形式主義的治理機(jī)制研究

蔣來用

（中國社會科學(xué)院 社會學(xué)所，北京 東城 100732）

形式主義是一種注重形式而忽視內(nèi)容、不重視實效因而脫離實際的形而上學(xué)的方法和作風(fēng)，會阻礙和抵制國家法律制度和中央決策的執(zhí)行，讓政權(quán)喪失韌性和活力，以無聲無息的方式不斷侵蝕和瓦解政權(quán)的合法性，因而被視為國家政權(quán)的“大敵”和“大害”?！白黠L(fēng)建設(shè)和全面深化改革息息相關(guān)。許多問題看起來是風(fēng)氣問題，往深處剖析又往往是體制機(jī)制問題?！盵1]雖然形式主義的產(chǎn)生原因復(fù)雜，有思想認(rèn)識、黨性覺悟的原因，也有歷史文化、社會因素的影響，但形式主義作為黨政機(jī)關(guān)和公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)干部群體中產(chǎn)生的不良風(fēng)氣，與制度必然存在關(guān)系。“從中央到地方，對很多作風(fēng)問題都有一些制度性規(guī)范，但有些形同虛設(shè)、形同擺設(shè)，牛欄關(guān)貓，很多作風(fēng)問題不僅沒有遏制住，反而愈演愈烈?！盵2]很長一段時期，我國采用運動式方式治理形式主義問題，但效果并不理想。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的優(yōu)勢特征，要徹底遏制住形式主義，防止作風(fēng)問題反彈蔓延，必須形成有效管用的制度體系。黨的十八大以來，我們黨開始積極探索建立作風(fēng)建設(shè)的長效機(jī)制，力圖從制度機(jī)制方面找到解決形式主義問題的有效辦法。因此，從制度角度來研究和分析形式主義的治理，具有直接針對性和重大現(xiàn)實意義。

一、研究文獻(xiàn)綜述

對形式主義的研究很早就有，自黨的十八大以來，對形式主義的研究迅速增多，但從制度角度進(jìn)行研究的文獻(xiàn)目前并不太多，總的可以概括為利益機(jī)制論、制度設(shè)計論和政治“形式論”。

（一）利益機(jī)制論。毛澤東曾指出：“形式主義之來源是由于唯心主義”[3]，認(rèn)為形式主義是一種錯誤的思想方法。不少學(xué)者從這個觀點出發(fā)，從世界觀、方法論角度查找形式主義產(chǎn)生的原因[4]，當(dāng)然有的從黨性角度提出，形式主義是黨性薄弱的表現(xiàn)，摒棄一切特權(quán)思想是克服形式主義的重要前提[5]。將形式主義歸咎于個人的思想認(rèn)識和修養(yǎng)水平的“思想論”，往往容易引導(dǎo)實踐選擇了教育、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等形式或方式來解決世界觀和方法論中的問題。但長期實踐卻表明，這些形式或方式并不是十分有效，并且存在不少的形式主義。社會存在決定社會意識。個人思想觀念的形成，是在特定的社會環(huán)境和條件下，由特定的社會存在所決定的。針對“思想論”的弊端，一些學(xué)者提出“利益機(jī)制論”，認(rèn)為之所以很多人對形式主義樂而不疲，受到這么多人的青睞，之所以屢禁不止，最根本的還是利益問題，要著眼于根深蒂固的利益機(jī)制問題[6]。有的從社會學(xué)角度進(jìn)行分析，認(rèn)為形式主義是在工具理性觀念的指導(dǎo)下，為獲取個人或小團(tuán)體的短期利益，重視手段運用，損害社會長遠(yuǎn)的、整體的利益，且具有一定欺騙性的行為模式[7]。公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該是為公共利益服務(wù)的，但政治生活中的形式主義顛倒表現(xiàn)性角色與功利性角色的差別，公共利益角色發(fā)生了蛻變，表現(xiàn)出明顯的功利主義和自私自利，而不是為了公共利益考慮。將形式主義的產(chǎn)生歸咎于利益這種客觀存在的社會事實，往往實踐中會重視機(jī)制和制度建設(shè)，使得各種利益協(xié)調(diào)平衡、強(qiáng)化利益的規(guī)制與約束。對形式主義，學(xué)界之所以會出現(xiàn)兩種截然不同的思考方式和解決方案，主要原因在于混淆了思想上的形式主義與工作中的形式主義。思想上的形式主義可以從個人主觀上查找原因，但決定工作中形式主義存在的社會存在和物質(zhì)基礎(chǔ)是利益，則需要建構(gòu)合理的制度和機(jī)制。

