重等問題，城鄉(xiāng)地區(qū)建設用地低效和閑置情況突出，存量建設用地盤活利用具有較大潛力[1]。面對錯綜復雜的國際國內(nèi)環(huán)境，耕地保護與糧食安全保障形勢嚴峻，在我國土地資源愈發(fā)趨緊的背景下，節(jié)約集約用地是保護耕地的根本出路、保護生態(tài)環(huán)境的根本之策、緩解土地供需矛盾的必然選擇、支撐經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的有效途徑[2]。

重慶是典型的山地城市，山高坡陡，優(yōu)質耕地十分有限，土地資源非常珍貴，節(jié)約集約用地已成為推動城市高質量發(fā)展、實現(xiàn)可持續(xù)更新的必由之路。本文從節(jié)約集約用地相關理論研究入手，系統(tǒng)梳理典型山地城市重慶節(jié)約集約用地現(xiàn)狀，探究存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)，進而提出重慶市進一步強化節(jié)約集約用地的實施路徑和建議，為山地城市節(jié)約集約用地工作提供借鑒和參考。

1 土地節(jié)約集約利用

土地節(jié)約集約利用是一個相對性概念，土地節(jié)約集約利用不是最高強度地利用土地，而是促進土地利用實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、社會效益相統(tǒng)一的一種方式。通過系統(tǒng)梳理我國學術界和政府關于土地節(jié)約集約利用相關研究，主要集中在以下4方面。

1.1 土地節(jié)約集約利用內(nèi)涵

國外關于“土地集約利用”概念早期來自英國經(jīng)濟學家李嘉圖（David Ricardo）在地租理論中對農(nóng)用地的研究[3]，隨后土地集約利用概念被延伸至城市用地研究中，其中國外城市對于土地節(jié)約集約利用控制和評價的研究，主要是對土地利用情況、土地利用強度、用地類型、容積率等情況進行研究。國外雖然對土地節(jié)約集約利用內(nèi)涵缺乏明確界定，但其節(jié)約集約理念一直貫穿在國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及相關政策措施中。國內(nèi)“節(jié)約集約用地”概念源于2008年國務院發(fā)布的《關于促進節(jié)約集約用地的通知》中關于“切實保護耕地，充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節(jié)約集約用地長效機制”[4]。2014年，國土資源部發(fā)布了我國首部節(jié)約集約利用部門規(guī)章——《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，至此，節(jié)約集約用地制度框架體系基本形成。總體來看，節(jié)約集約用地的概念和內(nèi)涵不斷豐富演變。在現(xiàn)階段，內(nèi)涵提升和高質量發(fā)展背景下，主要含義為：一是節(jié)約用地，強調各項建設都要盡量節(jié)約用地，聚焦控總量、調結構、優(yōu)布局。二是集約用地，提高土地利用的集約化程度，圍繞提效益、強監(jiān)管、嚴考核。三是通過整合、置換和儲備，注重控節(jié)奏、強配置、挖存量，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，提高土地配置和利用效率。

1.2 土地節(jié)約集約利用影響因素

國內(nèi)關于對土地節(jié)約集約利用的相關實踐研究起步相對滯后，且主要集中在大中城市的建設用地集約利用評價方面。20世紀90年代，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，占用了大量優(yōu)質耕地資源，學術界和政府才開始對城市土地節(jié)約集約利用的相關影響因素開展研究。陳進[5]認為自然環(huán)境條件、人地關系、區(qū)位條件、城市化水平、城市經(jīng)濟發(fā)展水平等因素不同程度影響了城市土地的集約利用發(fā)展。盧陽祿等[6]研究發(fā)現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化與耕地集約利用兩者之間呈正相關，兩者實際上為相互促進關系，但受地區(qū)發(fā)展情況差異的影響，兩者間在一定程度上存在著矛盾的發(fā)展關系。

