受行政處罰行為主觀要件探究

宋幸澤

（貴州大學法學院，貴州貴陽 550025）

受行政處罰行為是指行政行為的相對人與相關(guān)人或者是參加人，危害了國家對于行政權(quán)能的掌控，致使社會秩序遭到破壞，此行為被國家進行譴責，行政機關(guān)基于法律、法規(guī)對其課以懲戒，受行政處罰行為在實質(zhì)上屬于一種行政違法行為。[1]對于受行政處罰行為成立要件的爭議主要有三種看法，首先是“四要件”去除主觀要件后的“三要件”說；其次是“四要件”齊備說的看法；最后是“新三要件”的理論?！吨腥A人民共和國行政處罰法》是一部在我國行政法治建設(shè)進程中具有里程碑意義的法律，但是在其應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件方面，仍存在一定的缺失。在今年新修訂的，也就是現(xiàn)行的《行政處罰法》中，對行為人的主觀方面第一次進行了提及，但是仍然對其理解和概念含混不清，不利于基礎(chǔ)概念的統(tǒng)一。受行政處罰行為是成立行政處罰的基礎(chǔ)和前提，相比修訂之前的《行政處罰法》對受行政處罰行為，在主觀方面彌補了大面積理論空白，逐漸認識到了受行政處罰行為的主觀要件，對完善行政處罰制度和行政法學的體系化建設(shè)有承上啟下之功效。不少學者認為，行政違法責任是行政處罰適用的基礎(chǔ)和前提，只有構(gòu)成了行政違法，才能對行為人的權(quán)利進行減損，為其義務(wù)增加新的負擔。而行政處罰的構(gòu)成必須與犯罪構(gòu)成一樣具備四個要件，即客體、主體、客觀要件和主觀要件，其中主觀要件（違法行為的主觀方面），是指違法行為主體基于故意或者過失的心態(tài)，實施的違反行政管理秩序的行為。

現(xiàn)行《行政處罰法》對于行為人的主觀方面看似采取了過錯推定的要求，但是能否就此認為該規(guī)定是對“無過錯不處罰”的適用？前述提及，行政處罰是對行為課以處罰，但是在給予行政處罰時并未考慮行為人的主觀方面，而是讓其“自證清白”，這是否還能認為主觀要件存在于受行政處罰行為的構(gòu)成要件當中？主觀過錯在此理解為抗辯事由更符合邏輯，對于受行政處罰行為已經(jīng)成立，但是主觀要件卻在處罰成立之后作為構(gòu)成要件考量，這不能自圓其說?！安粏栔饔^狀態(tài)”原則是行政處罰中較為重要的思想，大多數(shù)學者支持其思想主要基于:“在行政處罰中，行為人主觀方面并沒有太多值得考量的意義，主觀因素對于絕大多數(shù)受行政處罰行為來說，失去了獨立價值和實際意義”?，F(xiàn)階段，人們對于滿足何種要件才認定為受行政處罰行為，并無準確定論。主觀過錯在行政處罰的體系地位中，一直處于懸而未決的狀態(tài)。實務(wù)部門認為，主觀要件系行政相對人的抗辯事由，并不存在于行政處罰的體系中；而部分理論界學者認為，主觀要件應(yīng)在行政處罰中有一席之地，屬于在做出行政處罰決定時應(yīng)當考量的要件。明確將主觀要件作為行政處罰的構(gòu)成要件，對于完善理論體系將事倍功半。按照形式行政法學的要求，“行政機關(guān)做出行政處罰時，應(yīng)當依據(jù)法律、法規(guī)對行為人的主觀要件進行考量，否則不應(yīng)考慮”，在“我國行政處罰中，只規(guī)定了當事人如果有證據(jù)證明其沒有主觀過錯，才不予處罰”的背景下，“行政機關(guān)在做出具體行政行為時，擅自添加主觀條件來認定其違法行為，是一種越權(quán)行為”。[2]

