論美尼(泊爾)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的簽訂*

王艷芬

(蘇州科技大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

最近幾年，美國與尼泊爾之間的《千禧年挑戰(zhàn)合約》(1)該合約全名《美國千禧年挑戰(zhàn)公司與尼泊爾財(cái)政部千禧年挑戰(zhàn)合約》(Millennium Challenge Compact Between The United States of America Acting Through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting Through the Ministry of Finance)，一般簡(jiǎn)稱《千禧年挑戰(zhàn)合約》或《千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議》。在尼泊爾政學(xué)兩界和輿論界引發(fā)熱議，原定由尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)該合約的日期也被屢屢推遲。由此，千禧年挑戰(zhàn)公司(Millennium Challenge Corporation, MCC)及美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》開始頻頻進(jìn)入大眾視野。2022年2月27日，已簽訂4年多的《千禧年挑戰(zhàn)合約》在尼泊爾議會(huì)匆匆通過。雖然有關(guān)議會(huì)批準(zhǔn)與否的懸案終于畫上句號(hào)，但尼泊爾民眾反《千禧年挑戰(zhàn)合約》的游行、示威等街頭運(yùn)動(dòng)一度異常激烈。之所以出現(xiàn)這一局面，是因?yàn)檫@一合約侵犯了尼泊爾的主權(quán)，會(huì)將尼泊爾納入美國的“印太戰(zhàn)略”以遏制中國的發(fā)展，使原本平衡的南亞格局向美國傾斜。目前有關(guān)這一主題的新聞報(bào)道和評(píng)論很多，但學(xué)界的深入研究和探討尚有巨大空間。

一、千禧年挑戰(zhàn)公司的由來

2004年1月，千禧年挑戰(zhàn)公司在美國民主和共和兩黨的大力支持下得以創(chuàng)建。該公司設(shè)在華盛頓，公司理事會(huì)包括美國國務(wù)卿、財(cái)政部長、貿(mào)易代表、國際開發(fā)署署長、千禧年挑戰(zhàn)公司首席執(zhí)行官及美國總統(tǒng)任命的四名私營部門成員，國務(wù)卿與財(cái)政部長分別任理事會(huì)主席和副主席。這是一個(gè)貫徹美國國家戰(zhàn)略、為美國外交政策服務(wù)的官方對(duì)外援助機(jī)構(gòu)。

對(duì)美國而言，海外援助不僅是出于人道主義關(guān)懷，更是一種外交工具。隨著國際形勢(shì)的不斷變幻，美國對(duì)外援助的目的和形式也在不斷更新迭代。作為“二戰(zhàn)”的最大受益者，美國在戰(zhàn)爭(zhēng)一結(jié)束就以援助為手段，把傳播民主價(jià)值、遏制共產(chǎn)主義視為自己的使命。1961年，肯尼迪總統(tǒng)就對(duì)美國援助的戰(zhàn)略目的進(jìn)行了如下闡釋：“對(duì)外援助是美國在世界各地保持影響力與控制力的方式，是支撐許多國家免于崩潰或滑入共產(chǎn)主義陣營的手段?！盵1]

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家之間的發(fā)展差距逐漸拉大，不平等現(xiàn)象日益突出，生活在極端貧困中的人們因絕望而墮入極端主義深淵的趨勢(shì)不斷加劇，恐怖主義活動(dòng)頻頻發(fā)生。“9·11”事件后，美國的戰(zhàn)略目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向，反恐成了美國的頭等大事?？植乐髁x出現(xiàn)的源頭因素也引起了人們的關(guān)注。時(shí)任美國總統(tǒng)喬治·布什認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)落后會(huì)滋生恐怖主義，而向最不發(fā)達(dá)國家提供財(cái)政和物質(zhì)支持，并為教育、衛(wèi)生服務(wù)、食品和就業(yè)的全面改善做出貢獻(xiàn)，可以避免那些生活在極端困境中的人們?yōu)閿[脫苦難和絕望而被迫加入極端主義宗教組織。[2]因此，美國的援助目的也從防共轉(zhuǎn)向反恐。美國一方面打響了對(duì)恐怖主義的懲罰性戰(zhàn)爭(zhēng)，另一方面也希望消除恐怖主義的根源——極端貧困。此時(shí)，美國需要一個(gè)更公開的以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)，而既有的美國國際開發(fā)署和世界銀行等以發(fā)展為導(dǎo)向的援助機(jī)構(gòu)無法滿足這一需求。千禧年挑戰(zhàn)公司便應(yīng)運(yùn)而生。

千禧年挑戰(zhàn)公司自成立以來已與40多個(gè)國家就不同的贈(zèng)款協(xié)議進(jìn)行了合作。(2)有關(guān)數(shù)據(jù)是通過千禧年挑戰(zhàn)公司官網(wǎng)的受援國項(xiàng)目列表整理而來。參見A Full Listing of MCC’s Past and Present Programs, https:∥www.mcc.gov/where-we-work。該公司宣稱通過投資的整個(gè)周期來幫助中低等收入國家減貧脫困，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。它將根據(jù)民主治理、投資于人民和經(jīng)濟(jì)自由等第三方指標(biāo)來選擇受援國，對(duì)受援國的挑選標(biāo)準(zhǔn)達(dá)20項(xiàng)。[3]該公司的援助分為三類：合約項(xiàng)目(Compact Programs)是與符合千禧年挑戰(zhàn)公司資格標(biāo)準(zhǔn)的國家或地區(qū)簽訂的為期5年的雙邊援助計(jì)劃；門檻項(xiàng)目(Threshold Programs)是針對(duì)已表現(xiàn)出改善政策績(jī)效的政治意愿和承諾的國家，旨在通過技術(shù)援助、能力建設(shè)和試點(diǎn)項(xiàng)目來促進(jìn)受援國的政策和體制改革；區(qū)域合約項(xiàng)目(Regional Compact)是促進(jìn)區(qū)域一體化或跨境合作的計(jì)劃。[4]6

