數(shù)字政府建設(shè)中的數(shù)字化與法治化共進(jìn)問題研究

代詩琪

（廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510000）

引言

數(shù)字政府是提升我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，不論是國家還是各級(jí)政府都在不斷探索數(shù)字政府的建設(shè)模式。然而在政府治理模式數(shù)字化過程中卻遇到了如何與法治化相協(xié)調(diào)的難題。如今，政府?dāng)?shù)字化已經(jīng)成為世界各國政府國家治理新手段的大趨勢，同時(shí)一國的法治化程度也成為了判斷該國現(xiàn)代化的重要參數(shù)，我們國家也在探討如何在政府?dāng)?shù)字化的同時(shí)保障政府法治化，提升用戶體驗(yàn)，從公眾服務(wù)需求出發(fā)保障社會(huì)公共利益。在我國數(shù)字政府發(fā)展現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治制度，在這個(gè)制度下探討如何去解決數(shù)字政府建設(shè)中的層級(jí)聯(lián)動(dòng)效果差的問題和數(shù)字政府模式路徑選擇問題；同時(shí)縱觀我國政府?dāng)?shù)字化的建設(shè)進(jìn)程，數(shù)字政府一直是以“為人民服務(wù)”為建設(shè)目標(biāo)，在協(xié)調(diào)數(shù)字治理和法治治理的時(shí)候，要明確協(xié)調(diào)兩者進(jìn)程的大原則，在原則的指導(dǎo)下構(gòu)建框架，創(chuàng)建具有中國特色、符合中國國情的政府?dāng)?shù)字化法治建設(shè)齊頭并進(jìn)的中國模式。加快數(shù)字政府建設(shè)是新時(shí)代全面深化行政體制改革的必然選擇，是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要保障，也是有效推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，更是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)。

一、數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯

數(shù)字政府已經(jīng)成為了現(xiàn)代政府的一種新的形態(tài)和發(fā)展趨勢，要討論如何更好地建設(shè)數(shù)字政府以及促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化進(jìn)程與社會(huì)其他方面的現(xiàn)代化進(jìn)程的和諧開展，就必須對數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯進(jìn)行梳理。

（一）行政治理的數(shù)字化邏輯

政府?dāng)?shù)字治理的數(shù)字化邏輯的集中點(diǎn)在現(xiàn)代信息技術(shù)如何驅(qū)動(dòng)政府治理理念以及政府治理模式的改革。數(shù)字政府的數(shù)字化邏輯體現(xiàn)在兩個(gè)方面：數(shù)字化轉(zhuǎn)型和整體性治理。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是因?yàn)楝F(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展不僅僅改變了傳統(tǒng)的商業(yè)運(yùn)營結(jié)構(gòu)，政府的治理模式也會(huì)隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展而被逐步改變。在以往的社會(huì)運(yùn)營中，由于信息傳播不夠迅速以及信息交流的工具不夠及時(shí)，社會(huì)成員對于信息掌握者的依賴程度非常高，而政府作為社會(huì)機(jī)構(gòu)中最大的信息掌握者，各個(gè)社會(huì)成員對其依賴程度非常高，但是在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)了以后，信息傳播速度加快，社會(huì)成員對政府的依賴減弱，驅(qū)動(dòng)“權(quán)力從國家這一端逐漸向網(wǎng)絡(luò)這一端轉(zhuǎn)移”并弱化傳統(tǒng)政府強(qiáng)制性管理的社會(huì)基礎(chǔ)[1]；特別是基于大數(shù)據(jù)信息獲取能力和人工智能在社會(huì)各個(gè)方面的逐步深入應(yīng)用，進(jìn)一步加快了社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型；同時(shí)不同于以往政府間郵件傳遞的信息溝通模式，信息技術(shù)異地實(shí)時(shí)傳輸?shù)奶攸c(diǎn)使得政府間的信息傳遞和作用模式也發(fā)生著改變。因此在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府可以利用數(shù)字技術(shù)的信息交互特點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)世界和網(wǎng)絡(luò)虛擬世界之間建立起新的治理手段及路徑，也就是數(shù)字化的治理方式。構(gòu)建出一個(gè)新的平臺(tái)，回應(yīng)民眾關(guān)切，將數(shù)字和服務(wù)相結(jié)合，加強(qiáng)與民眾的溝通互動(dòng)，打造實(shí)體政府與虛擬政府有效銜接的政府運(yùn)行模式，這就是“數(shù)字治理”。

