基于多中心治理理論的農(nóng)村公共體育服務(wù)供給研究

王麗

（上海體育學(xué)院休閑學(xué)院 上海 200438）

我國的公共體育服務(wù)一直在進(jìn)步，但仍然存在很多問題。以往，我國的公共體育服務(wù)的供給無法滿足民眾的需求，政府所能提供的基礎(chǔ)的建身場地和器材的數(shù)量遠(yuǎn)低于需求，在一系列政策的頒布和落實(shí)后，我國的健身場地和健身器材的數(shù)量有了明顯的增長，人民有了基本的健身可能。單一的供給模式下，我國的公共體育服務(wù)依然存在東西部供應(yīng)不平衡，城鄉(xiāng)之間供應(yīng)不平衡，以及供不對(duì)需等問題。政府難以依靠一己之力承擔(dān)所有的公共體育服務(wù)的提供，難免會(huì)出現(xiàn)資金不足、效率低下、公共體育產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低下等情況，無法獲得人民群眾的滿意和認(rèn)可。尤其是農(nóng)村地區(qū)的公共體育服務(wù)供給，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)力不足，農(nóng)村居民的體育意識(shí)不高等問題，設(shè)施和服務(wù)的供給、體育活動(dòng)的組織等都顯得尤為困難，優(yōu)化農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給模式是改變其現(xiàn)狀的重中之重。

1、多中心治理理論

1.1、多中心治理理論介紹

“多中心”一詞最開始出現(xiàn)在邁克爾·博蘭尼的《自由的邏輯》一書中。他發(fā)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)模式明顯優(yōu)于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，說明更加“自由”的經(jīng)濟(jì)模式能帶來更多的經(jīng)濟(jì)利益和更好的經(jīng)濟(jì)效果，并在此基礎(chǔ)上逐步推理出了“自由智識(shí)”的邏輯?？偨Y(jié)出了兩種秩序：一種秩序是指揮的秩序，這種秩序只有一個(gè)中心，；另一種秩序是多中心的秩序，這個(gè)秩序中有多個(gè)權(quán)力中心，各中心主體既相互獨(dú)立，能夠在一定的規(guī)則或法律的范圍內(nèi)追求自己的利益，又能相互合作，并且每個(gè)中心在社會(huì)中都有自己的位置，多個(gè)中心之間可以提供特定的方式實(shí)行整合。美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦，做了進(jìn)一步的研究，對(duì)多中心的參與者之間的互動(dòng)和治理都進(jìn)行了實(shí)證研究。特別是埃莉諾女士，在對(duì)資源利用和運(yùn)行管理等方面進(jìn)行觀察和分析后，埃莉諾發(fā)現(xiàn)這些地方性的小社區(qū)，也就是一個(gè)個(gè)小“中心”，在沒有政府的管理和幫助下也能通過社區(qū)內(nèi)部的自我管理來運(yùn)行，并且效果很好。

多中心治理的模式中，各個(gè)主體都會(huì)有自己獨(dú)特的運(yùn)行方式和行為制度準(zhǔn)則，在此基礎(chǔ)上，多個(gè)中心共同存在，各個(gè)中心之間通過合作可以彌補(bǔ)對(duì)方的不足，為公民提供更多的選擇和更好的服務(wù)。也就是說，多中心理論的核心是，與單中心相對(duì)，反對(duì)完全的私有化和國有化，主張政府、企業(yè)、社會(huì)和公民個(gè)人間的協(xié)調(diào)與合作，不僅如此，多中心治理中的制度不是一成不變的，是多樣性的，是按照時(shí)間、空間和發(fā)展階段安排的。在這個(gè)理論中，“治理”一詞的重要性不容忽略，這個(gè)詞的出現(xiàn)，代表著人類政治生活的重心開始從強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向積極治理。在“多中心治理理論”的要求中，治理的主體是多個(gè)不同類型的主體，包括政府、企業(yè)、非營利組織、公民個(gè)人等。由于不同層級(jí)、不同地區(qū)的居民對(duì)于公共服務(wù)的需求均不相同，政府部門無法完全滿足，同時(shí)在多樣的利益的推動(dòng)下，社會(huì)組織和市場能夠通過合適的合作方式參與到社會(huì)治理中。