一旦受援國的援助申請(qǐng)被美國千禧年挑戰(zhàn)公司批準(zhǔn)通過，受援國就將設(shè)立獨(dú)立的針對(duì)資金管理的責(zé)任機(jī)構(gòu)，即千禧年挑戰(zhàn)賬戶(Millennium Challenge Account)。從本質(zhì)上講，千禧年挑戰(zhàn)公司的項(xiàng)目是一種精打細(xì)算的對(duì)外援助，其標(biāo)榜具有高標(biāo)準(zhǔn)的透明度、問責(zé)制、有效性和反腐敗等要求，為農(nóng)業(yè)、教育、交通和能源等領(lǐng)域提供必要的支持，但這種援助設(shè)定了諸多限制，如受援國在美國標(biāo)準(zhǔn)下的民主狀況、市場(chǎng)自由度、政府的良好治理等。在援助合同執(zhí)行期間，千禧年挑戰(zhàn)公司會(huì)與受援國進(jìn)行政策對(duì)話，并與美國國務(wù)院、美國國際開發(fā)署和美國大使館的人員就受援國對(duì)千禧年挑戰(zhàn)公司遴選標(biāo)準(zhǔn)的承諾和遵守情況進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣一來，美國就可以根據(jù)千禧年挑戰(zhàn)公司的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，判定一個(gè)國家是否違反美國的法律或標(biāo)準(zhǔn)以及是否損害美國的安全與利益，從而做出維持還是暫停抑或終止其援助資格的決定。[5]由此可見，千禧年挑戰(zhàn)公司的援助成了美國涉足受援國內(nèi)部事務(wù)并進(jìn)行國家利益滲透的手段。

特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后奉行對(duì)華強(qiáng)硬政策，印太地區(qū)在美國對(duì)外戰(zhàn)略中的重要性進(jìn)一步提升。如今的拜登政府在遏制中國方面更是不遑多讓，到處拉幫結(jié)伙，先組織美英澳同盟(AUKUS)，后加強(qiáng)美澳日印四方對(duì)話，并進(jìn)一步將援助視為推行其“印太戰(zhàn)略”、籠絡(luò)盟友的手段。2019年11月，美國國務(wù)院發(fā)布了有關(guān)“印太戰(zhàn)略”的標(biāo)志性文件《一個(gè)自由開放的印度——太平洋：推進(jìn)一個(gè)共同愿景》，列舉了其在整個(gè)印太地區(qū)的援助成果，其中包括千禧年挑戰(zhàn)公司自2004年以來對(duì)印太國家提供的無償援助金額(約23億美元)以及與印太國家簽署的援助合約。[6]千禧年挑戰(zhàn)公司從此被美國正式納入“印太戰(zhàn)略”，成為其重要工具之一。

二、美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》的簽訂及其爭(zhēng)議內(nèi)容

早在2006年尼泊爾長達(dá)十年的人民戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之際，千禧年挑戰(zhàn)公司便派人前往尼泊爾，調(diào)查其財(cái)政管理狀況。2010年，尼泊爾聲稱其滿足千禧年挑戰(zhàn)公司總部設(shè)定的門檻與條件，因而提出援助申請(qǐng)。2011年12月，千禧年挑戰(zhàn)公司董事會(huì)把尼泊爾選定為有資格推進(jìn)門檻項(xiàng)目的候選國。[7]16經(jīng)過多年延宕，雙方于2017年9月14日在華盛頓簽署了《千禧年挑戰(zhàn)合約》。兩年之后，即2019年9月29日，雙方又在加德滿都簽訂了執(zhí)行合同。上述協(xié)議的主要內(nèi)容是：千禧年挑戰(zhàn)公司將在5年內(nèi)向尼泊爾提供5億美元的援助，尼泊爾相應(yīng)出資1.3億美元，共同建設(shè)315公里面向印度市場(chǎng)的400千伏輸電線，并修繕和維護(hù)尼泊爾境內(nèi)約305公里的戰(zhàn)略公路網(wǎng)。[2]

美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》在簽署之初并未引起人們的關(guān)注，尼泊爾人像對(duì)待眾多其他援助一樣處之泰然。直到美國大使館和美國負(fù)責(zé)南亞事務(wù)的代理副助理國務(wù)卿戴維·J.蘭茲(David J.Ranz)表示，向尼泊爾投入5億美元贈(zèng)款的千禧年挑戰(zhàn)公司是美國“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分[8]，這才引起了尼泊爾國內(nèi)對(duì)合約內(nèi)容及其意圖的普遍懷疑和議論。

對(duì)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的首次爭(zhēng)議源于尼泊爾外長的美國之行。2018年12月16日，普拉迪普·賈瓦利(Pradeep Gyawali)應(yīng)美國國務(wù)卿邁克·蓬佩奧之邀訪美。這是時(shí)隔16年后美尼再度舉行外交部長級(jí)別的會(huì)談。訪問期間，賈瓦利與白宮、美國國際開發(fā)署和千禧年挑戰(zhàn)公司的高級(jí)官員會(huì)面，還與美國國防部長進(jìn)行了內(nèi)容廣泛的會(huì)談。[9]之后，美國國防部于2019年6月1日發(fā)表了一份《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，提及美尼雙方在“印太戰(zhàn)略”中日益增長的防務(wù)伙伴關(guān)系。[10]尼泊爾顯然被美國列入了盟友名單。賈瓦利盡管否認(rèn)了尼泊爾已成為“印太戰(zhàn)略”伙伴的說法，卻沒有質(zhì)疑報(bào)告的真實(shí)性。此后，《千禧年挑戰(zhàn)合約》漸漸成為輿論界熱議的話題。引起爭(zhēng)議的內(nèi)容包括援助項(xiàng)目相關(guān)的運(yùn)營法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、采購、納稅、財(cái)產(chǎn)責(zé)任或損失、項(xiàng)目審計(jì)和暫停等條款，也包括合約的影響及其性質(zhì)。下面擇其爭(zhēng)議要點(diǎn)分而述之。

首先，該合約的有關(guān)規(guī)定侵害了尼泊爾的主權(quán)，違背了尼泊爾的國家利益。合約第6條第8款規(guī)定：“千禧年挑戰(zhàn)公司是一家美國政府公司，代表美國政府執(zhí)行本合約。千禧年挑戰(zhàn)公司和美國政府對(duì)因本合約條款下的活動(dòng)或疏忽而引起的任何索賠或損失不承擔(dān)任何責(zé)任。尼泊爾政府放棄對(duì)千禧年挑戰(zhàn)公司或美國政府及上述兩者之官員或雇員因本合約條款下的活動(dòng)或疏忽引起的所有損失、損害、傷害或死亡提出任何索賠或任何類型的法律訴訟。對(duì)于因本合約下的活動(dòng)或疏忽而引起的任何索賠或損失，千禧年挑戰(zhàn)公司和美國政府或千禧年挑戰(zhàn)公司和美國政府的任何現(xiàn)任或前任官員或雇員將不受尼泊爾所有法院和法庭的管轄?！焙霞s第7條第1款規(guī)定：“該合約一旦生效，該合約的規(guī)定將高于尼泊爾的國內(nèi)法。”[7]13這些規(guī)定表明，在《千禧年挑戰(zhàn)合約》下活動(dòng)的千禧年挑戰(zhàn)公司、美國政府及其官員與雇員在尼泊爾享有無限的司法豁免權(quán)和治外法權(quán)，而且合約規(guī)定凌駕于尼泊爾法律之上。這顯然損害了尼泊爾的國家主權(quán)。