（二）制度設(shè)計論。很多學(xué)者都認(rèn)為形式主義的滋生蔓延與制度設(shè)計有直接關(guān)系，但對制度的理解卻存在較大的分歧，有的將制度理解為政治結(jié)構(gòu)，認(rèn)為各種顯性或隱性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“運動式治理”所能根除，更非責(zé)難干部素質(zhì)和作風(fēng)甚至撤職查辦一兩個領(lǐng)導(dǎo)所能完勝[8]。高度集中的政治結(jié)構(gòu)有時容易產(chǎn)生形式主義[9]，嚴(yán)整和集中的組織結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)具有便于形式主義生長蔓延的特點[10]。因為強(qiáng)調(diào)集中的政治體制形成了“壓力型體制”，通過考核指標(biāo)以及數(shù)字競賽將壓力層層傳遞，但層層加碼，提高指標(biāo)，基層不得不疲于被動應(yīng)付[11]。因此此類學(xué)者主張要有意識地調(diào)整權(quán)力過分集中、資源過分集中的結(jié)構(gòu)[12]。有的認(rèn)為我國的根本政治制度和基本政治制度是好的，但由于具體制度設(shè)計和執(zhí)行不合理，其優(yōu)勢和功能沒有充分發(fā)揮，因此大量學(xué)者將關(guān)注點聚焦在具體制度上，如有的認(rèn)為容易滋生形式主義的主要是行政管理體制中的官員考核制度和監(jiān)督制度[13]。有的認(rèn)為任命制是形式主義產(chǎn)生的一個根源[14]，干部人事制度改革并沒有完全到位，有的領(lǐng)導(dǎo)干部只對上級負(fù)責(zé)，而不對人民負(fù)責(zé)[15]，“對上負(fù)責(zé)有余、對下負(fù)責(zé)不夠”[16]。要根治形式主義,就要在根本制度上特別是干部人事制度上進(jìn)行改革[17]，改變干部體制上向上負(fù)責(zé)的導(dǎo)向，而向基層負(fù)責(zé)，向人民負(fù)責(zé)，讓人民去評判，讓人民去監(jiān)督[18]。也有主張建設(shè)“回應(yīng)型”政府，對民眾的利益訴求做出積極的反應(yīng)，并采取有效措施以解決問題[19]。有的將形式主義歸咎于機(jī)構(gòu)和冗員，認(rèn)為機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職責(zé)不分、獎懲不明等弊病是導(dǎo)致形式主義的重要原因[20]。有的認(rèn)為各項工作的成本核算機(jī)制不夠健全完善[21]。

（三）政治“形式化”論?，F(xiàn)代政治中，形式的重要性更加突出。因為作為現(xiàn)代政治執(zhí)行的核心制度之一的科層制強(qiáng)調(diào)程序、規(guī)定、文書等因素，而這些都需要以標(biāo)準(zhǔn)化的形式體現(xiàn)出來。形式化是制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的前提。同時，法律制度的不斷完善，人們的行為要遵守更多的程序性規(guī)定，履行更多形式性要求?，F(xiàn)代政治是高度重視形式的政治[22]。形式不等于形式主義。不論現(xiàn)代政治還是古代政治，都強(qiáng)調(diào)程序、制度、文書、禮儀等形式，形式不是現(xiàn)代制度所獨有。古代政治在有些方面比現(xiàn)代政治更加注重形式，如祭祀活動，有大量的形式?？茖又茝?qiáng)調(diào)分層管理，在上下管理活動中容易產(chǎn)生形式主義。但并不是所有實行科層制的地方都出現(xiàn)形式主義，在實現(xiàn)相同科層制的單位，在不同時期、不同人員管理、面對不同的任務(wù)，能否產(chǎn)生形式主義，形式主義的程度、持續(xù)的時間往往都不相同。法律制度的完善程度與形式主義更沒有多大的關(guān)系。法律制度越完善，應(yīng)該更能夠防止形式主義的發(fā)生。法律制度完善與否與制度數(shù)量的多少是兩個不同的概念。法律制度多，并不意味著法律制度就完善，關(guān)鍵在于是否符合實際。一些地方制定了很多不符合實際的制度規(guī)定，尤其是不必要的程序性的規(guī)定，這本身就是形式主義。這樣的制度規(guī)定越多，形式主義越嚴(yán)重，制度體系就越不完善。

