5G發(fā)展關鍵性戰(zhàn)略資源管理與技術治理制度研究

楊曉嬌 易繼明

（1.國家無線電監(jiān)測中心 政策研究處，北京 海淀 100037；2.北京大學 法學院，北京 海淀 100871）

一、引言

無線電頻譜資源是指無線電波在傳輸過程中所占用的頻段，如移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星、廣播、電視等都需要以無線電波的形式傳播，需要占用一定的頻段，它是信息傳輸?shù)幕据d體，是不可再生的稀缺的國家戰(zhàn)略性資源。

目前，我國政府高度重視5G 發(fā)展，把5G 作為網(wǎng)絡強國建設重點突破的領域[1]。5G 被認為是未來網(wǎng)絡的基礎設施，是新一代信息技術的發(fā)展方向[2]。工信部信息通信管理局副局長魯春叢表示：“5G將構筑新型網(wǎng)絡基礎設施，匯聚集成新一代信息通信技術，打通信息大動脈”[3]。近日，工信部向中國電信、中國移動、中國聯(lián)通、中國廣播電視網(wǎng)絡有限公司正式發(fā)放了4 張5G 商用牌照，中國信息通信研究院副院長、IMT-2020（5G）推進組組長王志勤表示：“5G商用牌照的發(fā)放標志著我國正式進入5G 商用元年”[4]。5G 牌照正式發(fā)放代表我國5G 通信產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)成熟，具備規(guī)模化商用的條件[5]。5G 正式商用必將有力促進信息通信產(chǎn)業(yè)的繁榮進步，必將有力推動網(wǎng)絡強國建設[6]。

頻譜資源是部署5G 系統(tǒng)最為關鍵的基礎戰(zhàn)略資源，沒有頻譜資源的有力支撐，5G系統(tǒng)將會成為無本之木，無源之水[7]?？梢哉f，科學規(guī)劃和合理分配頻譜資源，滿足5G 系統(tǒng)對頻譜資源的需求深刻影響著我國5G 技術與應用以及整個5G 產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。因此，如何有效分配使用頻譜資源成為亟待解決的重要問題。

根據(jù)《中華人民共和國無線電管理條例》，我國對頻譜資源管理的基本原則為“統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)、有償使用”，長期以來主要采取行政審批的方式來分配頻譜資源，缺乏以市場為主導的頻譜資源分配機制。頻譜資源雖屬于非耗竭性資源，但都是有限的，具有不可替代性，行政分配存在的不足開始凸顯，國家無線電主管部門用傳統(tǒng)單一的行政手段難以有效協(xié)調。目前，已有多個國家采用市場化方式配置頻譜資源，如美國、英國、德國等國家在頻段比較擁擠、競爭又非常激烈的情況下，采用了拍賣、招標等方式來分配頻譜資源[8]。

5G 通信領域是我國頻譜資源應用范圍廣、涉及頻段多、滲透性強的領域之一，面臨著日益突出的頻譜資源短缺問題。結合5G 發(fā)展關鍵性戰(zhàn)略資源管理中的實際困難，本文認為應亟待創(chuàng)新頻譜資源管理方式，激發(fā)頻譜資源市場化配置活力，促進頻譜資源集約高效利用，為5G 時代的快速發(fā)展保駕護航。

二、5G發(fā)展關鍵性戰(zhàn)略資源管理制度的改革與困境

近年來，國家無線電管理機構開始采用市場化配置的手段對頻譜資源進行分配。2001 年，國家無線電管理機構以招標的形式配置了3.5GHz地面固定無線接入系統(tǒng)頻率資源，邁出了頻譜資源市場化配置的關鍵性步伐。2016年11月，《中華人民共和國無線電管理條例》修訂后，首次在法律規(guī)范中明確頻率可以公開進行市場化競爭。目前，部分省市的1800MHz 頻段也已完成市場化試點工作。

目前，三大運營商已經(jīng)獲得全國范圍5G 中低頻段試驗頻率使用許可[9]。此次5G 頻率使用許可仍采用分配方式，未采用競爭性手段如招標、拍賣等方式，管理方式落后；可供5G 商用的頻譜資源仍然稀缺，可供使用的頻譜資源主要集中在低頻段；準入門檻較高，集中在3家運營商。我國5G 領域全面實施頻譜資源市場化配置仍面臨一些實際困難：

第一，頻譜資源市場交易的準入門檻較高。以最具頻譜商業(yè)價值的地面公眾移動通信行業(yè)為例，我國的基礎電信經(jīng)營許可準入門檻相對較高，僅有大的運營商有資格參加針對公眾移動通信頻譜資源招標的市場化配置活動，市場競爭主體范圍有限，市場開放程度仍不夠，尚不能形成有效的競爭，仍需進一步深化改革。