整體性治理在一定程度上是依賴于信息技術(shù)的發(fā)展的。整體性治理是理性的統(tǒng)一，主要是指的信息技術(shù)的工具理性和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一?，F(xiàn)代服務(wù)型政府的建設(shè)要求政府高效便民，但是現(xiàn)階段的政府在運(yùn)行過程中需要處理的事物呈現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢，政府的運(yùn)行效率無法達(dá)到社會(huì)滿意的程度，因此政府以往的管理模式注定是要被放棄的。這些新的發(fā)展趨勢迫使著政府的運(yùn)行方式更加強(qiáng)調(diào)整體協(xié)作的方式，簡化程序，將部分治理轉(zhuǎn)向政府間的協(xié)同治理，淡化層級(jí)觀念，強(qiáng)調(diào)跨層級(jí)合作。整體性治理就是為解決新公共管理的碎片化癥結(jié)，通過機(jī)構(gòu)組織間的有效整合與跨界性協(xié)調(diào)，使各部門的目標(biāo)政策達(dá)到合作無間的治理行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)管理理念的超越和重構(gòu)[2]。整體性治理是數(shù)字政府的價(jià)值追求，整體性治理不僅僅體現(xiàn)在理論中同時(shí)也已經(jīng)在實(shí)踐中得到了初步運(yùn)用，例如政府對于數(shù)字化運(yùn)行的軟件和硬件準(zhǔn)備。政府的整體性治理對于推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)以及政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)質(zhì)量的提高有著明確的效能，在未來的數(shù)字政府和服務(wù)型政府的建設(shè)中整體性治理將會(huì)成為政府治理的一大顯著特征。

（二）數(shù)字政府的科層邏輯

數(shù)字政府的層級(jí)關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向扁平化的管理方式，而以往的政府治理層級(jí)遵循的是“科層級(jí)”的邏輯。科層級(jí)的治理方式最主要的特點(diǎn)就是上下各級(jí)分工明確，上下級(jí)的權(quán)限界限明確，有專門的規(guī)則去約束行為，政府工作是檔案化管理，一般情況下，下級(jí)部門不會(huì)越級(jí)上級(jí)部門的權(quán)限，所有的事項(xiàng)必須要走完規(guī)定的程序。雖然“科層級(jí)”的制度設(shè)計(jì)思路就是由專業(yè)人士來管理設(shè)計(jì)合理的政府機(jī)構(gòu)，但是上下級(jí)政府間的溝通交流以及程序上的審核非常繁瑣，上下級(jí)權(quán)限過于清晰也導(dǎo)致下級(jí)政府可能無法靈活處理一些突發(fā)問題，因此“科層級(jí)”的治理邏輯在現(xiàn)代政府治理體系中開始跟不上政府高效的治理價(jià)值理念。同時(shí)“科層級(jí)”的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)無法應(yīng)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下人民的需求了。在如今的社會(huì)發(fā)展下，不僅僅政府對效率有了更高的要求，隨著普通民眾的生活節(jié)奏加快，他們在辦理政府事物的時(shí)候?qū)λ冻龅臅r(shí)間成本的要求也不斷提高，而“科層級(jí)”的制度設(shè)計(jì)固有的低效、程序繁瑣的特點(diǎn)顯然無法滿足民眾的需求。因此“科層級(jí)”的治理邏輯也在與現(xiàn)在的信息技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)，不僅轉(zhuǎn)變了通信工具和檔案記錄工具，同時(shí)也將“科層級(jí)”的治理方式轉(zhuǎn)向了扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理模式。

正是因?yàn)樵镜摹翱茖蛹?jí)”制度轉(zhuǎn)向了扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理模式，也要求政府間原有嚴(yán)明的上下層級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向協(xié)同合作治理的關(guān)系。所謂的協(xié)同治理就是將各個(gè)政府部門資源最大化的利用、效率最大化、最大化的便利當(dāng)事人。協(xié)同治理作為一種治理安排，實(shí)際上是通過公共機(jī)構(gòu)與其他的非政府利益相關(guān)方共同協(xié)商、決策以制定出公共政策或者是對公共項(xiàng)目或者資產(chǎn)進(jìn)行管理。與以往的治理方式相比，協(xié)同治理的方式不囿于層級(jí)和地域，它更像是政府在公共管理和決策中的一種過程和手段，使得行政當(dāng)事人可以無視公共機(jī)構(gòu)、地域或者其他的物理限制以達(dá)成所想要達(dá)成的公共目標(biāo)。嚴(yán)格意義上來說協(xié)同治理的邏輯并不僅僅只是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)作治理，它要求的是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間、內(nèi)部機(jī)構(gòu)與外部社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，但是現(xiàn)在我們主要討論的是政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)同治理。協(xié)同治理的中和框架包括對系統(tǒng)情境、協(xié)同驅(qū)動(dòng)、協(xié)同動(dòng)力和協(xié)同行動(dòng)等因素的綜合考察。也就是說，數(shù)字政府應(yīng)該是作為一個(gè)聯(lián)合行動(dòng)的主體，跨越地域和其他要素的影響以達(dá)到政策和績效的正面反應(yīng)。因此這個(gè)“聯(lián)合行動(dòng)能力”就是評(píng)價(jià)數(shù)字政府協(xié)同行動(dòng)力的要素。政府在硬件和軟件方面做足措施，提升政府協(xié)同行動(dòng)力的指數(shù)，促進(jìn)政府協(xié)同行動(dòng)力體系科學(xué)化，將縱向協(xié)同治理邏輯發(fā)揮出最大效用。