其次，作為美尼之間的援助協(xié)議，合約需要得到尼泊爾議會(huì)的批準(zhǔn)。這是對(duì)尼泊爾傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)，因?yàn)樵搰鴼v史上還沒有將兩國政府簽訂的援助協(xié)議呈交議會(huì)批準(zhǔn)的先例。尼泊爾憲法賦予議會(huì)兩項(xiàng)功能：一是批準(zhǔn)議案，使之成為法律；二是批準(zhǔn)雙邊條約或多邊國際公約。千禧年挑戰(zhàn)公司的援助協(xié)議并非雙邊條約或國際公約，僅僅是一份受法律保護(hù)的合同。美方的這一要求就是要把這份合同變成強(qiáng)制性的法律，從而令尼泊爾處于聽命于人的境地。

再次，援助的主要項(xiàng)目——跨境輸電線路對(duì)尼泊爾水電發(fā)展前景存在負(fù)面影響?！肚ъ晏魬?zhàn)合約》要求修建一條連接尼泊爾的布特瓦爾(Butwal)和印度的戈拉克普爾(Gorakhpur)的跨境輸電線路，旨在使尼泊爾的電力能夠出口到印度，當(dāng)然印度電力也可以進(jìn)入尼方市場(chǎng)。表面上看，它將開啟尼印兩國的電力貿(mào)易。而事實(shí)是，雖然印度電力不足，需要進(jìn)口電力，但當(dāng)前尼泊爾的電價(jià)比印度的貴。除非尼泊爾以極低的價(jià)格出售電力，否則其電力在價(jià)格上無法與印度的電力競(jìng)爭(zhēng)。此外，這種互聯(lián)電力市場(chǎng)及其設(shè)施的建立不但需要得到印度政府的同意，電力的定價(jià)權(quán)也完全掌握在唯一的買方印度手中，這勢(shì)必潛在地增加印度對(duì)尼泊爾能源部門的控制和尼泊爾對(duì)印度的依附。

最后，引起尼泊爾人懷疑和爭(zhēng)議的還有《千禧年挑戰(zhàn)合約》的性質(zhì)。千禧年挑戰(zhàn)公司是美國主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”的一部分，而“印太戰(zhàn)略”被普遍視為美國對(duì)抗中國的工具。《千禧年挑戰(zhàn)合約》被議會(huì)批準(zhǔn)很可能意味著尼泊爾將成為“印太戰(zhàn)略”的一員，尼泊爾對(duì)此頗為擔(dān)心。誠如戴永紅教授所言，作為中國的友邦，尼泊爾不想加入任何損害友鄰關(guān)系的聯(lián)盟，更不想卷入中美兩大國間的博弈。[11]

三、美國與尼泊爾簽署《千禧年挑戰(zhàn)合約》的目的

2022年2月27日，《千禧年挑戰(zhàn)合約》及一份12點(diǎn)“解釋性聲明”在尼泊爾議會(huì)獲得通過。消息一出，多數(shù)尼泊爾人抗議本國政客賣國求榮，甚至發(fā)起激烈的街頭運(yùn)動(dòng)。一時(shí)間輿論界也眾說紛紜，有人哀嘆這份5億美元的援助將把尼泊爾變成美國的“新殖民地”。

援助確實(shí)是“二戰(zhàn)”后美國實(shí)現(xiàn)其對(duì)外戰(zhàn)略利益的重要手段之一，且運(yùn)用純熟。美國前國務(wù)卿瑪?shù)铝铡W爾布萊特曾昭告美國在全球的戰(zhàn)略目標(biāo)，她說：“我們今天的挑戰(zhàn)是完成后冷戰(zhàn)時(shí)代的構(gòu)造任務(wù)……拓寬世界領(lǐng)地，讓美國的利益和價(jià)值觀遍地開花?！盵12]7千禧年挑戰(zhàn)公司的援助項(xiàng)目從名義上看，是幫助尼泊爾提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、削減貧困，并推動(dòng)尼泊爾加強(qiáng)有效管理、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由和增加民生投資，但在這層漂亮的言辭下，隱藏著美國鞏固自身霸權(quán)、控制尼泊爾及打壓中國等多重險(xiǎn)惡的戰(zhàn)略目的。

(一)鞏固美國的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這是馬克思的經(jīng)典論斷。美國在“二戰(zhàn)”后之所以能夠長期一枝獨(dú)秀，是因?yàn)槠鋸?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)，并輔以軍事、政治和文化科技上的優(yōu)勢(shì)。如果經(jīng)濟(jì)霸權(quán)被動(dòng)搖，則美國未來的命運(yùn)堪憂。所以，維護(hù)經(jīng)濟(jì)霸權(quán)是美國推行一切戰(zhàn)略的底層邏輯。近年美國著力打造的“印太戰(zhàn)略”就有這方面的考量。“印太戰(zhàn)略”是一個(gè)混合戰(zhàn)略，既有安全的一面，也有經(jīng)濟(jì)治理與強(qiáng)化規(guī)制的一面，其核心目標(biāo)是維持美國在這一區(qū)域的地緣優(yōu)勢(shì)。鑒于美國霸權(quán)需要市場(chǎng)、技術(shù)、金融與規(guī)制的依托，該戰(zhàn)略也包括地緣經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容與邏輯。[13]

千禧年挑戰(zhàn)公司2021年度的財(cái)政報(bào)告清晰地表達(dá)了美國援助項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目的：“千禧年挑戰(zhàn)公司與伙伴國的合作是美國在該國經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基石——這是美國經(jīng)濟(jì)援助帶來切實(shí)成果的明顯證據(jù)——并有助于為私營部門主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造更具吸引力的環(huán)境。千禧年挑戰(zhàn)公司與美國國務(wù)院、美國國際開發(fā)署、美國國際開發(fā)金融公司(DFC)和其他機(jī)構(gòu)密切合作，以確保最大限度地發(fā)揮千禧年挑戰(zhàn)公司和美國政府在世界各地的影響，鞏固與美國公司進(jìn)行貿(mào)易和開展業(yè)務(wù)的下一代新興市場(chǎng)為美企帶來的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，并在美國創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。隨著新興經(jīng)濟(jì)體以包容的方式繁榮發(fā)展，它們變得更加穩(wěn)定和安全，從而促進(jìn)了美國的國家安全、商業(yè)發(fā)展和環(huán)境利益?！盵4]6-7