多中心治理理論下的各個(gè)主體之間的關(guān)系并不是一成不變的合作關(guān)系。公共體育服務(wù)事業(yè)是為了給公民提供公共的健身設(shè)施和體育服務(wù)。但是，每個(gè)主體在以各自為中心時(shí)提供設(shè)施和服務(wù)的成本是不相同的。各個(gè)參與進(jìn)來的中心都致力于追求自我利益的最大化，形成了競爭，通過談判、協(xié)商后開始合作。

1.2、多中心治理主體的選擇

“多中心治理理論”主張公共服務(wù)的提供者并非只有政府一個(gè)主體，在一定的法律范圍內(nèi)和制度下，私營企業(yè)、公民個(gè)人都可以作為到公共體育服務(wù)的提供者。而且，單一的部門并不能直接作出與公共服務(wù)相關(guān)的決策，而是需要多個(gè)中心經(jīng)過商量和討論，確定共同的利益的基礎(chǔ)上，研究出一個(gè)可實(shí)行的方案，并且做好相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，在多個(gè)中心之間建立相互依賴、相互協(xié)商的合作關(guān)系。

（1）政府。

政府體育部門或體育行政部門是多中心治理的主體之一。該主體在整個(gè)治理體系中處于最高的地位，對(duì)其他主體和供給過程都有著絕對(duì)的話語權(quán)，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著絕對(duì)的責(zé)任，例如，各級(jí)體育部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文體機(jī)構(gòu)等。公共體育服務(wù)供給是一種完全公益性的服務(wù)，政府是這個(gè)領(lǐng)域中的中流砥柱，承擔(dān)制定相關(guān)的法律法規(guī)，維持公共體育服務(wù)事業(yè)的秩序，保障公共體育服務(wù)運(yùn)行的責(zé)任。

（2）企業(yè)。

因?yàn)槲覈恼误w制，在以前，企業(yè)和私人機(jī)構(gòu)是不能參與到公共體育服務(wù)領(lǐng)域的。然而，隨著我國公共體育服務(wù)的不斷發(fā)展和壯大，以往的管理模式已經(jīng)不再適用，政府開始嘗試使用公共服務(wù)這種形式，這使得某些符合要求的企業(yè)可以參與到公共體育服務(wù)領(lǐng)域，既能獲取盈利，又能得到國家的政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼。以往，政府包攬所有的公共服務(wù)，如今社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都在迅速發(fā)展，而公共體育服務(wù)沒有能夠完全與市場需求的變化相融合，市場沒能合理地參與其中，政府的工作依然繁重，導(dǎo)致了供給體系結(jié)構(gòu)的不平衡，阻礙了公共體育事業(yè)的長足發(fā)展。企業(yè)參與其中，可以和政府合作，根據(jù)市場的需要來優(yōu)化資源的配置，提高供給的精準(zhǔn)度和科學(xué)性；有了市場的參與，就有了資本的投入，政府就可以根據(jù)公民的消費(fèi)規(guī)模和消費(fèi)需求相應(yīng)擴(kuò)大供給。

（3）社會(huì)團(tuán)體。

體育社會(huì)團(tuán)體主要包括體育社團(tuán)、體育基金會(huì)和群眾自發(fā)性的體育組織等，團(tuán)體一般由民眾自愿組成，不以營利為目的，團(tuán)隊(duì)成員有著共同的愿望和守則，是政府以外的組織。在非盈利組織中，所有成員都是自發(fā)的，都有著自我奉獻(xiàn)的精神，這也是社會(huì)團(tuán)體所肩負(fù)的責(zé)任和使命。由于體育社團(tuán)的性質(zhì)和工作方式，其獨(dú)立于政府之外，與政府和市場三者成三角之勢。因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體更加貼近民眾，且致力于公益事業(yè)。