（三）數(shù)字政府服務(wù)的體驗(yàn)邏輯

數(shù)字政府時(shí)代以“為人民服務(wù)為中心”為建設(shè)目標(biāo)是在數(shù)字信息時(shí)代對政府與公眾關(guān)系的價(jià)值理念的重構(gòu)。政府要向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點(diǎn)就是把握住“為人民服務(wù)為中心”的建設(shè)目標(biāo)，這是黨“為人民服務(wù)為中心”的價(jià)值理念在數(shù)字信息化時(shí)代的具體應(yīng)用。在傳統(tǒng)的行政場景中，政府通常是處于主導(dǎo)地位的，而行政相對人通常是處于被主導(dǎo)的地位的，基于這種邏輯思路，傳統(tǒng)的政府改革也是以政府為主導(dǎo)。但是隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展以及對服務(wù)型政府建設(shè)的需求，以政府為中心的改革邏輯明顯不再符合社會(huì)的發(fā)展需要。從我國政府發(fā)布的有關(guān)“數(shù)字政府”的相關(guān)政策來看，圍繞著數(shù)字政府的核心詞匯主要是“治理”“服務(wù)”“改革”“共享”“最多跑一次”等等詞匯，這些詞匯表明現(xiàn)在的政府改革看到了民眾的真實(shí)需求，將民本邏輯貫徹到政府高效率的日常工作中[3]。而隨著這些新詞匯變得熱門，政府改革呈現(xiàn)出與政府信息化階段、電子政務(wù)建設(shè)階段完全不同的目標(biāo)差異[4]。在政府信息化階段和電子政務(wù)建設(shè)階段政府的改革目標(biāo)主要是側(cè)重于效率，注重的是如何利用“信息化”去“管理”；而在數(shù)字化階段則是注重對民眾的服務(wù)。同時(shí)服務(wù)型政府改革的這一目標(biāo)轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)出政府法治化建設(shè)的需求，是對以人為本的法治理念的升華。

以“為人民服務(wù)為中心”的服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的價(jià)值理念主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是注重公眾在政務(wù)活動(dòng)中的兩感，即獲得感和體驗(yàn)感。這就代表著政府在數(shù)字化的過程中必須時(shí)刻關(guān)注民眾的需求，將民眾的需求作為政策制定的導(dǎo)向，方便民眾的生活，提升民眾在政務(wù)活動(dòng)中的參與感和獲得感。而這一點(diǎn)在以往各級(jí)地方政府的“數(shù)字政府”實(shí)踐中也有所涉及，例如深圳市的“入戶秒批”政策。另一方面就是在“數(shù)字政府”建設(shè)過程中注重公眾反饋，強(qiáng)化民眾的參與度。從“數(shù)字政府”的改革目標(biāo)來看，“數(shù)字政府”是為人民服務(wù)的，它的一系列制度、措施和政策都是圍繞著“服務(wù)”這個(gè)核心點(diǎn)展開的，所以在它的建設(shè)過程中，民眾作為直接參與者的感受就尤為重要。這些對政策最直接的反饋可以對建設(shè)的方向起到一定的指導(dǎo)作用，有利于政府及時(shí)改進(jìn)建設(shè)過程中的優(yōu)缺點(diǎn)，不斷提高政務(wù)服務(wù)水平?？偠灾盀槿嗣穹?wù)”作為政府?dāng)?shù)字化建設(shè)改革目標(biāo)并不僅僅只是一句空話，它理應(yīng)作為政府?dāng)?shù)字化改革的價(jià)值內(nèi)核：將民眾參與度作為考核的必要標(biāo)準(zhǔn)、讓行政相對人也參與到政府?dāng)?shù)字化改革的運(yùn)行系統(tǒng)中、將民眾的獲得感和參與感放在首位是數(shù)字政府改革的關(guān)鍵。