這份報(bào)告一如既往地強(qiáng)調(diào)幫助私營部門主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長，希望受援國家和地區(qū)能夠在經(jīng)濟(jì)制度上與美國同化，不斷擴(kuò)大其自由資本主義的空間。該報(bào)告還表明，千禧年挑戰(zhàn)公司的項(xiàng)目并非僅僅為了眼前利益，而是著眼于未來為美國帶來新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。應(yīng)該說，這是一份對(duì)未來極為聰明的戰(zhàn)略投資。發(fā)達(dá)國家的市場(chǎng)已經(jīng)很成熟，拓展余地狹小，像尼泊爾之類的發(fā)展中國家，其市場(chǎng)尚未發(fā)育完全，因而存在巨大的開拓空間。從這一角度看，美國駐尼大使將對(duì)尼援助稱為一項(xiàng)投資，這一看法并沒有錯(cuò)。美國力圖用援助的形式投資于具有戰(zhàn)略意義并擁有某些豐富自然資源的尼泊爾，其目的之一就是鞏固經(jīng)濟(jì)霸權(quán)、擴(kuò)大影響力。千禧年挑戰(zhàn)公司要求尼泊爾政府保證，尼泊爾政府或供應(yīng)商對(duì)一切物資、工程和服務(wù)的采購都要遵照該公司的《項(xiàng)目采購指南》，尼泊爾政府在對(duì)千禧年挑戰(zhàn)公司項(xiàng)目款的分配進(jìn)行審計(jì)時(shí)需挑選美國認(rèn)可或基于美國標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)公司，而千禧年挑戰(zhàn)公司則有權(quán)安排對(duì)尼泊爾政府在援助資金使用方面的審計(jì)。[7]6-8這是美國經(jīng)濟(jì)規(guī)制與霸權(quán)的赤裸裸的體現(xiàn)。

(二)意圖控制尼泊爾

千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)援助項(xiàng)目的實(shí)施、暫緩或終止擁有決定權(quán)，這為美國影響受援國家的政策做鋪墊。千禧年挑戰(zhàn)公司的對(duì)外援助成了美國長臂管轄的手段之一。[14]

根據(jù)合約文本，千禧年挑戰(zhàn)公司永久擁有合約項(xiàng)目下創(chuàng)造的所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)。另外，為了項(xiàng)目的實(shí)施，根據(jù)《尼泊爾開發(fā)法案》成立了千禧年挑戰(zhàn)公司尼泊爾董事會(huì)(The MCC Board Nepal)。該董事會(huì)雖是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，卻擁有可約束尼泊爾政府的無限管轄權(quán)。[15]由于該董事會(huì)從屬于美國千禧年挑戰(zhàn)公司，因而協(xié)議雙方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并不平等。這些均可能導(dǎo)致未來合作的危機(jī)，甚至令尼泊爾無限期受制于美國。

在《千禧年挑戰(zhàn)合約》的框架下，美國還將利用非政府組織在社會(huì)治理方面蠶食尼泊爾政府的主導(dǎo)權(quán)。非政府組織和國際非政府組織在尼泊爾野蠻生長，成為政府監(jiān)管的盲區(qū)，這是有目共睹的現(xiàn)象。美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》將保護(hù)眾多的非政府組織，并限制尼泊爾通過制定法律的方式來規(guī)范非政府組織的事務(wù)。這項(xiàng)政策最終將培育出一個(gè)尋求非政府組織取代政府當(dāng)局的治理體系。[16]對(duì)此，M.R.卡納爾(Muma Ram Khanal)尖銳地評(píng)論道：“從外國人的活動(dòng)力度和界限來看，尼泊爾似乎不是一個(gè)主權(quán)國家，而是一個(gè)外國代表做董事、我們的總理做行政首腦的國際機(jī)構(gòu)。這可能聽起來很刺耳，但卻是一個(gè)痛苦的事實(shí)！”[17]2019年，在一個(gè)主題“印太戰(zhàn)略與尼泊爾”的論壇上，專欄作家兼外交政策智庫成員馬哈比爾·鮑戴爾(Mahabir Paudyal)提醒尼泊爾人，將尼泊爾納入“印太戰(zhàn)略”是美國將尼泊爾碎片化、變成另一個(gè)阿富汗的危險(xiǎn)計(jì)劃。[18]美國恃強(qiáng)凌弱、控制尼泊爾的這一戰(zhàn)略企圖在迫使尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的過程中暴露無遺。