1.3 土地節(jié)約集約利用評價體系

在評價方法方面，很多學者采用定量方法進行城市土地節(jié)約集約利用評價，已有的研究探討了不同評價方法的運用。倪超等[7]從投入強度、綜合效益、持續(xù)狀態(tài)等角度對1986—2008年黑龍江省的土地利用集約度進行了系統(tǒng)評價。譚勇[8]等從土地利用結構、投入狀況、利用強度和利用效益等角度構建了評價指標體系，并對案例地的建設用地節(jié)約集約利用水平進行了研究分析。趙會順等[9]通過引入?yún)f(xié)調度和障礙度模型對天山以北部分地區(qū)經(jīng)濟帶城市的土地集約利用影響因素進行了綜合評價。

1.4 土地節(jié)約集約利用實施路徑

大多數(shù)學者認為規(guī)劃調節(jié)、市場機制、政府調控、公眾參與等方式是土地節(jié)約集約利用的主要實施途徑。宋春云[10]認為可通過土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市規(guī)劃和交通計劃及相關配套政策來優(yōu)化土地利用布局，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。部分學者圍繞市場機制來探討如何實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,從而達到土地節(jié)約集約利用目標，如在城市發(fā)展的不同階段采取不同的措施來影響土地價格等相關因素，繼而實現(xiàn)節(jié)約集約用地的目的[11]；政府主要采取土地相關政策對土地節(jié)約集約利用進行調控，如嚴格土地用途管制制度、推廣節(jié)地模式、加大存量建設用地盤活利用力度等。

總體上看，專家學者基于嚴格保護耕地、筑牢糧食安全底線的目的，對土地節(jié)約集約的影響因素、節(jié)約利用評價指標體系構建等進行了深入的理論探索和實踐剖析，但立足新時期節(jié)約集約用地相關形勢要求，探討系統(tǒng)建立節(jié)約集約用地機制相對較少。為此，本文以山地城市重慶為案例，剖析重慶市節(jié)約集約用地現(xiàn)狀及面臨的問題，深化新時期節(jié)約集約用地機制研究，為節(jié)約集約用地政策的制定提供參考。

2 重慶市土地節(jié)約集約利用的主要做法

近年來，重慶市貫徹落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約制度，立足山地城市自然地理條件，聚焦自然資源管理各環(huán)節(jié)，不斷加強政策頂層設計，先后出臺了《關于深入推進節(jié)約集約用地的實施意見》《關于強化用地保障支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等10余份政策文件，促進節(jié)約集約用地，提升土地利用效率。

2.1 加強規(guī)劃源頭管控

立足重慶“大山大江”的山城地理環(huán)境、“西密東疏”的人口經(jīng)濟分布特征，編制實施新一輪國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，促進節(jié)約集約用地，優(yōu)化“一區(qū)兩群”協(xié)調發(fā)展格局，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。對主體功能區(qū)要求細化到鎮(zhèn)鄉(xiāng)街空間單元。合理確定新增建設用地規(guī)模。積極推進傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)升級改造，引導工業(yè)用地向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中布局。優(yōu)化開發(fā)保護空間，全面提升開發(fā)質量和效益。統(tǒng)籌“保護”與“發(fā)展”，系統(tǒng)優(yōu)化落實“三條控制線”。因地制宜優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間布局，積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間綠色集約布局。

2.2 嚴格實施土地“招拍掛”出讓制度

堅持“招拍掛”出讓和凈地熟地供應，完成重慶中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，促進土地市場運行規(guī)范有序。強化建設用地總量與強度“雙控”，加大批而未供、閑置土地處置力度，“十三五”時期重慶市單位GDP建設用地使用面積下降23%。創(chuàng)新城市邊角地等難以利用的零星地塊使用方式，探索利用城市中邊角地，新建92個社區(qū)體育文化公園。

2.3 加強土地整治，促進存量盤活

通過探索建立地票制度、強化增減掛鉤，大力推進土地復墾整治與強化城中村、棚戶區(qū)等低效用地改造工作，努力促進存量釋放與結構優(yōu)化?！笆濉逼陂g，重慶累計交易地票105 km2，成交額660億元，成交均價穩(wěn)定在300萬元/hm2；實現(xiàn)補充耕地392 km2，建成高標準農(nóng)田3960 km2，耕地質量等別提升0.1等，耕地總量平衡、質量提升。