一、主觀要件之考量

（一）主觀要件存在的必要性分析

行政處罰立法體系的不明確，導致法條解釋上的混亂。如果把過錯理解為歸責原則，這就意味著在構(gòu)成要件中，不必考慮相對人的主觀問題，可以只憑借客觀給予其處罰。主觀要素是對受行政處罰行為中，各個涉及主觀方面的大總結(jié)。其不但包括主觀要件和歸責原則，還有其責任階層阻卻事由，例如認識錯誤等。歸責原則中雖然也包含了對于主觀要件的表述，但是本文對主觀要件所論述的角度，基本是從構(gòu)成要件出發(fā)的，基礎(chǔ)概念上并不互相沖突，且具有銜接性，所以不宜過度將主觀要件涵攝于歸責原則，兩者將會分別從兩個角度進行各自的闡述。主觀要素并不會與歸責原則和主觀要件產(chǎn)生基礎(chǔ)概念的混淆，將會以主觀要素為大概念，主觀要件和歸責原則都是包含其中的子集。國外之于行政立法的研究雖然超前，但對于各個國家的法律制度，從兼顧行政效率和公平的角度來看，如果行政機關(guān)只注重效率，把新修訂條文中的過錯當成過錯推定原則，這無疑會減輕行政機關(guān)很大負擔，且表面上也兼顧了公平。可是如果這么理解此次修改的條文，在實踐中，將又會引發(fā)新的風險。一些國家行政處罰并沒有制定與國外類似的行政法典，在我國，則是以《行政處罰法》作為總則，將其他關(guān)于行政處罰方面的內(nèi)容，分之于單行立法、條例里面。首先，行政職能在生活中隨處可見，其涉及面之廣、復(fù)雜程度之深，其他部門法難以匹及；其次，行政處罰在一些專業(yè)領(lǐng)域中，所涉及的專業(yè)性較強，立法者對這些專業(yè)問題難以考慮周全，例如醫(yī)藥、質(zhì)檢、信息等領(lǐng)域，立法者往往不能面面俱到，只能通過授權(quán)立法，由相應(yīng)的行政主管機關(guān)制定相應(yīng)規(guī)范。

在執(zhí)法中，實踐和理論往往無法做到有效結(jié)合，對于實現(xiàn)行政處罰的目標，不但需要理論的指引，更需要執(zhí)法機關(guān)對于理論的執(zhí)行。在取證過程中，理論和實踐難以做到銜接。行政機關(guān)在執(zhí)法時，為了方便高效，只以客觀要件進行違法行為認定，基于此行為獲得的證據(jù)而對于行為人給予處罰，絲毫不過問行為人的主觀要件是否完備。又比如在劉云務(wù)案件中，對其進行行政處罰，而忽視了行為人的主觀要件，做出了不合理的處罰，損害了行為人的合法權(quán)益。而按照文義解釋理解，行政處罰對于行為人的主觀并未進行強制要求，未要求行政機關(guān)在做出處罰時，要考慮行為人的主觀要件是否構(gòu)成，而對于執(zhí)法部門來說，不考慮主觀要件是符合文義解釋之內(nèi)容，但這樣的執(zhí)法不僅會造成行政權(quán)的濫用，也會侵害更多的社會權(quán)益。

（二）主觀要件存在的理論基礎(chǔ)

法律責任理論是指當行為人實施違法行為之后，國家依據(jù)法律對其進行懲罰，每個公民被法律賦予了各種義務(wù)，當這些義務(wù)遭到違反時，就能對其進行譴責，此時要求行為人承擔責任是源于法律責任的要求，而不會沒有任何合法依據(jù)，也不會使其遭受道德的譴責。[3]法律責任理論發(fā)展至今，已經(jīng)形成了許多學術(shù)流派，有從道義出發(fā)的“道義責任論”；也有從法律功利角度探討的“功利主義責任論”；也有從注重社會控制效果出發(fā)的“社會責任論”；還有注重法律教條主義的“規(guī)范責任論”；以及平衡利益雙方的“成本收益責任論”。各個學說對于行政處罰的發(fā)展，都有一定的推動作用，從一開始只注重法律條文的規(guī)定，到現(xiàn)在注重實質(zhì)法律，開始思考行為人的切身合法利益，法律責任對于其理念的發(fā)展不可磨滅。