第二，尚未制定統(tǒng)一的頻譜資源交易程序和標準。如“招標”“拍賣”等市場化配置手段缺乏相關細則或實施辦法，沒有統(tǒng)一的評價標準，頻譜資源市場化配置在實際操作層面臨困難。

第三，缺乏專門的頻譜資源交易平臺和管理機構，沒有可供交易的初級和二級交易市場或平臺。相較于土地、礦產(chǎn)、森林和水等自然資源，頻譜資源的市場化配置程度較低。

第四，缺少統(tǒng)一、高層級的無線電頻譜資源法，我國無線電管理法律法規(guī)體系不夠完善。《中華人民共和國無線電管理條例》僅是部門行政法規(guī)，在涉及多部門、多領域的頻譜資源協(xié)調和管理方面影響力有限。

三、5G頻譜資源市場化配置基本制度的構架

我國5G 頻譜資源市場化配置基本制度的設立應從基本理論、事前市場準入資格的審查、事中交易活動的監(jiān)督與事后對違法違規(guī)行為的懲罰等方面進行。

（一）頻譜資源市場化配置制度基本理論分析

我國頻譜資源市場化配置制度主要包括監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容等，核心是處理法律、監(jiān)管與市場的關系。

第一，監(jiān)管主體。監(jiān)管是指監(jiān)管主體依據(jù)法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等對市場進行適當?shù)恼{控和有效的干預。我國對頻譜資源市場交易的監(jiān)管機構并未作明確規(guī)定，是由頻譜資源的主管機構負責全交易過程的監(jiān)管，還是委托第三方獨立機構負責部分監(jiān)管，這需要在相關的法律規(guī)范中予以明確，成立專業(yè)、獨立的監(jiān)管機構有利于頻譜交易市場長遠發(fā)展。

第二，監(jiān)管內(nèi)容。監(jiān)管內(nèi)容包括交易主體、交易客體、交易行為以及各方的權利義務關系等，需要對市場失靈產(chǎn)生的問題進行分析，如不完全競爭產(chǎn)生的壟斷、信息不對稱產(chǎn)生的利益損失等。

交易主體。需明確交易主體的資格、權利和義務等規(guī)則。我國頻譜資源的市場準入制度是對進入市場的主體資格進行監(jiān)管，加強對新進運營企業(yè)的資格審查，評估其資金情況、業(yè)務水平、信用等級、歷史行為以及對市場沖擊能力等方面，通過資格審查，可以初步確定競爭者的合法性。這樣可保障競爭過程的公平性，破除合謀、壟斷，促進行業(yè)內(nèi)的競爭。同時為了避免不正當競爭，防止合謀活動發(fā)生，將需要披露的法人和自然人的信息和信譽保證等信息明確提出。

交易客體。監(jiān)管主體需通過高效的方式明確公開可供交易的頻譜資源，排除信息不對稱下的機會主義和利益集團尋租等問題。頻譜資源的交易客體即頻段的使用權或執(zhí)照的占有權。

交易行為。由于頻譜資源交易是一種市場行為，存在競爭和壟斷，須通過反不正當競爭、反壟斷來調整市場主體之間的關系。頻譜資源市場交易行為的監(jiān)管制度主要包括交易過程的信息透明公開，對不良市場交易行為的懲戒等。

權利義務關系。以高度市場化的拍賣手段為例，我國在《中華人民共和國拍賣法》中對委托人、拍賣人、競買人的權利和義務都作了明確的規(guī)定，這是我們在頻譜拍賣中必須遵守的。除此之外，還包括遵守交易規(guī)則與管理制度，保證提供的相關材料信息真實、完整、有效，及時足額繳納相關費用等；市場參與人享有權利包括獲取評估報告、信息傳達、業(yè)務支持和法律咨詢等。

（二）頻譜資源市場準入制度

首先，可適當放寬電信業(yè)務許可的前置條件。我國《電信業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》規(guī)定了申請頻譜許可必須具備電信業(yè)務許可證，獲得電信業(yè)務許可是頻譜資源市場交易準入的前提條件。而我國目前的電信業(yè)務許可準入條件較高，一定程度上限制競爭的引入，建議適當放寬電信業(yè)務許可的準入條件。

其次，明確競拍者需提交審核的企業(yè)和個人資產(chǎn)、所有權及信譽保證等信息。為保證頻譜資源的公平競爭，須防止競爭者共謀發(fā)生的壟斷或可能出現(xiàn)的惡意競爭，需對申請參與拍賣的企業(yè)信息進行初步審查，對同一競拍人參與競爭的頻譜數(shù)量進行限制，明確確需審核的資產(chǎn)、所有權及信譽保證等信息。