為了推動(dòng)《千禧年挑戰(zhàn)合約》盡早在尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)，美國駐尼使館通過各種權(quán)力部門不斷進(jìn)行游說。美國大使蘭迪·貝里(Randy Berry)多次會(huì)見尼泊爾共產(chǎn)黨和尼泊爾國會(huì)的一些有影響力的領(lǐng)導(dǎo)人。自2021年8月以來，美方展開了更為頻繁的外交穿梭，對(duì)尼泊爾政要威逼利誘、多管齊下。11月17日，美國負(fù)責(zé)南亞與中亞事務(wù)的助理國務(wù)卿唐納德·盧(Donald Lu)以及助理副國務(wù)卿凱利·基德靈(Kelly Kidderling)奔赴尼泊爾，在19日訪問即將結(jié)束時(shí)，唐納德·盧要求尼泊爾在12月14日前做出決定，并補(bǔ)充道：“假如尼泊爾拒絕這一援助，贈(zèng)款將轉(zhuǎn)給別的國家?！盵19]發(fā)現(xiàn)這一威脅未能奏效，美國自2022年初便加大了對(duì)尼泊爾政府和媒體進(jìn)行收買和施壓的力度?！都拥聺M都郵報(bào)》證實(shí)，2月10日，唐納德·盧分別與尼泊爾首相謝爾·巴哈杜爾·德烏帕(Sher Bahadur Deuba)、尼泊爾共產(chǎn)黨(聯(lián)合馬列)[Communist Party of Nepal(United Marxist-Leninist)]主席K.P.奧利(K.P.Oli)和尼泊爾共產(chǎn)黨(毛主義中心)[Communist Party of Nepal(Maoist Center)]主席P.K.達(dá)哈爾(P.K.Dahal)通電話，以強(qiáng)硬的口吻威脅這三位政治領(lǐng)袖：如果援助合約在最后期限即2月28日前未能得到尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)，美國將重新審查與尼泊爾的雙邊關(guān)系。[20]在美國的強(qiáng)大壓力下，尼泊爾大會(huì)黨首先就推進(jìn)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的批準(zhǔn)達(dá)成了一致。2月27日，也就是美國最后限期的前一天，尼泊爾政府中一向聲稱反對(duì)《千禧年挑戰(zhàn)合約》以現(xiàn)有形式通過的兩支共產(chǎn)黨也放棄了原來的立場(chǎng)。最終，該協(xié)議異乎尋常地以舉手表決的方式在尼泊爾議會(huì)草草通過，只不過附帶了一份有關(guān)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的“解釋性說明”。(3)這份“解釋性聲明”僅僅是尼泊爾對(duì)合約的單方面“理解”，不過是給抗議民眾的一個(gè)交代以及批準(zhǔn)合約的各政黨的一個(gè)臺(tái)階。12點(diǎn)“解釋性聲明”的表述方式如下：尼泊爾對(duì)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的理解是：尼泊爾憲法優(yōu)先于《千禧年挑戰(zhàn)合約》；尼泊爾審計(jì)署審計(jì)長可以對(duì)尼泊爾千禧年挑戰(zhàn)賬戶進(jìn)行審計(jì)；千禧年挑戰(zhàn)公司主導(dǎo)下的輸電線路和道路項(xiàng)目所需的土地仍由尼泊爾政府擁有；尼泊爾應(yīng)擁有合約項(xiàng)目下創(chuàng)建的所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)；尼泊爾不應(yīng)成為包括“印太戰(zhàn)略”在內(nèi)的任何戰(zhàn)略、軍事或安全聯(lián)盟的一部分；等等。很多人認(rèn)為，這份“解釋性聲明”雖經(jīng)議會(huì)通過卻不具備任何法律效力。參見Ghimire B, “What’s in the Declaration that Led to Parliamentary Passage of US Grant”, https:∥kathmandupost.com/national/2022/02/27/what-s-in-the-declaration-that-led-to-passage-of-the-us-grant-from-nepal-house。與此同時(shí)，美國駐尼使館發(fā)表聲明，宣稱這是尼泊爾的主權(quán)行為。

尼泊爾共產(chǎn)黨(毛主義中心)另一位高層領(lǐng)導(dǎo)人納拉揚(yáng)·卡吉·施雷斯塔(Narayan Kaji Shrestha)則無情地撕開了美國當(dāng)面撒謊、背后脅迫的真面目。他在社交媒體臉書上披露了媒體未曾報(bào)道的內(nèi)容：美國駐尼大使在尼泊爾一位政治領(lǐng)袖的住所告訴對(duì)方，如果尼泊爾不批準(zhǔn)《千禧年挑戰(zhàn)合約》，美國將對(duì)尼泊爾實(shí)施金融封鎖。顯而易見，美國大使館的聲明純屬欺騙。[21]關(guān)于美國言行不一的本性，著名的國際關(guān)系理論家約翰·米爾斯海默早就坦承：美國的外交政策向來受現(xiàn)實(shí)主義邏輯支配，美國往往是說一套，做一套，這個(gè)國家是“在善良的外衣下掩蓋其自私的國家利益的藝術(shù)大師”。[12]20

(三)制衡中國在南亞的影響力

近些年來，中美關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾變得日益顯著，美國借助重返亞太之機(jī)炮制并不斷升級(jí)其全球戰(zhàn)略。作為我國“一帶一路”沿線的重要區(qū)域，南亞地區(qū)成為美國的關(guān)注點(diǎn)之一。中尼關(guān)系的穩(wěn)步發(fā)展是美國所不樂見的局面。尼泊爾被美國視為制衡中國在南亞影響力的一個(gè)橋頭堡，這從美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》的出臺(tái)時(shí)間、關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域以及美國對(duì)尼泊爾共產(chǎn)主義陣營的打壓等方面可見一斑。

如前所述，尼泊爾早在2010年便向美國提出了援助請(qǐng)求。美方一開始表現(xiàn)得并不積極，2011年底千禧年挑戰(zhàn)公司只是將尼泊爾列入有資格接受門檻項(xiàng)目的名單。而2014年，即中國提出“一帶一路”倡議的第二年，美國突然決定跳過初始階段的門檻項(xiàng)目，準(zhǔn)備直接與尼泊爾簽訂援助合約。[7]162017年5月，中尼簽署《關(guān)于“一帶一路”倡議下開展合作的諒解備忘錄》，美國隨即于當(dāng)年9月迅速與尼泊爾簽訂了《千禧年挑戰(zhàn)合約》，并把建設(shè)大壩和電力設(shè)施以及維修公路作為援助的主要領(lǐng)域，這與近年來中國在南亞發(fā)展中國家著力深耕的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域高度重合。這一局面的出現(xiàn)并非偶然?！肚ъ晏魬?zhàn)合約》是美國針對(duì)“一帶一路”倡議拋出的對(duì)應(yīng)方案，企圖排擠中國的開發(fā)項(xiàng)目在南亞新興市場(chǎng)尤其在尼泊爾的占比。美國人希望通過援助計(jì)劃對(duì)中國的“一帶一路”項(xiàng)目進(jìn)行拆解，以此削減中國在尼泊爾的影響力。

尼泊爾自加入“一帶一路”倡議合作框架后，雖連年參加“一帶一路”高峰會(huì)議，但是五年來尼方并未設(shè)立任何追蹤或執(zhí)行項(xiàng)目的官方機(jī)構(gòu)。有人認(rèn)為，尼泊爾政客擔(dān)心中尼合作過于密切會(huì)引起印度的不安，所以，“一帶一路”項(xiàng)目進(jìn)展放緩。實(shí)際上，美國與尼泊爾在2019年就《千禧年挑戰(zhàn)合約》簽署執(zhí)行合同后，便執(zhí)意推進(jìn)該合約，對(duì)“一帶一路”倡議項(xiàng)目進(jìn)行阻遏。印度海外調(diào)查分析局局長薩曼特·庫馬爾·戈?duì)?Samant Kumar Goel)于2021年10月20日拜會(huì)尼泊爾前總理K.P.奧利時(shí)就直言不諱地說：“印度對(duì)中國在尼泊爾日益增長的影響力感到不安，美國也不高興。所以，印、尼應(yīng)該合作來遏制中國。美國和印度都準(zhǔn)備好支持尼泊爾?！盵22]這說明美國一直努力拉攏印度和尼泊爾，配合其“印太戰(zhàn)略”。