依據(jù)價值平衡理論，行政效率于保障人權(quán)相互矛盾，相互糾纏。各方價值存在于一定的法律條文中，對于各種價值交織在一起的法律，勢必會與個人利益發(fā)生矛盾和沖突，行政法的價值平衡體現(xiàn)在保證“行政權(quán)力與相對人權(quán)利”的公平與公正。行政處罰是為了維護社會秩序而存在的，但是當維護社會秩序極端化，將損害相對人的合法權(quán)益，是否要犧牲一部分行政效率來保障行為人的權(quán)益，這是價值平衡理論的自身原動力所在。在行政處罰中，由于行政處罰涉及社會方方面面，不可能要求行政法如同刑法一樣滿足所有邏輯條件才得以苛責行為人。當行政處罰涉及的廣度加深后，難免會出現(xiàn)違法行政的現(xiàn)象，在實踐中，行為人做出行為也可能并沒有主觀過錯，換言之，為了行政效率犧牲個人價值并不是值得的。如前段時間出現(xiàn)的上海天價處罰案，行為人把自己種的樹進行了修剪，但是行政執(zhí)法部門卻對其進行了十幾萬的行政處罰。形式上是在客觀層面滿足了受行政處罰行為，但是主觀要件卻是缺失的。行政法能夠使社會穩(wěn)定，但是在行使行政處罰權(quán)時也應(yīng)當保障行為人的申訴權(quán)、抗辯權(quán)。在認定受行政處罰行為中，把主觀要件放置于成立要件中，使行為人被公權(quán)力機關(guān)侵害可能性降到最低。

二、完善受行政處罰行為主觀要件的對策

（一）域外行政立法中關(guān)于主觀要件適用的啟示

奧地利國的《行政罰法》“創(chuàng)立了舉世矚目的行政程序四大法典,為后來國家的學習借鑒提供了完善的藍本”。[4]該國的《行政罰法》在1925 年頒布實施，該法典對于主觀要件做出了特別要求，即能夠被給予行政處罰行為最低主觀要求也必須為過失，如果不是過失或者故意，則不應(yīng)當進行懲戒，但是行為能夠證明自己無法避免違反行政義務(wù)的，則不應(yīng)當認定為過失，不能進行處罰。[5]從該條可以明確看出，奧地利在進行一般的行政處罰時，把主觀要件作為其認定標準之一。

德國的《違反行政秩序罰法》在1952 年頒布實施，其中對于主觀要件限制于故意，過失為例外，也即只有當受行政處罰行為主觀要件是故意時，才能被處罰，如果沒有特別規(guī)定，過失不能成立受行政處罰行為。[6]德國的行政法典對于主觀要件規(guī)定詳細明確，設(shè)立了以處罰故意為常態(tài)、過失為例外的原則。該規(guī)定的偏于理想化，在社會實踐中，故意違反行政處罰相關(guān)法律的行為人反而占少數(shù)，大多數(shù)人都處于“不知法”的狀態(tài)中，主觀上為過失的偏多。[7]據(jù)此可以看出，德國對于行政處罰中行為人主觀心態(tài)關(guān)注較多，反而不像我國，大多適用客觀歸責，注重客觀要件的滿足，但這也是本國的實際情況所決定的。

國家公權(quán)力為了維護社會穩(wěn)定，而借用立法的形式，創(chuàng)造出了行政處罰，不但約束了行政機關(guān)不得濫用行政職權(quán)，還得以對破壞社會穩(wěn)定的個人或者組織給予合法懲戒。國家行政機關(guān)借此對社會秩序進行管理，而又把侵害降到了最低，但是仍然需要考慮行為人合法利益的保護，對行政處罰的權(quán)能進行限縮，這也為主觀要件在受行政處罰行為的構(gòu)成要件中提供了堅實的理論基礎(chǔ)。在當代國家行政權(quán)能不斷擴張的同時，行為人的合法利益不免會遭受侵害，法律不能解決所有矛盾，法律規(guī)定的是最低限度的行為人義務(wù)，當行政權(quán)能擴張，勢必會蠶食行為人所擁有的權(quán)利，所以發(fā)展受行政處罰行為的主觀要件，是合法行政的內(nèi)在邏輯要求。行政法治理論發(fā)展是圍繞行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡而不斷發(fā)展的。