二、我國數(shù)字政府建設(shè)的法治困境

（一）數(shù)字化與法治化平衡問題

如上所述，誠然我國政府的數(shù)字化建設(shè)和法治化建設(shè)是非常重要的，但是當(dāng)數(shù)字化和法治化共進(jìn)時(shí)也遇到了一些亟待解決的問題。一方面當(dāng)前我國政府在推進(jìn)數(shù)字法治的過程中，數(shù)字化與法治化共進(jìn)的一些理論問題逐步開始顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)為憲法難題，但是這個(gè)問題卻從來不是一個(gè)真正的憲法問題。縱觀全球各國以往的政府改革都是以憲法為基礎(chǔ)的，畢竟憲法作為一個(gè)國家的母法，能夠?yàn)檎母母镄袨樘峁椃ㄒ罁?jù)，保證改革行為的合法性。但是現(xiàn)在包括我國政府在內(nèi)的各國政府進(jìn)行的政府?dāng)?shù)字法治建設(shè)和政府的數(shù)字化建設(shè)都缺少了憲法依據(jù)。究其原因還是各國的現(xiàn)行憲法在制憲時(shí)期并沒有預(yù)估到社會(huì)的數(shù)字化進(jìn)程會(huì)如此之快，在制度設(shè)計(jì)上沒有為政府的數(shù)字化建設(shè)和數(shù)字法治建設(shè)預(yù)留法治空間，因此導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)在理論上缺少了憲法條文支持。不過這個(gè)憲法難題目前只是停留在理論上，在政府?dāng)?shù)字化和數(shù)字法治化建設(shè)進(jìn)程中并沒有演變成為一個(gè)實(shí)踐上的問題，因?yàn)楫?dāng)今的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)技術(shù)利益與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是并存的，社會(huì)成員在享受數(shù)字社會(huì)帶來的各項(xiàng)便利的同時(shí)也在承擔(dān)著數(shù)字信息社會(huì)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)其中的很大一部分僅僅依靠某一個(gè)單一的社會(huì)成員個(gè)體是很難去規(guī)避的，必須依靠具有國家強(qiáng)制力的公權(quán)力去規(guī)避?；诖耍鐣?huì)成員需要政府對數(shù)字社會(huì)中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)避，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，同時(shí)也要求政府提供與數(shù)字社會(huì)發(fā)展相匹配的政務(wù)服務(wù)。因此社會(huì)成員的雙重需求就成為了數(shù)字信息時(shí)代憲法的默認(rèn)條款，這個(gè)問題也就沒有成為政府?dāng)?shù)字法治改革實(shí)踐上的問題。

另一方面，數(shù)字法治政府改革的合法性也是值得深究的，究其原因就是政府為了滿足民眾的雙重需求。政府改革目的是為了行政相對人有更好的政務(wù)體驗(yàn)，提升政務(wù)和民眾的向心力和凝聚力。但是一項(xiàng)改革，特別是事關(guān)國家民生的政務(wù)改革理應(yīng)有合法依據(jù)，以法律為基礎(chǔ)，依法推進(jìn)建設(shè)進(jìn)程。對數(shù)字法治改革的合法性證成可以加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督，保障行政相對人的權(quán)利。因此我們必須要克服數(shù)字化和法治化的平衡問題。

（二）數(shù)字治理與科層化組織體系的協(xié)調(diào)難題

數(shù)字政府建設(shè)要求政府實(shí)行扁平化的治理模式，將以往的線下嚴(yán)苛的“科層級(jí)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向協(xié)同治理模式，但是由于目前我國數(shù)字政府建設(shè)仍然在實(shí)踐階段，數(shù)字政府建設(shè)層級(jí)協(xié)作仍然存在需要補(bǔ)足的地方。首先，政府的業(yè)務(wù)邏輯需要重新梳理。以往的政府業(yè)務(wù)活動(dòng)都是在線下辦理的，政府的工作人員和針對政府業(yè)務(wù)的相關(guān)法律、制度都是以方便行政相對人線下辦理為出發(fā)點(diǎn)的，但是數(shù)字政府的建設(shè)就使得我國的政府業(yè)務(wù)活動(dòng)突破了線上線下的限制，使得線上線下的活動(dòng)開始融合，因此如何優(yōu)化線上線下業(yè)務(wù)流程就成為了亟待解決的問題。但是業(yè)務(wù)協(xié)同并不是即時(shí)的，政府的各個(gè)部門在協(xié)同其他部門辦理政府業(yè)務(wù)時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)或者其他的人為原因極有可能會(huì)出現(xiàn)時(shí)間差導(dǎo)致信息溝通交流的不及時(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致政府業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出碎片化的趨勢，無法打造出高效集中的政府業(yè)務(wù)運(yùn)行流程。除此之外，部門業(yè)務(wù)尚未融合，各個(gè)部門間或者是不同層級(jí)政府部門的材料文件無法統(tǒng)一查詢也為業(yè)務(wù)流程優(yōu)化帶來了阻力。其次，政府的層級(jí)協(xié)同沒有從根本上得到發(fā)揮。當(dāng)個(gè)體不再獨(dú)立而是以協(xié)作的方式行事時(shí)，協(xié)同效應(yīng)便得以產(chǎn)生。也就是說，系統(tǒng)作用的發(fā)揮是由內(nèi)部各子系統(tǒng)或組成部分的協(xié)同作用決定的。協(xié)同越好，系統(tǒng)的整體性功能就越好[5]。所以要想充分發(fā)揮出政府層級(jí)間的協(xié)同力就需要將獨(dú)立的個(gè)體有機(jī)整合在一起，讓“獨(dú)立”的政府各級(jí)以協(xié)同的方式來處理政府業(yè)務(wù)。也就是政府組織采用扁平化的運(yùn)行模式將各級(jí)主體——從省級(jí)到社區(qū)連接起來。但是在數(shù)字政府層級(jí)協(xié)同的過程中，中間級(jí)的政府組織沒能發(fā)揮出預(yù)想中的協(xié)同作用。其所起到的作用大部分依然是資料的收集上傳和傳達(dá)，市區(qū)一級(jí)沒有實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同。同時(shí)處于下層級(jí)的社區(qū)和村民居委會(huì)可以協(xié)同的事就更少，政府層級(jí)間的協(xié)同沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的效力。最后，上下級(jí)政府間的權(quán)利和界限沒有得到明確的劃分。政府?dāng)?shù)字法治化建設(shè)在某種程度上來說也是為了加強(qiáng)政府、社會(huì)和市場間的協(xié)作關(guān)系，維護(hù)公共利益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益增長。但是在以往的市場經(jīng)濟(jì)管理模式中，政府組織部門的各項(xiàng)職能經(jīng)常會(huì)有重疊，部門間遇事時(shí)多有推諉，導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。然而到了數(shù)字信息時(shí)代政府部門權(quán)責(zé)不明的問題雖然有所改善卻依然存在，使得政府和社會(huì)還有市場的數(shù)字化合作路徑機(jī)制在一定程度上受到了阻礙。從以上三點(diǎn)可以看出，數(shù)字政府建設(shè)的層級(jí)協(xié)作水平不夠，無法發(fā)揮出共籌共建的凝聚力，共享共治合力，抑制了數(shù)字法治政府建設(shè)進(jìn)程[6]。