（三）頻譜資源市場信息公開制度

信息公開制度可以減少信息不對稱導致的壟斷和不正當競爭行為的發(fā)生，最大程度保證市場交易活動中的各方利益。

明確頻譜資源市場信息最大限度公開原則，除涉及公共安全、國家安全和商業(yè)機密外，最大限度公開頻譜資源的各種信息，謹慎保留須保密的信息，增強政府部門的透明度，使其政策制訂更加公平、民主和開放；頻譜資源市場信息公開應遵循真實性、準確性、完整性、及時性、合法性等原則。應定期對交易信息的內(nèi)容進行動態(tài)更新，對交易活動有影響的信息及時、有效、準確更新；規(guī)定頻譜資源市場監(jiān)管機構在信息披露不實方面的法律責任，包括虛假陳述、重大遺漏、披露誤導等情形，重點對相關負責人的法律責任進行規(guī)定，并依法公開，接受廣大群眾的監(jiān)督。

（四）頻譜資源市場交易制度

建立公開、透明的頻譜資源交易平臺。為保證市場交易的透明性，可在平臺上公開交易信息和管理辦法，如交易規(guī)則、交易程序、競爭主體范圍等，民眾可以根據(jù)完善的交易規(guī)則對市場行為人和利益相關方進行廣泛監(jiān)督。

制定頻譜交易規(guī)則，包括交易的法律依據(jù)、交易原則、適用范圍、公告與登記程序與內(nèi)容、交易方式與流程、確認、中止及終止條件、交易監(jiān)管措施、風險控制、法律責任與爭議解決等。

建立頻譜資源交易監(jiān)管機制。一是參考《反壟斷法》、《反不正當競爭法》等法律規(guī)范，對參與人的行為進行實時的監(jiān)控和審查，防止不法行為，當出現(xiàn)違法行為時，應及時依法進行懲罰。同時，監(jiān)管機構應對交易雙方參與交易的意愿性、公平性進行監(jiān)督。二是逐步放開對頻譜執(zhí)照所有權的管理。《中華人民共和國無線電管理條例》允許有條件的頻譜轉讓，但禁止頻譜出租，“轉讓無線電頻率使用權的，受讓人應當符合本條例第十五條規(guī)定的條件，并提交雙方轉讓協(xié)議，依照本條例第十六條規(guī)定的程序報請無線電管理機構批準”。頻譜轉讓中受讓人對牌照具有占有權，而頻譜租借中的租用人則沒有牌照占有權，頻譜轉讓雙方在實施轉讓時必須經(jīng)過管理機構審批。建議建立相應的監(jiān)管機制，逐步放開頻譜市場交易的限制。

（五）頻譜資源市場懲罰性制度

為維護頻譜交易活動中各方的合法權益，須制定懲罰性制度來保證頻譜交易的安全性和合法性。

建立頻譜交易違約金制度。頻譜市場參與人需繳納交易保證金，如果出現(xiàn)惡意合謀、虛假轉讓、無故放棄受讓、不按期交付牌照使用權等違規(guī)違約情形時，監(jiān)管機關在扣除交易服務費用后，違約方應當以交易保證金金額為限承擔賠償責任，增強對各方的約束力，合理減少和規(guī)避違約風險。保證金金額不足以彌補因違規(guī)違約造成的損失的，利益受損方可以向違約方依法進行追償。

建立頻譜市場交易風險警示制度。在頻譜資源市場監(jiān)管中，繼續(xù)交易將對資源保護產(chǎn)生不良后果等情形的，監(jiān)管機構可以通過要求交易參與人報告情況、談話提醒、保證承諾、書面警示、中止交易等措施警示和化解風險。

建立不良名單和失信名單。信譽是市場經(jīng)濟發(fā)展中最好的監(jiān)管方式，對頻譜市場參與人故意提供虛假、失實材料造成他方損失，參與人之間相互串通、影響公平競爭、侵害轉讓方合法權益，無故放棄受讓，違反法律法規(guī)或相關規(guī)定給轉讓方造成損失等情況，信用評級機構將對其進行公示，并可各環(huán)節(jié)對信用評級不高或不合格的企業(yè)或個人進行重點監(jiān)督。

四、5G發(fā)展關鍵性戰(zhàn)略資源技術治理制度

目前，5G 發(fā)展關鍵性戰(zhàn)略資源技術治理制度主要從頻譜使用評估收回、頻譜重耕、頻譜共享等角度來深耕現(xiàn)有頻率，統(tǒng)籌協(xié)調各行業(yè)無線電用頻需求，使無線電業(yè)務從專用走向共用，使未來5G時代頻譜共享成為常態(tài)，實現(xiàn)頻譜資源的精細化管理，提高頻譜資源使用率。