2.4 加強評價監(jiān)管，確保管理有效

完善建設用地節(jié)約集約評價技術體系，制定標準化數(shù)據(jù)規(guī)范，建立信息化平臺，夯實精細化節(jié)約集約管理基礎，收錄全市高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、綜保區(qū)、工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等58個園區(qū)土地利用狀況。持續(xù)開展建設用地總量和強度“雙控”行動，將單位GDP地耗下降率納入生態(tài)文明建設考核內(nèi)容。開展區(qū)域城市建設用地節(jié)約集約利用評價，全面掌握全市38個區(qū)縣城鄉(xiāng)建設用地總量、結構、布局和產(chǎn)業(yè)、人口、土地匹配等情況，實施土地利用動態(tài)監(jiān)管，嚴格后期管理，確保地均產(chǎn)出逐年提升。

3 重慶市土地節(jié)約集約利用存在的問題

3.1 土地粗放利用現(xiàn)象依然存在

據(jù)統(tǒng)計，2019年，重慶市8個國家級開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度為7484.60萬元/hm2，為全國平均值的83.31%；地均稅收452.04萬元/hm2，為全國平均值的66.58%，投入產(chǎn)出水平不高，均低于全國平均水平。同時受實體經(jīng)濟影響，工業(yè)用地批而未供、供而未建等閑置現(xiàn)象比較普遍。

3.2 土地退出執(zhí)行難度大

一是土地使用權期限內(nèi)的閑置土地退出，一般通過政府與企業(yè)協(xié)商收回后重新供應，但企業(yè)往往對所屬地上建（構）筑物賠償訴求較高，讓區(qū)縣政府低價供地后再高價收回，既不合理也難以負擔。二是土地出讓期限屆滿退出，按照合同約定，政府以需要公益用地為由不予續(xù)期，按規(guī)定對地上建筑物、構筑物賠償后，可實現(xiàn)工業(yè)用地退出。但實際操作中，同樣涉及群眾訴求過高、信訪多等壓力，導致退出難度較大。

3.3 土地市場配置機制不健全

一是土地供應方式單一，以出讓方式為主，彈性出讓、租賃、租讓結合等靈活供地方式推行不暢，部分企業(yè)認為靈活供地方式雖然降低了工業(yè)用地的取得成本，但也相應降低了銀行抵押融資額度，導致企業(yè)積極性不高。二是工業(yè)用地土地價格和成本倒掛現(xiàn)象存在，重慶中心城區(qū)、主城新區(qū)、渝東北和渝東南城鎮(zhèn)群發(fā)展不平衡，工業(yè)用地出讓價格差異大，且普遍低于綜合成本價。在經(jīng)濟發(fā)展任務和招商壓力較重的情況下，有的區(qū)縣過分強調“放寬土地使用門檻”，甚至以零地價、返還價款等為“籌碼”違規(guī)招商；部分企業(yè)廠房配套面積過大，建筑容積率和投資強度普遍偏低，土地資源浪費現(xiàn)象較為突出。

3.4 政策支撐體系不健全

一是制定的政策與重慶自然地理特點結合不充分，差異化政策引導不足，未體現(xiàn)出重慶“一區(qū)兩群”分區(qū)引導管控和主體功能分區(qū)的節(jié)約集約差別化管理。二是相關標準滯后，未體現(xiàn)出山地城市的特點。例如，目前沿用2008年投入產(chǎn)出標準，明顯滯后；部分新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)小微企業(yè)因前期投入少、用地規(guī)模小等原因，達不到園區(qū)入駐標準，導致入園難、用地難。三是土地復合利用支持政策不明確。目前土地劃撥是按照主用途來確定，存在標準缺失、滯后等問題，復合利用工作推進緩慢，土地綜合利用效益不高。四是激勵約束政策不健全，區(qū)縣政府、企業(yè)節(jié)地積極性不高，缺乏與獎懲掛鉤的考評機制。