（三）數(shù)字政府建設(shè)的路徑選擇難題

隨著數(shù)字政府建設(shè)不斷推進(jìn)，各地各級(jí)政府也在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但是隨著各地不同模式試點(diǎn)的推進(jìn)也逐步凸顯出一個(gè)問題——數(shù)字政府治理模式到底應(yīng)該選擇哪種路徑？從路徑選擇上來看，以浙江省和廣東省為例來探討這個(gè)問題，我國不同的地區(qū)所選擇的路徑是不盡相同的。浙江省推進(jìn)的是“一網(wǎng)通辦的”治理模式，主要是建立一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，服務(wù)平臺(tái)的主要功能就是起到中臺(tái)的作用，對行政相對人需要辦理的事項(xiàng)收件、辦件進(jìn)行統(tǒng)一處理并精準(zhǔn)路由至審批系統(tǒng)。雖然浙江省在大力推進(jìn)“線下辦”轉(zhuǎn)向“線上辦”，但是浙江省在線上收件、辦件和審批之外依然保留了傳統(tǒng)的窗口環(huán)節(jié)，并且增加了探索“網(wǎng)格員+幫辦”“互聯(lián)網(wǎng)+代辦”服務(wù)新模式。由此可見浙江省在探索數(shù)字政府時(shí)不僅僅考慮到了線上辦理的便捷性，還考慮到了老年人或者殘障人士的不便利，將線下環(huán)節(jié)保留并將這種幫助服務(wù)責(zé)任下派到社區(qū)、網(wǎng)格員，使得群眾在體驗(yàn)數(shù)字政府線上辦理便捷性的同時(shí)也可以感受到政府的人文關(guān)懷。而廣東省數(shù)字政府建設(shè)主要是通過“粵省事”小程序進(jìn)行的。在這個(gè)小程序上幾乎涵蓋了教育、醫(yī)療等等事關(guān)民生的方方面面，民眾通過這個(gè)小程序就可以辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。廣東省數(shù)字政府建設(shè)采用的是“政企合作、管運(yùn)分離”的運(yùn)營模式，在這種模式下，廣東省更加注重行政相對人辦理政務(wù)時(shí)文件資料的“減負(fù)”，要將“百姓跑腿”變成“數(shù)據(jù)跑路”，減輕行政相對人的負(fù)擔(dān)，提高行政效率[7]。從廣東的數(shù)字政府建設(shè)路徑來看，廣東的數(shù)字政府更加注重推進(jìn)線上辦理，從回應(yīng)民眾公共服務(wù)需求出發(fā)，盡可能讓百姓少跑窗口。從以上兩個(gè)地區(qū)的數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐來看，現(xiàn)階段我國政府在推進(jìn)數(shù)字政府改革時(shí)將線上辦理作為一個(gè)重點(diǎn)的改革方向。兩省在數(shù)字政府改革時(shí)，雖然在線上辦理之外還是保留了原來的線下窗口，但是相較于廣東省，浙江省的線下辦理是深入到了社區(qū)上門辦理——數(shù)字政府時(shí)代的人工窗口辦理理應(yīng)是為了方便老年人和殘障人士，他們的權(quán)益和需求是不應(yīng)該被忽視的。但是如果線下窗口是一直存在的會(huì)不會(huì)與數(shù)字政府的建設(shè)目標(biāo)相悖呢？我國的數(shù)字政府建設(shè)模式路徑究竟是應(yīng)該只有線上辦理還是線上辦理與線下辦理相結(jié)合？如果采用線上辦理和線下辦理相結(jié)合的方式應(yīng)該如何去實(shí)施？從廣東省的數(shù)字政府實(shí)踐來看，它在建設(shè)過程中沒有將線下辦理推進(jìn)到“最后一公里”，傳統(tǒng)的人工辦理也只是在政務(wù)大廳保留，對于老年人以及行動(dòng)不變的行政相對人多有不便。在這一方面雖然浙江省略有領(lǐng)先，但是具體的實(shí)施方式還需要優(yōu)化。