（一）頻譜使用評估收回制度——提高頻譜使用率

頻譜使用評估可有效避免分配不當、閑置或浪費的情況，是緩解頻譜供需矛盾、創(chuàng)新頻譜資源管理方式的重要技術治理手段。

2016 年開始，國家無線電管理機構會同相關技術部門推動開展了全國無線電頻率使用情況核查專項活動，全面理清我國無線電頻率規(guī)劃、分配文件，掌握現(xiàn)有頻率規(guī)劃、分配和指配情況，建設并完善頻率數(shù)據(jù)庫，整合提升現(xiàn)有監(jiān)測、檢測、信息化等技術手段[10]。但由于缺乏必要的法律法規(guī)和管理體制基礎，頻譜評估工作并未實現(xiàn)常態(tài)化。

首先，需積極推動頻譜評估相關法律政策的制定。其次，建立并完善我國頻譜使用評估管理規(guī)范?？捎蔁o線電管理機構主導、相關技術機構參與研究制定頻譜評估量化指標體系和評估方案。委托獨立的專職機構或人員作為評估主體，對用頻單位、行業(yè)和無線電業(yè)務有重點地定期開展差異化評估，包括頻譜需求評估、頻率使用率分析和頻率占用度評估等。第三，建立公開的頻率綜合數(shù)據(jù)庫，發(fā)布部分適宜公開的行業(yè)或部門的頻譜評估報告、評估結果，公開頻率劃分、分配和授權以及執(zhí)照轉讓、拍賣等方面變動情況。第四，建立頻譜資源收回機制，擴大可供交易的頻段范圍和類型。目前，可供交易的頻段主要集中在地面公眾移動通信頻率，類型單一、范圍有限，可對不符合使用要求的頻率依法進行收回。同時，對不可抗力因素確需收回使用的頻段，應從法律制度層面明確補償?shù)姆秶?、對象、標準、程序及管理等?/p>

（二）頻譜資源重耕制度——深耕現(xiàn)有頻率

所謂頻譜重耕，就是將用戶群逐漸流失的某種通信網(wǎng)絡所占用的頻譜遷移出來，讓給采用了更新網(wǎng)絡技術的網(wǎng)絡來使用，尤其是那些優(yōu)質頻譜[11]。

隨著5G移動通信系統(tǒng)的部署，2G、3G和4G用戶數(shù)量及所承載的業(yè)務量也快速減少，其退頻重耕成為可能，對降低5G 運營維護成本具有重要的現(xiàn)實意義。隨著5G 商用的到來以及各運營商5G試驗頻率的確定，各省市地區(qū)紛紛為5G 發(fā)展提供有效支撐，對多個頻段進行退頻，為5G 發(fā)展給予更寬闊的載體和空間。

頻譜重耕的常態(tài)化不應是頻譜使用者的自發(fā)或自主行為，無線電管理機構應成為頻譜重耕的主導方，承擔頻譜重耕的相關法定責任與義務，并要求頻譜重耕的執(zhí)行方或受益方對可能發(fā)生的電磁環(huán)境變化或造成的干擾承擔責任與義務。頻譜重耕除了需要法律和法規(guī)的支撐之外，還需要國家級的相關規(guī)劃予以保障，以實現(xiàn)頻譜重耕的固化[12]。

（三）頻譜資源共享制度——創(chuàng)新應用模式

頻譜共享是指由兩個或兩個以上用戶共同使用一個指定頻段的電磁頻譜[13]。頻譜資源共享技術是5G 發(fā)展的一種技術手段，它可以實現(xiàn)多種運營商頻譜共享、運營商內(nèi)頻譜共享和免授權頻譜共享等。

5G 移動通信網(wǎng)絡應用場景多元化，這也帶來了頻譜需求的多元化，在頻譜資源緊張的情況下，引入頻譜共享技術，可在不影響現(xiàn)有業(yè)務劃分的基礎上，為移動通信增加新的頻譜資源，改善和提高頻譜利用率，加快了5G 技術的商用進度[14]。通過精細化管理，合理分配高中低頻譜資源，可以在頻域、時域、空域多個維度實現(xiàn)頻譜共享[15]。同時，也需建設共享信息數(shù)據(jù)庫以備更好使用、查詢和更新，建立規(guī)范的接入控制機制。

綜上所述，在國家推動網(wǎng)絡強國、制造強國戰(zhàn)略背景下，有限的頻譜資源已成為重要戰(zhàn)略資源，如何通過對5G 發(fā)展關鍵性戰(zhàn)略資源管理制度和技術治理制度的創(chuàng)新與突破，科學、高效地應用頻譜資源，切實提高我國無線電頻譜的管理水平，是今后努力的方向。