二、形式主義產(chǎn)生的制度性因素

形式主義滋生蔓延有其制度上的原因，制度性缺失給形式主義可乘之機(jī)。制度性缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是相關(guān)的管理制度缺乏和不完善，另一方面是制度雖然完善但并沒有效執(zhí)行。具體而言，目前的制度體系主要存在以下四個缺陷，導(dǎo)致反對形式主義困難較多。

干部考核評價和選用制度在實踐中被用偏。形式主義在基層表現(xiàn)得尤為突出，基層干部深為形式主義所累，這與自上而下的干部考核評價和選拔任用制度緊密相關(guān)。黨管干部是干部人事制度的首要原則。選拔任用黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時通過測評等民主機(jī)制要反映民意。當(dāng)前的干部考核評價和選拔任用制度是我們黨在長期實踐基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，體系比較完備，用現(xiàn)有制度可以將品行兼優(yōu)、德才兼?zhèn)?、廉潔正直的人才“選”出來或“拔”出來。但被選拔出來的領(lǐng)導(dǎo)干部在工作實踐中對考核評價和選用制度的理解和實踐運用出現(xiàn)了偏差。有的領(lǐng)導(dǎo)干部眼睛只朝上而不看下，紛紛用各種形式主義做法來彰顯政績。在遇到利益選擇時，不能堅持實事求是的思想路線，淡忘了為人民服務(wù)的宗旨，對群眾利益和訴求重視不夠。如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)與滿足群眾訴求和利益在實踐中高度統(tǒng)一起來，需要在制度安排上作出新的設(shè)計和調(diào)整。

問責(zé)和公務(wù)員退出制度不健全。2014 年之后，問責(zé)力度加大，問責(zé)出現(xiàn)簡單化和泛化現(xiàn)象，有的地方和單位大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，有的一個人被多次問責(zé)。問責(zé)過多使用在一些地方產(chǎn)生了“抗藥性”現(xiàn)象。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對問責(zé)無所謂，問責(zé)的威懾力減弱。更多的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心被問責(zé)，用形式主義的做法來逃避責(zé)任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與問責(zé)制度的設(shè)計不合理有關(guān)，與公務(wù)員退出機(jī)制不健全也有關(guān)。“斷崖式”組織處理手段對有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員觸動較大，但對普通公務(wù)員影響并不是很大，因為能進(jìn)不能出、職務(wù)和職級能上不能下、工資能漲不能跌的現(xiàn)象并沒有根本改變，公務(wù)員崗位并沒有像私營企業(yè)一樣徹底實行聘任制或雇員制，仍舊是“保險箱”和“鐵飯碗”。雖然《公務(wù)員法》等規(guī)定了解聘、辭退、開除等懲罰措施，但很少有單位主動運用這個條款。除非公務(wù)員被法院判處有期徒刑以上的刑罰，用人單位領(lǐng)導(dǎo)才會啟動解聘或開除程序。如果僅僅是一般性違紀(jì)或者違法，用人單位根據(jù)公務(wù)員管理規(guī)定啟動解聘、辭退、開除程序，風(fēng)險會很大，因為被處分人往往不服，不斷信訪告狀、鬧事折騰。一些領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督不敢下手太狠，問責(zé)追責(zé)出現(xiàn)形式主義化，造成處分過軟過輕。因為“鐵飯碗”并沒有徹底砸掉，干與不干、干好與干壞最后結(jié)果差別不大，形式主義這種不用動太多腦筋的懶人做法也就容易成為一些人的選項。久而久之，法紀(jì)就會松弛，懈怠應(yīng)付等形式主義可能會成為機(jī)關(guān)的文化不斷蔓延。