3.5 土地監(jiān)管整體效能有待提高

一是監(jiān)管主體擔當意識不強。建設項目從立項到開發(fā)建設、生產(chǎn)經(jīng)營，涉及發(fā)改、財政、稅收、規(guī)劃自然資源等多部門管理。立項由發(fā)展改革委、經(jīng)濟信息委承擔；用地指標由規(guī)劃自然資源部門確定；單位面積投入產(chǎn)出強度由工業(yè)園區(qū)、統(tǒng)計局相關部門負責。在管理過程中，經(jīng)濟信息委、工業(yè)園區(qū)對合同約定的投入產(chǎn)出標準、開工時限要求、建設進度、規(guī)劃指標等約束力、執(zhí)行力不強。二是聯(lián)合監(jiān)管合力尚未形成。區(qū)縣政府主體責任不明，各部門監(jiān)管內(nèi)容、職責邊界不清，業(yè)務聯(lián)動與信息共享不足，溝通協(xié)調機制尚未建立，距離實現(xiàn)全流程、全周期、動態(tài)性監(jiān)管還有明顯差距。

4 重慶市強化節(jié)約集約用地對策建議

4.1 建立健全齊抓共管長效機制

立足山地城市特點，堅持問題導向、需求導向和改革導向，出臺加強全市節(jié)約集約用地促進高質量發(fā)展的指導性文件，聚焦規(guī)劃管控、計劃調節(jié)、監(jiān)測監(jiān)管、評價考核等關鍵環(huán)節(jié)，明確指導思想、基本原則、目標任務和實現(xiàn)路徑，以土地利用方式轉變推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉型，促進質量變革、效率變革、動力變革。建立常態(tài)化溝通協(xié)調機制，壓緊壓實區(qū)縣政府節(jié)約集約用地管理主體責任，明確發(fā)改、經(jīng)濟信息委、規(guī)劃自然資源、交通、財政、稅務、金融、審計等部門，以及開發(fā)區(qū)、園區(qū)管委會等單位，在規(guī)劃、可行性研究、招商、供地、建設、生產(chǎn)等全過程管理中的監(jiān)管內(nèi)容和職責邊界，不斷提高企業(yè)依法用地意識，形成齊抓共管的強大合力。

4.2 加強建設用地全程監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)察

建立健全多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，明確監(jiān)管內(nèi)容、職責邊界。在土地出讓前，細化建設、產(chǎn)業(yè)和運營等管理要求，明確監(jiān)管標準；在土地出讓后，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，加強衛(wèi)片執(zhí)法、動態(tài)巡查，開展全域全流程監(jiān)管。加大違法違規(guī)用地查處力度，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規(guī)案件，依法依紀追究有關人員的責任。綜合采取掛牌督辦、約談問責、媒體曝光等形式，督促閑置土地再開發(fā)再利用。

4.3 發(fā)揮督察考核指揮棒作用

將用地評價考核作為促進節(jié)約集約用地的重要手段，按照“先標準、細調查、推評價、強應用”這一主線，根據(jù)重慶山地城市自然地理特點，結合重慶市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，完善各類建設用地控制標準，作為開展節(jié)地評價的基礎。全面清查城鄉(xiāng)建設用地情況，提高對節(jié)約集約用地工作的重視程度，構建節(jié)約集約用地激勵和約束機制，將節(jié)約集約用地的約束性指標納入全市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，列入?yún)^(qū)縣政府領導班子和干部政績考核，制定相應獎懲辦法。健全節(jié)約集約用地評價體系，區(qū)縣政府應定期組織開展開發(fā)區(qū)土地利用績效評估，對項目建設進度、安全生產(chǎn)情況、土地產(chǎn)出效率、地均稅收、合同履行情況等進行綜合評價。

4.4 營造節(jié)約集約用地的良好氛圍

加大節(jié)約集約用地宣傳力度,抓住用好“6·25”土地日等重要時機和活動平臺,充分利用全媒體、融媒體、自媒體等多種媒體渠道進行宣傳。同時各區(qū)縣規(guī)劃自然資源主管部門要深入開展土地基本國情和國策教育，加大節(jié)約集約和綠色低碳用地法規(guī)政策宣傳力度，提高全社會對土地節(jié)約集約利用在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、保護生態(tài)環(huán)境中重要作用的認識，增強公眾參與和監(jiān)督意識，促進土地利用方式的轉變，為推行土地節(jié)約集約利用奠定堅實的思想基礎，促進形成節(jié)約集約和綠色低碳用地全民共識。