三、構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治治理制度

（一）強(qiáng)化以人為本和風(fēng)險(xiǎn)治理的原則

為了推進(jìn)數(shù)字化和法治化共進(jìn)，必須要正視數(shù)字化和法治化在共進(jìn)時(shí)存在的問題，構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治治理制度。構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治治理制度的前提就是要強(qiáng)化以人為本和風(fēng)險(xiǎn)治理的原則。一方面理應(yīng)強(qiáng)化數(shù)字政府以人為本的價(jià)值取向，數(shù)字政府是以“為人民服務(wù)”為建設(shè)目標(biāo)，那么在構(gòu)建數(shù)字化和法治化共進(jìn)的數(shù)字法治制度時(shí)就應(yīng)該將以人為本的價(jià)值取向強(qiáng)化。數(shù)字政府建設(shè)是從公眾的公共需求出發(fā)，檢驗(yàn)制度是否得到有效實(shí)施的落腳點(diǎn)也是在公眾的滿意度上。因此，在政府?dāng)?shù)字法治制度的構(gòu)建上應(yīng)該進(jìn)一步將人民的滿意度作為檢驗(yàn)制度措施的標(biāo)準(zhǔn)，除了傳統(tǒng)的發(fā)放調(diào)查問卷以外，在網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)收集公眾的即時(shí)反饋也是很重要的。政府可以在政務(wù)平臺(tái)提供完服務(wù)后，設(shè)置一個(gè)即時(shí)反饋選項(xiàng)，不是強(qiáng)制性的，可以由民眾選擇是否跳過；主要功能就是收集民眾在使用完網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)后最直接的感受，內(nèi)容可以包括哪一部分使用不便和改進(jìn)建議。要將以人為本的價(jià)值理念貫穿到制度建設(shè)的方方面面，滿足公眾對公共服務(wù)的需求[8]，優(yōu)化公眾對“線上辦理”的體驗(yàn)，同時(shí)關(guān)心社會(huì)弱勢群體，讓“數(shù)字”也變得有溫度，真正打造一個(gè)數(shù)字化的政府。

另一方面社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理也是必不可少的。眾所周知，信息數(shù)字在給社會(huì)帶來便利的同時(shí)也帶來許多的風(fēng)險(xiǎn)，例如個(gè)人信息的泄露、數(shù)據(jù)庫被攻擊等等，隨著這些隱藏的風(fēng)險(xiǎn)逐步在社會(huì)生活中顯露出來，在政府?dāng)?shù)字化和法治化制度中建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系就顯得很有必要。首先，在風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中明確政府掌握的個(gè)人信息的保管機(jī)關(guān)和信息。責(zé)任主體針對個(gè)人信息泄露和濫用的情況，政府在收集到以政務(wù)辦理為目的的個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)該對這些信息進(jìn)行統(tǒng)一安全的保管，建立個(gè)人信息泄露追責(zé)機(jī)制，明確對個(gè)人信息保管環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致；并且制定信息泄露后的補(bǔ)救措施，例如攔截、屏蔽或者“抹”掉所泄露的信息。其次，現(xiàn)在辦公資料和文件都存儲(chǔ)在網(wǎng)上，作為大量數(shù)據(jù)的持有者，如果政府的數(shù)據(jù)庫遭到外來黑客襲擊或者其他原因?qū)е聲簳r(shí)不可用時(shí)，很可能會(huì)造成政務(wù)暫時(shí)無法辦理，影響民眾的體驗(yàn)感和好感度。因此要設(shè)置應(yīng)急防控措施，保證政府在緊急情況下不依賴數(shù)據(jù)庫也可以滿足民眾的需求。最后要深化風(fēng)險(xiǎn)治理的理念。在數(shù)字信息時(shí)代深化風(fēng)險(xiǎn)治理的理念可以更加有效地應(yīng)對社會(huì)發(fā)展變化帶來的問題，將隱藏的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)遏制住，提升公眾體驗(yàn)，使得政府?dāng)?shù)字化和法治化建設(shè)高效推進(jìn)。