形式主義懲罰性制度短缺。紀(jì)律處分和法律處分中，對形式主義的處分條款非常少?！缎谭ā返确蓭缀鯖]有對形式主義進(jìn)行規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》1997 年就已出臺，但之后經(jīng)過3 次修訂，直到2018 年“形式主義”一詞才被寫入該條例。但是這個規(guī)定將形式主義與官僚主義放在一起，只是明確規(guī)定了三種形式主義：貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實，熱衷于搞輿論造勢、浮在表面，單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動的；其他形式主義，如盲目執(zhí)行上級政策等不實事求是的做法并沒有明確規(guī)定，雖然有一個“其他”的兜底條款，但執(zhí)行紀(jì)律的時候，往往隨意性很大。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實踐來看，很少對形式主義作出懲罰，一個重要的原因就是法律和紀(jì)律依據(jù)不足，對形式主義存在識別難、認(rèn)定難、處理難。對形式主義，往往是人人喊打，就是難有真打；真想打時，又不知往哪里打[23]?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對很多重要的形式主義情形并沒有進(jìn)行規(guī)定，如中共中央辦公廳2019 年3 月印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，列出了政績觀錯位、文山會海反彈回潮、督查檢查考核過多過頻、過度留痕、干部不敢擔(dān)當(dāng)作為等問題，但督查檢查考核過多過頻、過度留痕在《紀(jì)律處分條例》和法律中并沒有對應(yīng)的處分規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十二條的規(guī)定是一個對下級搞形式主義的規(guī)定，對于上級搞形式主義并沒有明確作出規(guī)定。督查檢查考核過多過頻等發(fā)生在上級的形式主義，往往缺乏可以直接適用的規(guī)定。

執(zhí)紀(jì)執(zhí)法對形式主義查處較少。制度的生命力在于執(zhí)行，但制度是否真正執(zhí)行或者有效的執(zhí)行，通過觀察案例有無和多少就可以作出判斷。適用某項制度的案例越多，自然表明該制度得到有效的執(zhí)行。如果案例較少或者沒有，則表明相關(guān)的制度執(zhí)行不力或者沒有執(zhí)行，可能存在可操作性差、規(guī)定欠科學(xué)等問題。形式主義列在“四風(fēng)”之首，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要內(nèi)容。但在中央紀(jì)委每個季度發(fā)布的違反中央八項規(guī)定精神問題匯總表中，沒有形式主義的統(tǒng)計項目。從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)公布的違反中央八項規(guī)定精神問題匯總表以及通報的問題典型來看，形式主義問題極少。

三、形式主義制度性缺失的形成機(jī)理

形式主義之所以反復(fù)存在，與制度性的缺陷有緊密關(guān)系。形式主義“制度性缺失”之所以形成，與特定的治理方式有著緊密的聯(lián)系。只有分析形式主義“制度性缺失”的形成機(jī)理，才能找到治理形式主義的藥方。

混淆兩種形式主義差別而過于強(qiáng)調(diào)思想教育。按照作用的領(lǐng)域不同，形式主義可以分為思想方法上的形式主義和工作實踐中的形式主義。思想方法上的形式主義發(fā)生在思想觀念和認(rèn)識思維領(lǐng)域，主要出現(xiàn)在決策環(huán)節(jié)，導(dǎo)致形而上學(xué)的錯誤認(rèn)識，往往會導(dǎo)致理論決策嚴(yán)重失誤，毛澤東把這種形式主義稱作為“幼稚的、低級的、庸俗的、不用腦筋的方法[24]，因為這種方法違背了唯物辯證法的基本原則，“所謂壞就是絕對的壞，一切皆壞；所謂好就是絕對的好，一切皆好”[25]。教條主義、本本主義等就是這種形式主義方法指導(dǎo)下的產(chǎn)物。工作實踐中的形式主義發(fā)生在具體權(quán)力運行的辦事過程中，是一種不良行為習(xí)慣、工作態(tài)度和辦事方式，具體的表現(xiàn)形式很多，但實質(zhì)就是貪圖虛名，不干實事，不求實效；核心是利己主義，為個人或小集團(tuán)謀取私利，表面上冠冕堂皇，心里想的卻是如何以更省勁的辦法顯示自己的“政績”，在社會上擴(kuò)大“知名度”，以達(dá)到利己的目的[26]。思想方法上的形式主義并不直接造成損失，但一旦用它來做出決策，指導(dǎo)具體的工作實踐，危害則相當(dāng)大，有的甚至帶來災(zāi)難性、毀滅性的后果。兩種形式主義產(chǎn)生的原因有所差別，治理的方法和途徑各有側(cè)重。但從我們黨的歷史上來看，形式主義問題都是重視運用教育培訓(xùn)的方式解決思想方法的問題，而不太重視制度和機(jī)制建設(shè)，歷史上形式主義治理的制度規(guī)定較少，留下的空白較多。用法律、黨內(nèi)法規(guī)或其他制度對形式主義表現(xiàn)形態(tài)、適用情形、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處罰措施等有針對性地作出規(guī)定，這方面積累的經(jīng)驗比較薄弱。