作為第一個(gè)向尼泊爾提供援助的西方大國，美國援助最初主要基于“貧窮會(huì)導(dǎo)致共產(chǎn)主義”的斷言，企圖通過刺激經(jīng)濟(jì)增長等政策來“維持非共產(chǎn)黨政府執(zhí)政”，以此遏制共產(chǎn)主義勢(shì)力的擴(kuò)大。[23]但長期以來，該目標(biāo)不斷受挫。自2008年尼泊爾建立共和制以來，尼泊爾共產(chǎn)黨的政治力量不斷壯大，中尼關(guān)系日益緊密。這一切都刺激了美國加大對(duì)抗共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)的力度，他們?cè)谀岵礌柾度霂资畠|美元，力圖分裂和瓦解尼泊爾共產(chǎn)主義陣營。2021年3月7日，尼泊爾高等法院對(duì)三年前出現(xiàn)的尼泊爾共產(chǎn)黨的黨名之爭(zhēng)作出裁決，判定當(dāng)時(shí)執(zhí)政的尼泊爾共產(chǎn)黨無權(quán)使用已被注冊(cè)的“尼泊爾共產(chǎn)黨”這一名稱。這就意味著2018年由尼泊爾共產(chǎn)黨(聯(lián)合馬列)與尼泊爾共產(chǎn)黨(毛主義中心)合并而成的尼泊爾共產(chǎn)黨并不合法，只能分別恢復(fù)各自的名稱，從而削弱了其作為執(zhí)政聯(lián)合體的實(shí)力和影響。這一荒唐局面的出現(xiàn)是尼泊爾國內(nèi)外勢(shì)力合謀以扼殺尼泊爾共產(chǎn)主義政治的結(jié)果。美國正是打壓尼泊爾共產(chǎn)黨政治發(fā)展的主要外部力量，并將其視為遏制中國制度影響的手段。[16]為此，尼泊爾專家們?cè)偃粲?，尼泊爾不?yīng)成為美國任何既得利益包括軍事戰(zhàn)略的競(jìng)技場(chǎng)。

四、美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》所面臨的挑戰(zhàn)

美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》在尼泊爾議會(huì)的通過，在很大程度上是美國脅迫和尼泊爾國內(nèi)政治斗爭(zhēng)與政策分歧的結(jié)果。此外，尼泊爾人民普遍反感美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》，加之尼泊爾獨(dú)特的政治生態(tài)，以及美國在尼存在的凸現(xiàn)令一向?qū)⒛岵礌栆暈樽约汉笤旱挠《雀械侥撤N不適。這些因素疊加后，《千禧年挑戰(zhàn)合約》的執(zhí)行前景就變得似乎不那么確定?？梢钥隙ǖ氖?，美國想要以援助為誘餌，控制像尼泊爾這樣擁有自尊的主權(quán)國家以實(shí)施其霸權(quán)戰(zhàn)略，將要面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。

第一，尼泊爾的獨(dú)特政治生態(tài)是一個(gè)未知因素。眾所周知，政局動(dòng)蕩是尼泊爾社會(huì)的突出特征。造成這一局面的原因有很多。一方面，尼泊爾黨派眾多卻制度化不足。由于尼泊爾的政黨大多不夠成熟和穩(wěn)定，哪怕是老牌政黨也容易因政見不合、利益沖突而分裂成不同的宗派甚至另組新黨。據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在2008年大選時(shí)，尼泊爾參與制憲會(huì)議選舉投票的政黨就有56個(gè)。由于缺乏健康的民主體制應(yīng)有的精髓，如寬容精神和協(xié)商氛圍，反對(duì)黨往往把推翻執(zhí)政黨作為其首要任務(wù)。有幸在大選中獲勝的政黨在執(zhí)政時(shí)期也常常陷入內(nèi)有分歧、外有黨派反對(duì)的境地。另一方面，尼泊爾政治領(lǐng)袖往往將本黨甚至個(gè)人利益的最大化作為目標(biāo)，缺乏政治遠(yuǎn)見，在關(guān)鍵時(shí)刻和關(guān)鍵問題上難以很好地界定國家利益、鑄造民族共識(shí)。另外，急功近利的社會(huì)風(fēng)氣也起著推波助瀾的作用。很多政客奉行現(xiàn)實(shí)主義或機(jī)會(huì)主義的權(quán)力游戲規(guī)則，過分糾纏于權(quán)力。[24]在上述因素的作用下，短命幾乎成了尼泊爾歷屆政府的宿命，迅速夭折的政府很難成功制訂一個(gè)長期的國家發(fā)展計(jì)劃，將其付諸實(shí)施更是難上加難。正因如此，美國才執(zhí)意要求《千禧年挑戰(zhàn)合約》務(wù)必得到尼泊爾議會(huì)的批準(zhǔn)，以防政局變動(dòng)令其計(jì)劃半途而廢。顯然，與尼泊爾政治家打交道，美國政府需要付出足夠的耐心和相當(dāng)?shù)木θ?yīng)付當(dāng)?shù)靥厥獾恼紊鷳B(tài)。