（二）公民對主觀要件觀念的補強

行政處罰是在行政主體與行政相對人的關(guān)系形式中運作的，具體表現(xiàn)在行政主體做出行政處罰決定，相對人承受行政處罰結(jié)果。2015 年的劉云務(wù)訴山西省太原市交警支隊一案，其中劉云務(wù)明顯沒有主觀過錯，但是行政機關(guān)仍然讓其提交當事人無法證明的證據(jù)，如果把過錯看作過錯推定原則，劉云務(wù)明顯沒辦法與公權(quán)力機關(guān)對抗，在這種明顯無主觀過錯的案件中，讓當事人提交證據(jù)是在苛責當事人。如果不能厘清應(yīng)受行政處罰行為中的主觀要件，行政機關(guān)將只憑借客觀要件作出處罰，這不利于保障公民的權(quán)利。從兼顧行政效率和公平的角度來看，如果行政機關(guān)只注重效率，把新修訂條文中的過錯當成過錯推定原則，這無疑會減輕行政機關(guān)很大負擔，且表面上也兼顧了公平?？墒侨绻@么理解此次修改的條文，在實踐中，將又會引發(fā)新的風險。再比如2021 年4 月5 號，一名貨車司機，因“北斗系統(tǒng)”自動掉線，被交警認為是疲勞駕駛從而給予了行政處罰，其貨車司機也沒有能力證明“北東”的自動掉線，和自己沒有疲勞駕駛。在這種案例中，相對人明顯沒有能力來完成證明責任，行使“一刀切”的方式，把證明自己無過錯的責任都給行政相對人，這有點強人所難的意味。在這種情形下，只有行政相對人增加自身觀念，對行政處罰的主觀要件有所認識，才能在遇到處罰時進行合理抗辯。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的時代，行為人了解并學習行政處罰主觀要件的內(nèi)容再容易不過，并且貼近人們生活，并不會晦澀難懂，這是基于受行政處罰行為中主觀要件可以快速補強的優(yōu)勢所在。

相對人是行政處罰結(jié)果的最終承受者，其對行政處罰機關(guān)是否嚴格遵循行政處罰具體規(guī)定有著切身認識，相對人監(jiān)督是發(fā)展行政處罰的重要方式之一。具體到主觀要件而言，國家公權(quán)力機關(guān)處于優(yōu)勢地位，當其減損公民權(quán)利時，將很難進行控訴和申辯，所以對主觀要件內(nèi)容要進行政府信息公開，即只要不是涉及法律、法規(guī)規(guī)定保密的范圍就應(yīng)當予以公開，如果涉及到保密信息，信息能夠拆分的，也要把能夠公開的信息拆分后進行公布，讓相對人最短時間內(nèi)了解到行政處罰中的新動態(tài)。應(yīng)認真對待相對人的陳述、申辯意見。陳述、申辯權(quán)是公民對抗行政權(quán)力的重要機制，是權(quán)利約束權(quán)力的重要手段。由其在相對人進行陳述申辯后，行政機關(guān)可以清楚認識到實施該行為的主觀要件，保障相對人合法權(quán)益。

三、結(jié)語

對于受行政處罰行為的主觀要件，如果把條文中的過錯理解為主觀要件，這就意味著受罰行為必須要滿足構(gòu)成要件，然后才能考慮阻卻事由。這將大幅度保障行為人的合法權(quán)益，減少國家公權(quán)力機關(guān)侵害的可能。行政法學大幅度進行發(fā)展變革之際，應(yīng)當以合法行政為原則，合理行政作指導，有效推進行政處罰在實踐中的發(fā)展，以更合理的處罰方式，助力依法治國的新發(fā)展。受行政處罰行為主觀要件的判定是后續(xù)判定行為成立的基礎(chǔ)之一，而主觀要件相關(guān)概念與知識的梳理，使相關(guān)理論研究中對各類條例的應(yīng)用更加規(guī)范，從而讓法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測性得到保障。盡管主觀要件本身包括了隨意性，但通過立法的方式將其固化，使得行政處罰能夠在應(yīng)用過程中逐漸實現(xiàn)從嚴格規(guī)則主義向功能主義的轉(zhuǎn)化。