經(jīng)常用運動的方式治理形式主義。正是因為我們黨在歷史上高度重視思想方法上的形式主義，往往將工作實踐中的形式主義常當(dāng)作思想方法上的形式主義來對待和處理。因此，常采用整風(fēng)的方式來進(jìn)行解決，而不是通過制度等常規(guī)方式來解決。如延安整風(fēng)解決主觀主義、宗派主義、黨八股等作風(fēng)問題。1957 年4 月27 日，中共中央發(fā)出《關(guān)于整風(fēng)運動的指示》，將黨內(nèi)新滋長的脫離群眾和脫離實際的官僚主義、宗派主義和主觀主義作為治理整頓的主要目標(biāo)。2013年，全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)成為治理的重點對象。用整風(fēng)的方式來解決作風(fēng)問題，容易將已經(jīng)蔓延開來具有普遍性的不良黨風(fēng)政風(fēng)在較短時期內(nèi)遏制住，但這種運動式的治理也有自己的弊端。運動性治理對作風(fēng)問題的處理在不同時期處理的力度不一樣，往往是緊一陣松一陣。運動一來，有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對“頂風(fēng)違紀(jì)”處理很嚴(yán)很重，運動過后則處理相對較輕。運動性治理往往大量采用通知、意見、方案等非規(guī)范性方式要求整改，較少通過穩(wěn)定性制度安排的方式處理。不良之風(fēng)具有容易復(fù)發(fā)的特點，由于缺乏穩(wěn)定性的制度和機(jī)制保障，“運動式”治理之后，不良作風(fēng)會很快復(fù)發(fā)并蔓延。時緊時松的運動性治理容易造成習(xí)慣性依賴，一旦出現(xiàn)形式主義作風(fēng)，往往總希望發(fā)起新的運動來解決。這種依賴程度越深，給形式主義留下的制度性缺陷空間就越難縫合。

非正式制度對常規(guī)性制度的干擾。形式主義產(chǎn)生一個重要原因是上下關(guān)系不協(xié)調(diào)。下級職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)過于依賴或依靠上級指導(dǎo)和支持，下級工作自主性和相對獨立性較差，工作主動性、創(chuàng)新性不足，被動應(yīng)付。任務(wù)型管理體制中，工作任務(wù)層層傳導(dǎo)和布置。雖然每一年工作大體相同，但上級的任務(wù)沒有部署、工作報告沒有下達(dá)，下級就似乎缺少了準(zhǔn)繩。所以必須要等到上面的工作會議召開完之后，才能干事。各級黨委政府以及部門的工作職責(zé)法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)或者制度都有規(guī)定。但正式的規(guī)定之外，非正式的規(guī)定更有效力，對正式制度規(guī)定經(jīng)常進(jìn)行修改或變更。上級更加看重非正式方式的運用，如領(lǐng)導(dǎo)講話、工作報告、領(lǐng)導(dǎo)批示、通知等臨時性的要求往往是監(jiān)督檢查的重點。正式制度規(guī)定中規(guī)定的落實往往并不一定是監(jiān)督檢查的重點。有時候臨時性的任務(wù)布置還與穩(wěn)定性的制度安排之間存在沖突。這個時候不是先修改制度規(guī)定，而是讓法律制度屈從于臨時性的任務(wù)安排，或者干脆就讓法律制度閑置在一旁。臨時性的任務(wù)安排經(jīng)常打亂、干擾或者妨礙法律制度的作用，法律制度的權(quán)威性也就會自然下降，人們對法律制度的信任度也就下降，法律制度自身的價值和作用也就下降。臨時性任務(wù)安排在實際工作中具有優(yōu)先權(quán)，崗位任務(wù)和職責(zé)就容易變化而缺乏穩(wěn)定性，崗位責(zé)任也就缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。因此干工作的人內(nèi)心忐忑，生怕被問責(zé)，容易從形式上想辦法去規(guī)避責(zé)任。