（二）創(chuàng)新平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府治理路徑

數(shù)字政府建設(shè)有助于推進(jìn)我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，實(shí)際上是政府決策科學(xué)化和社會(huì)精準(zhǔn)治理化的治理方式[9]。從現(xiàn)在各地對數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，創(chuàng)新平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府建設(shè)路徑是構(gòu)建政府?dāng)?shù)字法治制度不可缺少的一部分。首先，以平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府要打破“信息孤島”，構(gòu)建平臺(tái)大數(shù)據(jù)共享模式。各個(gè)政府部門所掌握的不同數(shù)據(jù)要在平臺(tái)上共享，大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)治理是數(shù)字政府治理的重點(diǎn)。對于輿情反映的數(shù)據(jù)以及政府在日常政務(wù)工作或者突發(fā)政務(wù)事件中的數(shù)據(jù)要做到及時(shí)采取，開發(fā)出相關(guān)的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，再對所采取到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，用可視化的方式在平臺(tái)上展現(xiàn)出來，同時(shí)將原始數(shù)據(jù)和分析后的數(shù)據(jù)都保存在數(shù)據(jù)庫中——在電子程序上要保證數(shù)據(jù)采集行為和存儲(chǔ)的合法性，這樣保證政府部門在需要這些數(shù)據(jù)的時(shí)候不需要二次采集，保證政務(wù)處理的高效化。其次，數(shù)字政府應(yīng)該構(gòu)建跨層級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)管理體制與整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府治理應(yīng)該簡化各層級(jí)間的批準(zhǔn)手續(xù)。一方面從外部來看，數(shù)字政府外部平臺(tái)是一個(gè)可以聯(lián)系公眾、社會(huì)企業(yè)以及政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上公眾可以得到優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。因此政府可以簡化社會(huì)公眾參與平臺(tái)的程序和方式，建立整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制以保證政府和公眾的聯(lián)動(dòng)效果。另一方面從內(nèi)部平臺(tái)來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建跨層級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)管理機(jī)制以增強(qiáng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)同溝通能力。對政府機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)重新調(diào)整或者重組，撇棄傳統(tǒng)的上傳下達(dá)的模式，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的溝通可以在平臺(tái)上完成操作，保證政務(wù)處理的高效性。最后發(fā)揮政務(wù)中臺(tái)的作用。政務(wù)中臺(tái)是一種實(shí)現(xiàn)應(yīng)用級(jí)的能力共享平臺(tái)[10]。它將組織協(xié)同運(yùn)行的其他能力，例如數(shù)據(jù)、協(xié)同和交互能力進(jìn)一步細(xì)化和重組，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，保證其他平臺(tái)的順利運(yùn)行。同時(shí)，政務(wù)中臺(tái)應(yīng)該包括服務(wù)中臺(tái)和協(xié)同中臺(tái)。服務(wù)中臺(tái)的主要功能是處理與服務(wù)的相關(guān)事項(xiàng)，包含但不限于政府服務(wù)評(píng)價(jià)、服務(wù)反饋等等，服務(wù)中臺(tái)將收集到的信息轉(zhuǎn)送到其他平臺(tái)，以優(yōu)化其他數(shù)字政府平臺(tái)的民眾體驗(yàn)。協(xié)同中臺(tái)則是對政府的各項(xiàng)表單審理、事項(xiàng)審理等等集中處理。協(xié)同中臺(tái)的主要作用就是將各個(gè)部門需要協(xié)同的部分集中起來，統(tǒng)一在協(xié)同平臺(tái)上專門處理，實(shí)現(xiàn)高效化的治理。當(dāng)然無論是服務(wù)平臺(tái)還是協(xié)同平臺(tái)都包括一個(gè)專門處理數(shù)據(jù)的子平臺(tái)，以保證平臺(tái)對數(shù)據(jù)開發(fā)和服務(wù)等相關(guān)需求。