第二，尼泊爾奉行的中立與不結(jié)盟的傳統(tǒng)外交政策與美國的意圖不符。美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》的通過拖延了4年之久，說明尼泊爾對(duì)該合約存在“放棄舍不得、拿下怕燙手”等糾結(jié)心態(tài)。作為一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、運(yùn)輸成本昂貴、工業(yè)發(fā)展遲滯又嚴(yán)重依賴外援的最不發(fā)達(dá)國家，它確實(shí)需要接受來自任何國家的友好幫助。在經(jīng)受了2015年的地震災(zāi)害、印度封鎖(4)2015年9月尼泊爾新憲法出臺(tái)之際，定居于尼泊爾南部特萊平原的印裔瑪?shù)孪Ｈ苏J(rèn)為憲法未滿足其政治要求，遂舉行抗議和示威活動(dòng)。印度政府要求尼泊爾修改憲法、回應(yīng)瑪?shù)孪Ｈ说囊螅⒔璐藢?duì)尼施壓，關(guān)閉了開放的邊界，致使通往加德滿都的貨運(yùn)被中斷。這一非正式的經(jīng)濟(jì)封鎖，令尼泊爾在生產(chǎn)、生活上幾乎陷于癱瘓，因其燃料等能源以及很多基本生活物資完全依賴進(jìn)口。尼泊爾在絕望中緊急求助于中國，中國從西藏通過中尼公路為尼泊爾輸送了所需的石油，為其解了燃眉之急。以及新冠肺炎疫情打擊后政治經(jīng)濟(jì)狀況均很脆弱的情況下，5億美元的無償援助對(duì)尼泊爾的確是個(gè)難以拒絕的誘惑。尼泊爾政府將《千禧年挑戰(zhàn)合約》視為加強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)地位甚至自力更生的機(jī)會(huì)，認(rèn)為應(yīng)對(duì)此善加利用。[25]雖然自2020年下半年開始，美國利用中印邊界的加勒萬事件加大了拉攏印度、尼泊爾的力度，美印尼三方聯(lián)系變得日益頻繁，但很難說尼泊爾會(huì)真正進(jìn)入任何一種同盟。

歷史地看，尼印特殊關(guān)系就是某種實(shí)質(zhì)性的同盟關(guān)系，但尼泊爾對(duì)受別國約束的反感致使其幾十年來一直與印度進(jìn)行某種控制與反控制的角力，其所用方式就是在中印之間奉行中立、不結(jié)盟的等距離外交或平衡外交政策。2020年12月，尼泊爾外交部公布其首部外交政策文件《尼泊爾外交政策2020》。該文件表明，在發(fā)展鄰國關(guān)系方面，尼泊爾將堅(jiān)持等距離外交或平衡外交政策，以維護(hù)國家利益。[26]尼泊爾現(xiàn)政府在謹(jǐn)慎維護(hù)多年來與鄰國形成的友好關(guān)系以保持其重要的地緣角色的同時(shí)，似乎正在探索擴(kuò)大鄰國交往范圍，即所謂“第三鄰國”(5)“第三鄰國”概念是蒙古國在冷戰(zhàn)后提出的外交理念。作為中俄之間的內(nèi)陸國，蒙古國從安全構(gòu)想與援助多元化的角度出發(fā)，引入西方及國際組織來制衡兩大鄰國。尼泊爾的地位與之相似，探索超越亞洲、擴(kuò)大鄰國的想法很可能是受其啟發(fā)。，接受更多的國家進(jìn)入該區(qū)域，防止尼泊爾國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)對(duì)單一大國的嚴(yán)重依賴。對(duì)重度依賴外援的尼泊爾來說，在大國間制造競(jìng)爭(zhēng)以博取更多的援助是其常用的手段，比如在冷戰(zhàn)高峰時(shí)期。如今德烏帕聯(lián)合政府希望借大國博弈之機(jī)及其多重矛盾將其所在黨派甚至個(gè)人的利益最大化。

顯然，同盟關(guān)系的巨大風(fēng)險(xiǎn)令尼泊爾政府頗為躊躇，所以，尼泊爾議會(huì)在通過《千禧年挑戰(zhàn)合約》時(shí)，特別在12點(diǎn)“解釋性聲明”中表示：尼泊爾不應(yīng)成為包括“印太戰(zhàn)略”在內(nèi)的任何戰(zhàn)略、軍事或安全聯(lián)盟的一部分。德烏帕總理聲稱尼泊爾外交不應(yīng)以意識(shí)形態(tài)原則為基礎(chǔ)，并聲明自己服膺英國經(jīng)典外交家的論斷：在外交領(lǐng)域，沒有永久的朋友，也沒有永久的敵人，只有永久的利益。尼泊爾當(dāng)前所遵循的實(shí)用主義的外交路線和多國平衡政策將考驗(yàn)?zāi)岵礌栒渭覀兊闹腔酆图记桑矊⒖简?yàn)美國的運(yùn)氣。

第三，具體項(xiàng)目實(shí)施過程中的諸多難題。美援項(xiàng)目的實(shí)施將面臨不少具體和現(xiàn)實(shí)性的難題。據(jù)《千禧年挑戰(zhàn)合約》的規(guī)定，建設(shè)315公里的輸電線路，需為此建造856座塔樓。輸電線路將經(jīng)過10個(gè)大區(qū)30個(gè)市的92個(gè)區(qū)域，需砍伐21萬多棵樹。在土地私有的尼泊爾，為此進(jìn)行征地和對(duì)環(huán)境影響的測(cè)評(píng)無疑是該項(xiàng)目實(shí)施的一大難題。[27]尼泊爾合乎要求的技術(shù)勞動(dòng)力嚴(yán)重不足是另一制約因素。美援項(xiàng)目是遵循標(biāo)準(zhǔn)流程且按部就班實(shí)施的，要在尼泊爾找到大批敬畏工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代工人并不容易。美國恐怕要花足夠的時(shí)間和耐心去遴選和培養(yǎng)援助項(xiàng)目所需的人力資源。最后不能不提的一點(diǎn)是，根據(jù)合約規(guī)定，尼泊爾將在項(xiàng)目開工后的未來五年內(nèi)(分階段地)獲得既定的援款。該援助標(biāo)榜透明和高效，全程都在美國人的監(jiān)督和管控之下，項(xiàng)目款在各環(huán)節(jié)的去向都將受到嚴(yán)格的審計(jì)。在規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)的尼泊爾，嚴(yán)格執(zhí)行這樣的流程并非易事。

第四，尼印關(guān)系的特殊性對(duì)合約的實(shí)施形成一定的牽制。印度作為美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》的利益攸關(guān)方，對(duì)該合約的通過卻集體失語。這一現(xiàn)象主要是印度在南亞錯(cuò)綜復(fù)雜的國際政治格局下對(duì)其國家利益的考量及其復(fù)雜的心態(tài)所致。近二十年來，印度一直將中國視為主要競(jìng)爭(zhēng)和戰(zhàn)略對(duì)手，希望追隨美國遏制中國在南亞日益擴(kuò)大的影響力，但美國在尼泊爾存在的凸顯卻威脅了印度在尼泊爾的特殊地位，印度人對(duì)此頗為擔(dān)心。美印雖相互需要，也不斷加強(qiáng)合作，卻都視對(duì)方為不可靠的盟友。這一點(diǎn)將不可避免地對(duì)美國的援助戰(zhàn)略形成一定程度的掣肘。