（4）公民個(gè)人。

公民是公共事業(yè)中不可或缺的部分。優(yōu)化公共體育服務(wù)的供給，完善公共體育服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，就是為了提高人民群眾的參與體育鍛煉的機(jī)會(huì)和可能，豐富其體育文化生活，提高其體育科學(xué)素養(yǎng)。公共體育服務(wù)的供給效果的好壞最終要由公民決定，因?yàn)樗麄兪墙∩砉卜?wù)的直接體驗(yàn)者，他們的感受和建議最具有針對(duì)性，他們的滿意度是對(duì)治理模式是否最好的直接認(rèn)證。

2、基于多中心治理理論的農(nóng)村公共體育服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

2.1、農(nóng)村體育公共服務(wù)資金匱乏、供給方式單一

從當(dāng)前農(nóng)村體育公共服務(wù)供給所存在的巨大問題來看，造成這種現(xiàn)象的最直接的原因是“體育服務(wù)的財(cái)力不足”，也就是說在目前，農(nóng)村體育公共服務(wù)的供給主要以國家和政府為主的情況下，國家的有限財(cái)力是導(dǎo)致農(nóng)村體育公共服務(wù)供給總量不足的直接原因。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國大部分城市地區(qū)的政府已經(jīng)開始嘗試和其他主體進(jìn)行合作治理。但是，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件的落后和文化知識(shí)水平的限制，我國農(nóng)村地區(qū)的公共體育服務(wù)的供給仍然存在很大問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在體育服務(wù)方面沒有絕對(duì)的權(quán)力，且可用于體育的活動(dòng)資金嚴(yán)重缺乏。雖然，現(xiàn)在大多數(shù)的農(nóng)村都有了一定的健身場地和健身器材，但數(shù)量仍無法滿足要求，且有些場地和器材的建設(shè)只是為了敷衍上級(jí)政府，并不是為了滿足農(nóng)村居民的體育需求。另外，政府沒有多余的資金對(duì)這些場地和器材進(jìn)行維護(hù)，有限的公共體育服務(wù)資源被浪費(fèi)。多中心治理可以有效改善農(nóng)村體育服務(wù)的供給現(xiàn)狀，特別是解決資金不足的問題。

2.2、周邊企業(yè)參與缺乏市場活力

就目前的狀況來看，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村體育公共服務(wù)的供給有周圍企業(yè)的參與。企業(yè)對(duì)于農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給一般是不求回報(bào)的，純公益性質(zhì)的。有的企業(yè)為了給予當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村一些回報(bào)，或者是迫于當(dāng)?shù)卣蛘叽逦囊螅ㄔ斓捏w育設(shè)施。有的企業(yè)是為了方便自己的員工進(jìn)行身體鍛煉而修建的體育場，在不影響自身和保障安全的前提下，固定時(shí)間向村民開放。然而，無論是以上的哪一種參與形式，企業(yè)都沒有真正發(fā)揮自己在農(nóng)村公共體育服務(wù)供給中的有效力量，且這些形式皆有悖于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，雖然在一定程度上提升了公共體育服務(wù)治理的效果，但在這個(gè)過程中企業(yè)沒有獲得利潤，無法長久。

2.3、社會(huì)體育組織參與低下，獨(dú)立性不足

社會(huì)體育組織在體育公共服務(wù)供給中的現(xiàn)狀和問題是過度依賴政府，由此產(chǎn)生了社區(qū)體育的治理成本較高、治理效績不佳和治理理念異化等問題。在社會(huì)體育組織的運(yùn)行過程中，政府的作用和影響不可忽視，不論采取何種經(jīng)營方式，都需要政府的支持，無法獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府政策的改變會(huì)極大地影響其發(fā)展。社會(huì)組織沒有自己的發(fā)展目標(biāo)，基本是在迎合政府的政策要求，其發(fā)展所需的資金也是由政府的供應(yīng)，也就是說，非營利組織無法獨(dú)立，無法依靠自身而活。另外，即使社會(huì)體育組織參與體育服務(wù)供給所收取的費(fèi)用低下，但大多數(shù)農(nóng)村依然無法負(fù)擔(dān)。