（三）數(shù)字監(jiān)管模式創(chuàng)新

政府治理模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型同時(shí)也要求傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向數(shù)字化方式。監(jiān)管科技發(fā)展的動(dòng)力原點(diǎn)是需要監(jiān)管科技的不斷創(chuàng)新來克服傳統(tǒng)監(jiān)管方式效率低下和監(jiān)管能力不足的問題[11]。數(shù)字監(jiān)管模式的創(chuàng)新主要是要將“合法”和“管用”兩種不同的邏輯結(jié)合起來，構(gòu)建符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字技術(shù)特征的監(jiān)管模式。首先，為了保證監(jiān)管工具的合法性，應(yīng)當(dāng)以開放式的立法回應(yīng)監(jiān)管工具創(chuàng)新的需求。傳統(tǒng)法律的監(jiān)管行為在界定上是固化的，通常只能在框架內(nèi)解釋為行政處罰、行政強(qiáng)制等等，但是這種界定方式顯然不太適合數(shù)字監(jiān)管需求。因此對于瞬息萬變的監(jiān)管需求，立法在規(guī)定監(jiān)管制度時(shí)應(yīng)該按照以往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和未來可能出現(xiàn)的情況制定出一個(gè)大的原則，允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)在這個(gè)原則指導(dǎo)下和精神范圍內(nèi)按照法定程序制定出詳細(xì)的細(xì)則。并且法律也不應(yīng)該固化監(jiān)管行為的名稱，而應(yīng)該將這一類的監(jiān)管行為都?xì)w納到新行政監(jiān)管行為中，以便實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管行為的可預(yù)期性和可操作性。其次，在監(jiān)管工具的合理性問題方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則。比例原則著眼于法益均衡，將其與動(dòng)態(tài)監(jiān)管相融合有利于監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)。在具體的制度構(gòu)建上應(yīng)該分別看待監(jiān)管機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管對象之間的關(guān)系。從監(jiān)管機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的方面來看，立法機(jī)關(guān)制定的是一個(gè)大框架，具體的細(xì)則是由監(jiān)管機(jī)關(guān)制定，因此監(jiān)管機(jī)關(guān)就擁有了一定的裁量權(quán)，并且成為控權(quán)的主體，確保自身在司法審查中合法。因此監(jiān)管機(jī)關(guān)要合理運(yùn)用約談、整改、暫停相關(guān)業(yè)務(wù)和行政制裁來制定合適的監(jiān)管方式。從監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管對象的方面來看，應(yīng)該由監(jiān)管機(jī)關(guān)來確定監(jiān)管底線，再由監(jiān)管對象去落實(shí)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展太快，監(jiān)管機(jī)關(guān)很難對監(jiān)管需求做出即時(shí)回應(yīng)，因此作為更能及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管需求的監(jiān)管對象也就是平臺(tái)來說，由其落實(shí)監(jiān)管底線更具有可行性和時(shí)效性。最后，通過程序限制監(jiān)管機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。由上文可知監(jiān)管機(jī)關(guān)是享有一定的裁量權(quán)的，并且在比例原則的指導(dǎo)下對自身控權(quán)，但是這對于裁量權(quán)的監(jiān)督是不夠的。因此應(yīng)當(dāng)發(fā)揮程序價(jià)值，在程序上對裁量權(quán)加以限制。通過與監(jiān)管對象合作，在程序上及時(shí)尋求監(jiān)管對象的反饋，并在政策上及時(shí)反應(yīng)；事先表明監(jiān)管底線，發(fā)布指導(dǎo)案例，引導(dǎo)監(jiān)管對象實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。這表明，對裁量權(quán)的限制需要從傳統(tǒng)靜態(tài)的“要件—效果”關(guān)聯(lián)性判斷，轉(zhuǎn)移到“監(jiān)管過程需求—主體角色充權(quán)—激勵(lì)遵從實(shí)現(xiàn)—監(jiān)管方案適格”的動(dòng)態(tài)復(fù)合性判斷上來[12]。

結(jié)論

我國目前正處在飛速發(fā)展的數(shù)字信息時(shí)代，數(shù)字化和法治化的政府治理模式都是未來國家治理的大趨勢。在這個(gè)時(shí)代，如何去創(chuàng)新數(shù)字化和法治化的政府治理方式就是重中之重。明確數(shù)字政府在建設(shè)中的問題，采集公眾反饋并及時(shí)回應(yīng)；通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)間的協(xié)同，推動(dòng)數(shù)字政府由智能政府向智慧政府的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個(gè)符合社會(huì)發(fā)展的數(shù)字法治制度。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)該堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展策略，全面塑造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢，積極探索通過數(shù)字技術(shù)革新賦能政府治理，實(shí)現(xiàn)政府治理法治化與數(shù)字化深度融合[13]。但是在數(shù)字法治建設(shè)中，無論是在實(shí)踐層面還是在理論層面，制度的構(gòu)建者和學(xué)者所關(guān)注到的都是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問題，鮮少有注意到數(shù)字法治政府建設(shè)中的倫理風(fēng)險(xiǎn)，例如公民的身份認(rèn)同問題，以及數(shù)字資源地區(qū)差異帶來的數(shù)字權(quán)利義務(wù)不對等，如何構(gòu)建制度化的措施去解決這些問題也是值得我們深思的。