批評和自我批評武器的鈍化。形式主義是演假戲，只重形式而忽視內(nèi)容、不重視實效而脫離實際，最怕人批評。在批評文化比較盛行的國家，形式主義往往要少得多。儒家文化是中國非常重要的傳統(tǒng)文化，有很多優(yōu)秀的內(nèi)容，但也有一些負(fù)面作用，如受儒家中庸思想幾千年的熏陶和影響，不愿批評的好人主義在中國社會根深蒂固。毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家深深懂得這種文化的弊端，很早就有針對性提出并堅持開展批評和自我批評，將其作為黨內(nèi)的法寶寫入黨章和黨內(nèi)其他制度中，但自愿接受批評、主動開展自我批評并不流行，還沒有成為文化。雖然很多制度中內(nèi)嵌了批評和自我批評的規(guī)定和要求，但落實和執(zhí)行到位還有困難。因為批評文化的缺乏，嚴(yán)格按照規(guī)矩辦事，認(rèn)真執(zhí)行制度，就可能被看作是另類，被貼上“不食人間煙火”“呆板”“怪人”等標(biāo)簽，在工作生活中就會遭遇很多麻煩。各級黨組織高度重視批評和自我批評，民主生活會、組織生活會等都反復(fù)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。但往往越是反復(fù)強(qiáng)調(diào)的東西，表明這個方面的工作較為虛弱或者問題較多。因而出現(xiàn)越是反復(fù)強(qiáng)調(diào)，實踐中卻往往越不受重視的反?，F(xiàn)象，民主生活會經(jīng)?？吹较嗷ケ頁P(yáng)吹噓、隔靴搔癢回避批評等現(xiàn)象。黨內(nèi)批評和自我批評難以真正推行，在日常工作和生活中，批評的武器用得更少，明明知道有的領(lǐng)導(dǎo)搞形式主義，上級也知道下級在用形式主義糊弄自己，但就不愿當(dāng)面指出來，更不敢嚴(yán)肅進(jìn)行批評。批評的武器一旦生銹鈍化，形式主義就可以肆無忌憚，大行其道。反過來，形式主義也成為觀察和判斷批評和自我批評武器是否真正有效得到運用的試金石。形式主義最為嚴(yán)重的地方，必然是批評和自我批評難以開展，黨內(nèi)生活不正常的地方。

四、形式主義的治理機(jī)制

工作實踐中的形式主義與思想上的形式主義雖然本質(zhì)都是重形式輕實效，違反了實事求是的思想路線，但產(chǎn)生的根源還是有較大的區(qū)別。思想上的形式主義是方法錯誤，根源在于唯心主義的世界觀，工作實踐中的形式主義是行為錯誤，根源在于利益。公職人員行使公共管理權(quán)力，是多種利益交錯的主體，多方面力量影響其決策和判斷，首先是公共利益的維護(hù)和實現(xiàn)，這是權(quán)力的來源和基礎(chǔ)；除此之外，還有自己利益的考慮，有的還有本部門利益的考慮，也有上級要求實現(xiàn)的利益。如果多方面的利益考慮能夠一致，公職人員的行為最容易得到正面評價，形式主義也就很少或者沒有必要。但是一旦這些利益因素相互沖突的時候，為了調(diào)和與處理現(xiàn)實的利益矛盾，行為主體往往會從暫時的現(xiàn)實困難考慮，采取很多不理性或者違反理性常識的、非?；闹嚨淖龇?，形式主義就會發(fā)生。利益沖突越激烈，行為主體要彌合利益沖突就要付出更大努力，形式主義產(chǎn)生的可能性就越大。因此，要建立科學(xué)合理的利益機(jī)制，形成均衡合理的利益平衡和約束制度體系，讓利益主體在進(jìn)行利益選擇時，傾向于實事求是地利益選擇，自覺放棄形式主義的利益選擇。