《千禧年挑戰(zhàn)合約》框架下的美尼關(guān)系可能令印度在尼泊爾的傳統(tǒng)利益受到威脅。印度前外交秘書和駐尼大使夏姆·薩蘭(Shyam Saran)表達(dá)了這一擔(dān)憂：“如果美國在尼泊爾處于領(lǐng)導(dǎo)地位，那么，印度和美國在尼泊爾的利益就會(huì)出現(xiàn)巨大分歧。過去，我們也曾作為合作伙伴與英美在尼泊爾進(jìn)行過合作，但始終以印度為首。所以，在這場(chǎng)尼泊爾政治危機(jī)中，無論中國在戰(zhàn)術(shù)上遭遇何種挫折，印度都不會(huì)從中受益?！盵28]這一判斷的依據(jù)是，如果印度不能保持在尼泊爾的影響力，那么，印度與尼泊爾的傳統(tǒng)特殊關(guān)系恐將受到?jīng)_擊，印度在尼泊爾最終可能迎來被逐漸邊緣化的命運(yùn)。這與印度長期以來的對(duì)尼政策以及印度蓄意維持的南亞格局相背離。顯而易見，印度在尼泊爾的關(guān)切不只是戰(zhàn)略、國防和安全事務(wù)，還擴(kuò)展到政治、外交、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宗教和文化領(lǐng)域。因此，新德里渴望將中國和美國日益增長的影響最小化，不斷鞏固和擴(kuò)大自身的影響力。

美國作為當(dāng)今世界唯一的超級(jí)大國，奉行的是唯我獨(dú)尊、美國優(yōu)先的政策，將任何具有挑戰(zhàn)潛力的國家均視為對(duì)手。這一政策與印度追求大國地位的目標(biāo)存在與生俱來的矛盾。在最新版“印太戰(zhàn)略”中，美國提升了印度在美國戰(zhàn)略中的地位，明言支持印度的大國抱負(fù)。[29]其實(shí)，這不過是吸引驢子前行的那根胡蘿卜。在美國急需印度配合與幫忙時(shí)，印度可以作為美國人手中的棋子；一旦印度有任何跡象像中國一樣蓬勃而起，且對(duì)美國霸權(quán)形成潛在的威脅，它就必然成為美國的棄子甚至打壓對(duì)象。近些年，充滿機(jī)會(huì)主義的印度雖與美國不斷走近，但仍保有自身的外交獨(dú)立性。比如，在當(dāng)前的俄烏沖突中，面對(duì)美歐等國的施壓，印度依然堅(jiān)持自己的立場(chǎng)。在不符合其設(shè)定的國家利益時(shí)，印度不會(huì)按美國的意愿亦步亦趨，這也將成為美國貫徹其戰(zhàn)略意圖所面臨的一種不確定因素。

五、結(jié)束語

美國脅迫尼泊爾的種種行徑令人不齒，但對(duì)于尼泊爾的決定，中國持一種開放的態(tài)度。外交部發(fā)言人汪文斌答記者問時(shí)這樣說：我們注意到尼泊爾議會(huì)有關(guān)決定和“解釋性聲明”。中方多次強(qiáng)調(diào)，國際發(fā)展合作應(yīng)秉持相互尊重、平等相待原則，充分尊重當(dāng)事國主權(quán)和人民意愿，不能干涉他國內(nèi)政，不能附加任何政治條件，不能搞“脅迫外交”，也不能為一己私利損害他國主權(quán)和利益。作為尼泊爾的友好近鄰和發(fā)展伙伴，中方將一如既往地支持尼人民自主選擇發(fā)展道路。[30]中國歡迎包括美國在內(nèi)的任何國家對(duì)尼泊爾的友好幫助，這一態(tài)度理性而包容，體現(xiàn)了大國應(yīng)有的胸懷和氣度。中國對(duì)尼泊爾奉行的是“親誠惠容”的睦鄰友好外交政策，比如在2015年尼泊爾發(fā)生大地震又遭受印度封鎖時(shí)，中國及時(shí)提供了緊急人道主義物質(zhì)援助，解了尼泊爾人的燃眉之急。新冠肺炎疫情期間，中國適時(shí)向尼泊爾提供疫苗等抗疫援助。當(dāng)前，面對(duì)疫情后百業(yè)凋敝的經(jīng)濟(jì)狀況和外匯儲(chǔ)備不足的困局，尼泊爾提出增加與中國開展陸路貿(mào)易的迫切要求，中國給予了積極回應(yīng)。王毅外長在2022年3月26—27日訪尼過程中分別會(huì)見了尼泊爾各級(jí)領(lǐng)袖并表示：“無論國際和兩國國內(nèi)形勢(shì)如何變化，中方都將沿著兩國領(lǐng)導(dǎo)人確定的方向，堅(jiān)定不移地推行對(duì)尼友好政策，堅(jiān)定不移地深化互利合作，堅(jiān)定不移地推進(jìn)中尼命運(yùn)共同體建設(shè)?！薄爸蟹綄⒗^續(xù)堅(jiān)定支持尼維護(hù)國家主權(quán)和民族尊嚴(yán)，支持尼探索符合自身國情的發(fā)展道路，支持尼奉行獨(dú)立自主的內(nèi)外政策。”[31]中國會(huì)一如既往地推進(jìn)與尼泊爾的多方面合作，中尼友好的大趨勢(shì)不會(huì)改變。之所以這樣說，是因?yàn)橹心嵊押藐P(guān)系有著深厚的基礎(chǔ)，也有著繞不開的現(xiàn)實(shí)需求。

在當(dāng)前美國企圖一家獨(dú)霸的國際舞臺(tái)上，世界人民日益看清了美國自私的面目，千禧年挑戰(zhàn)公司的援助由于其背后的戰(zhàn)略目的，尤其是不顧各國國情及其社會(huì)基礎(chǔ)，致力于引導(dǎo)受援國走向符合美國價(jià)值的民主制和經(jīng)濟(jì)自由化，從而引起了越來越多的國家的反感和警覺，如斯里蘭卡就在2020年底明確終止了千禧年挑戰(zhàn)公司的援助項(xiàng)目。盡管美尼《千禧年挑戰(zhàn)合約》在多種因素的合力作用下被尼泊爾議會(huì)通過，但綜上所述，美國要執(zhí)行和實(shí)施其計(jì)劃并沒有那么容易，其實(shí)施效果如何將等待時(shí)間來檢驗(yàn)。