2.4、農(nóng)村居民個(gè)人體育消費(fèi)意識(shí)與健身意識(shí)不足

我國的農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于不平衡的狀態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，居民有著較高的經(jīng)濟(jì)收入，有更多的空閑時(shí)間可供支配，村中的自治組織也有更多的資金儲(chǔ)備，能夠在一定程度上為自身提供進(jìn)行身體鍛煉的可能，且這部分人的思想觀念較為先進(jìn)，理解體育運(yùn)動(dòng)對(duì)身心的重要性，更加樂意參與體育鍛煉和活動(dòng)。不過，就農(nóng)村體育發(fā)展現(xiàn)狀來看，大多數(shù)的村民仍然沒有健身意識(shí)，即使有足夠的經(jīng)濟(jì)條件，卻仍然不會(huì)將其用作體育鍛煉之用，更不愿意將錢用在健身器材的購買與體育活動(dòng)的組建中。

3、基于多中心治理理論的農(nóng)村公共體育服務(wù)發(fā)展建議

3.1、政府適當(dāng)讓渡權(quán)力

政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表，其肩負(fù)著為人民服務(wù)的使命，也有義務(wù)為公民提供良好的公共服務(wù)。政府是體育事業(yè)的掌舵人，并不需要事事親力親為，參與到每一個(gè)活動(dòng)的細(xì)節(jié)。體育政府要轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的觀念，并非事事包辦，而是把提高公民的體育素養(yǎng)作為工作目標(biāo)，做好大范圍下的設(shè)計(jì)工作，適當(dāng)將一些執(zhí)行權(quán)力分給其他的主體。

在多元主體協(xié)同治理農(nóng)村公共體育服務(wù)的背景下，政府要讓渡一部分權(quán)利給其他主體，賦予其他主體更多的自主性。但必須明確只是讓渡出一部分權(quán)利，在某些關(guān)鍵的問題，或者是只能由政府承擔(dān)的環(huán)節(jié)上，政府仍然要擔(dān)負(fù)起責(zé)任、做出表率。為民眾提供公共體育服務(wù)不是單純的做“面子工程”，當(dāng)?shù)卣谡邨l件的框架內(nèi)隨機(jī)應(yīng)變、因地制宜地開展體育服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，注重村民體育素養(yǎng)的提升；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)，則要加強(qiáng)體育設(shè)施和場地的建設(shè)，盡量滿足村民的體育需求。

3.2、鼓勵(lì)地區(qū)周邊企業(yè)廣泛參與

財(cái)政是農(nóng)村地區(qū)政府公共體育服務(wù)供給和體育活動(dòng)開展的主要負(fù)擔(dān)。其資金不足問題亟待解決。周邊地區(qū)企業(yè)的廣泛參與是提供資金來源、緩解政府財(cái)政壓力的有效手段。企業(yè)如果能夠參與到公共服務(wù)中，并向其中投入適量的成本，一方面可以從根本上推動(dòng)公共體育服務(wù)的供給更加高效率，更加高質(zhì)量，更加公共化；另一方面，各類企業(yè)可以通過參加體育設(shè)施的生產(chǎn)、體育場館的開放和組織特色的體育活動(dòng)，向廣大公民進(jìn)行有效的商業(yè)宣傳，提升了企業(yè)的知名度和話語權(quán)。

在農(nóng)村周邊區(qū)域的范圍內(nèi)，無論是何種類型的企業(yè)或地方性產(chǎn)業(yè)，都可以加入到公共體育服務(wù)供給中，通過提供物質(zhì)或資金上的贊助，為其高質(zhì)量發(fā)展推波助瀾。如此，不僅有利于企業(yè)在農(nóng)民居民間良好聲譽(yù)的獲得，也有效改善了農(nóng)村體育的發(fā)展，這是一個(gè)雙贏的過程。