建立穩(wěn)定的利益預(yù)期機(jī)制。穩(wěn)定的制度才能穩(wěn)定行為主體的利益預(yù)期。無論是法律制度還是黨內(nèi)法規(guī)都是用來調(diào)整和規(guī)范特定的社會利益關(guān)系的。制度規(guī)定穩(wěn)定是社會利益關(guān)系調(diào)整到位、相對穩(wěn)定的體現(xiàn)，有利于引導(dǎo)和規(guī)范社會利益預(yù)期。運動式的治理雖然短期內(nèi)產(chǎn)生效果，但形式主義的治理具有長期性、反復(fù)性和復(fù)雜性，需要建立以法律制度和黨內(nèi)法規(guī)為核心的長效機(jī)制。要增強(qiáng)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性和穩(wěn)定性，提升立法立規(guī)的透明度和社會的參與度，全面反映和體現(xiàn)各方面的利益訴求，對黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，各級黨委政府的權(quán)限責(zé)任盡量明確作出規(guī)定。通過司法和執(zhí)法解釋、案例等方式保持法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)在一定時期的穩(wěn)定，盡量延長法律制度的使用壽命，同時為實踐的發(fā)展變化留足空間，考慮未來可能出現(xiàn)情形，在實踐中讓規(guī)定具體化，增強(qiáng)法律制度的適應(yīng)能力，防止朝令夕改。

完善群眾利益保護(hù)機(jī)制。形式主義往往是馬克思主義群眾觀缺乏的表現(xiàn)，摒棄一切特權(quán)思想是克服形式主義的重要前提[27]。鄧小平指出：“干部搞特殊化必然脫離群眾。我們的同志如果對個人的、家庭的利益關(guān)心得太多了，就沒有多大的心思和精力去關(guān)心群眾了，頂多只能在形式上搞一些不能不辦一辦的事情?！盵28]消除特權(quán)思想的同時要不斷推動改革和完善制度，消除特權(quán)行為。建立健全群眾參與黨和國家管理活動制度，制度性允許群眾參觀和旁聽黨和政府的會議和決策，強(qiáng)制性規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部必須回應(yīng)群眾訴求的具體問題和情形，規(guī)定解決群眾問題和困難不力的處罰規(guī)定，讓為人民服務(wù)的宗旨有充分的制度保障。將形式主義識別權(quán)交給廣大人民群眾，完善形式主義識別機(jī)制和處理機(jī)制。列寧曾指出：“勞動群眾非常敏感，很會識別誰是忠誠老實的共產(chǎn)黨員，誰是那些靠辛勤勞動過活、沒有任何特權(quán)、根本不會‘討好領(lǐng)導(dǎo)’的人所厭惡的共產(chǎn)黨員?！盵29]要提升黨務(wù)政務(wù)公開透明度，主動接受人民群眾的監(jiān)督，與群眾利益相關(guān)的所有決策和工作都要公開舉報監(jiān)督方式，安排專人值守。加大對公共服務(wù)熱線服務(wù)質(zhì)量和群眾投訴處理情況進(jìn)行監(jiān)督。

完善崗位職責(zé)和問責(zé)制度體系。工作中的形式主義一部分是為了逃避責(zé)任而發(fā)生，這與現(xiàn)行的問責(zé)制度體系不完善有關(guān)。一方面是問責(zé)過多、過重、過濫，讓人害怕被問責(zé)。另一方面是問責(zé)過輕、過少，讓人感覺不到壓力。通過立法方式合理劃分各級黨委政府的事權(quán)并保持相對穩(wěn)定性，用列舉法細(xì)化各級黨委政府的專屬事權(quán)和各級黨委政府之間的共享事權(quán)范圍及其責(zé)任。將地方各級黨委政府的事權(quán)基本分為強(qiáng)制性和選擇性兩大類，明確地方各級黨委政府必須完成的職責(zé)和可以鼓勵創(chuàng)新完成的職責(zé)。地方各級黨委政府及其工作部門根據(jù)法律法規(guī)確定各個單位的崗位職責(zé)體系，在實際工作中不斷完善崗位職責(zé)體系，要求每個崗位人員嚴(yán)格按照崗位職責(zé)開展工作并進(jìn)行考核問責(zé)。規(guī)范懲處性黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)，黨政紀(jì)處分應(yīng)由中央和中央紀(jì)委規(guī)定，地方黨政機(jī)關(guān)不得擁有黨紀(jì)和政務(wù)處分的制定權(quán)。清理扶貧、環(huán)保、安全生產(chǎn)等問責(zé)較多領(lǐng)域的問責(zé)文件，由相關(guān)立法和黨內(nèi)法規(guī)部門進(jìn)行審核。嚴(yán)禁地方自行作出違反上行法規(guī)的侵犯黨員干部合法權(quán)益的“內(nèi)部規(guī)定”。細(xì)化應(yīng)當(dāng)問責(zé)和不應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形，考慮不同時期黨和國家的重點工作變化，可以每年用清單的模式，將情形具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，避免問責(zé)泛化和濫用。

完善形式主義懲處性制度。修改《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)和法律制度，將形式主義納入懲處范圍。健全形式主義問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。上級對下級考核要注重績效考核，調(diào)整和完善考核方法，多采用不定期抽查方式，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，客觀記錄下級履職盡責(zé)的實際效果。監(jiān)督檢查、巡視巡查要增強(qiáng)隨機(jī)性，不能讓被檢查方精心準(zhǔn)備和安排，防止形式主義應(yīng)對。扶貧攻堅、大氣環(huán)保等重點工作監(jiān)督檢查，加大第三方評估，提升專業(yè)性，擴(kuò)大社會參與，發(fā)現(xiàn)真問題，讓工作不實、不力、無效者沒有藏身之處。加大對形式主義的查處力度，建立形式主義問題案例庫，用具體的案例來指導(dǎo)全國執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。

改革干部評價和選拔任用制度。工作中的形式主義有一部分是為了顯示政績而發(fā)生，這與干部評價和選拔任用制度有關(guān)。形式主義過分講究形式，不注重效果，主要原因是唯上、迎上，政策和工作實施考核上面說了算，群眾說了不算或分量不夠。因此，改變政績考核方式，增加群眾對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評估的話語權(quán)，讓群眾對干部工作實施效果進(jìn)行評判。目前這方面的技術(shù)手段已經(jīng)具備，如大眾點評等企業(yè)中普遍運用的接受服務(wù)之后的滿意度調(diào)查，對公共機(jī)構(gòu)的服務(wù)可以同樣適用。進(jìn)一步完善干部分類考核制度，對領(lǐng)導(dǎo)班子成員和一般干部的考核進(jìn)一步區(qū)分。領(lǐng)導(dǎo)班子成員要重視“群眾得分”，設(shè)置多數(shù)群眾關(guān)心、長期反映強(qiáng)烈的問題作為必須考核項，“指揮棒”引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部眼睛必須向下看，一般干部要重視有直接管理權(quán)限的管理考核，將群眾投訴、群眾評價作為重要考核項，將其與績效工資、評優(yōu)評先、提拔任用等直接掛鉤。改革公務(wù)員能進(jìn)不能出，干部能上不能下的制度，真正實行聘任制和任期制，聘期考核合格予以繼續(xù)簽訂聘用合同，任期結(jié)束則干部則要從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來，保證所有干部固定階段都要接受嚴(yán)格的考核?？煽紤]將公務(wù)員招聘與志愿者活動結(jié)合，在從事過公益事業(yè)的人員中遴選部分公務(wù)員，用機(jī)制保障公務(wù)員具有公共志愿精神。在實行真正任期制基礎(chǔ)上，完善領(lǐng)導(dǎo)干部競爭性選拔機(jī)制，可考慮在上級組織部門考核、推薦的基礎(chǔ)上，提高地方黨代會和人代會（或人大常委會）差額選舉比例。

積極培育接受批評的良好環(huán)境。建立健全形式主義發(fā)現(xiàn)、批評和糾正機(jī)制，支持媒體對形式主義進(jìn)行曝光，讓社會對曝光的形式主義問題進(jìn)行討論和批評。完善公益訴訟制度，將公眾反映強(qiáng)烈的形式主義納入檢察院公益訴訟范圍。發(fā)揮人大、政協(xié)、黨委全委會、黨員大會等組織的作用，增強(qiáng)質(zhì)詢批評運用，讓批評武器更加銳利，會議多一點辣味。在黨委、紀(jì)委網(wǎng)站設(shè)置形式主義問題專欄，增加舉報熱線、手機(jī)端、微信等便捷渠道，對形式主義問題專門進(jìn)行統(tǒng)計和通報曝光。將是否開展批評和自我批評作為衡量民主生活會質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。