3.3、加強(qiáng)非盈利組織的獨(dú)立性

我國的體育社會(huì)組織有兩種形式：非盈利性社會(huì)組織和盈利性社會(huì)組織。盈利性社會(huì)組織在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展受經(jīng)濟(jì)能力的限制。不以盈利為目的的社會(huì)組織有其獨(dú)特的專業(yè)性，在實(shí)際工作中不但能夠彌補(bǔ)政府和市場的缺陷，而且能夠很好地與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)相契合。然而，現(xiàn)階段大多數(shù)的非盈利性組織處于建設(shè)的初級(jí)階段，其發(fā)展水平較低，運(yùn)營形式陳舊，缺乏現(xiàn)代的管理理念和服務(wù)理念，籌集服務(wù)資金和社會(huì)資源的能力較弱，缺乏強(qiáng)競爭力，缺少參與體育公共服務(wù)的渠道和機(jī)會(huì)。所以，政府要想辦法擴(kuò)大供給主體的范圍，鼓勵(lì)其他非盈利團(tuán)體積極參與農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給，頒布有利于社會(huì)體育組織參與公共體育服務(wù)治理的政策措施，在稅收和資源方面給予優(yōu)惠和扶持等。另一方面，為提高自身的獨(dú)立性，非盈利組織要廣泛吸收專業(yè)的體育人才和管理人才，創(chuàng)新管理機(jī)制，加強(qiáng)自身組織文化建設(shè)，積極開展一系列體育活動(dòng)，不斷提升自己的影響力；建立自己的基金會(huì)，專門為農(nóng)村體育公共服務(wù)提供資金來源。

3.4、挖掘農(nóng)民群眾中的體育資源

公共體育服務(wù)的最終服務(wù)對(duì)象是公民，公共體育服務(wù)的建設(shè)和供給一切從公民的需求出發(fā)，公眾的身體健康狀況和健身滿意程度是體現(xiàn)公共體育服務(wù)行之有效的最好評(píng)價(jià)。農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民群眾對(duì)于體育鍛煉的漠然態(tài)度和抗拒心理是農(nóng)村體育發(fā)展的一大難題，組織人才和榜樣力量尤為重要。對(duì)于公民個(gè)人這個(gè)層面來說，一方面，鼓勵(lì)農(nóng)民中的那些經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)異的人或者事有體育才能的人參與到農(nóng)村公共體育服務(wù)治理中來，給予其一定的鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮其在資金籌集、體育教育等方面的作用。另一方面，農(nóng)村中的黨員、干部要起到先進(jìn)模范帶頭作用，積極響應(yīng)國家號(hào)召，支持國家的政策，做好組織和引導(dǎo)工作，保障公共體育服務(wù)治理工作的順利開展。發(fā)揮農(nóng)村居民的主觀能動(dòng)性，激發(fā)其參與體育活動(dòng)和體育服務(wù)的積極性，做好農(nóng)村公共體育服務(wù)供給等監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作。

4、結(jié)語

總之，農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的弊端需要改變現(xiàn)有的供給方式，在政府主導(dǎo)下，使企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民參與其中，擴(kuò)大力量，優(yōu)化供給。政府與其他主體之間通過協(xié)同、合作、競爭、聯(lián)動(dòng)的形式共同參與農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給。政府作為“掌舵人”，做好頂層設(shè)計(jì)和引導(dǎo)扶持工作，企業(yè)的加入增加了社會(huì)資本的投入，體育社會(huì)組織能夠從最底層聽取民意，公民個(gè)人也可以在整個(gè)供給過程中表達(dá)意愿，積極參與。最后，建立公共體育服務(wù)多中心供給的保障機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，保障多元主體有效協(xié)作、合作治理，發(fā)揮治理效能，降低治理成本。