論行政復(fù)議的主渠道作用及其實(shí)現(xiàn)

趙冠男

（湖南師范大學(xué)，湖南長沙，410008）

2020年2月，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，要求落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，要求全面深化行政復(fù)議體制改革，發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，在2022年年底前基本形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制。與之相應(yīng)，2020年11月24日，司法部發(fā)布《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（（以下簡稱《征求意見稿》）），將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款?？梢?，根據(jù)中央政策文件精神和行政復(fù)議法修訂部署，充分發(fā)揮和有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，顯然屬于深化行政復(fù)議體制改革的核心議題。鑒此，結(jié)合筆者對于我國中部H省行政復(fù)議案件情況調(diào)研的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，擬對行政復(fù)議主渠道作用之現(xiàn)實(shí)依據(jù)、現(xiàn)存問題與實(shí)現(xiàn)路徑等問題予以分析和探討。

一、行政復(fù)議主渠道作用之現(xiàn)實(shí)依據(jù)

行政爭議在行政管理活動中產(chǎn)生，既需要關(guān)注行政管理活動如何服務(wù)為民并有效回應(yīng)人民的真實(shí)需求；也需要重視在法治化的軌道當(dāng)中不斷提升民眾與政府之間的有效溝通和良性互動。從1990年國務(wù)院通過《行政復(fù)議條例》，1994年通過《國務(wù)院關(guān)于修改〈行政復(fù)議條例〉的決定》，到1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》正式施行，再到2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，行政復(fù)議制度在我國歷經(jīng)了確立、發(fā)展和不斷完善的歷史進(jìn)程。在此過程中，行政復(fù)議制度化解行政爭議的主渠道作用不斷凸顯[1]。與之相應(yīng)，行政復(fù)議需要根植于化解行政爭議的現(xiàn)實(shí)需要，發(fā)揮其化解行政爭議的獨(dú)特優(yōu)勢。

第一，行政爭議案件高發(fā)情形突出，要求發(fā)揮行政復(fù)議的專業(yè)性優(yōu)勢。根據(jù)筆者調(diào)研的基本情況，在2020年1月至12月期間，H省司法廳共受理295件行政復(fù)議案件。而在全部的行政復(fù)議案件中，與“土地”事項(xiàng)相關(guān)的案件數(shù)量為201件，占比68.1%；與房屋征補(bǔ)（拆遷）相關(guān)的案件數(shù)量為31件，占比10.5%。進(jìn)一步來看，在以省人民政府為被申請人的148件案件中，涉“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批”事項(xiàng)、由“省自然資源廳、相關(guān)市縣政府”負(fù)責(zé)的案件數(shù)量更是高達(dá)139件。不難看出，在諸多案件類型中，土地和房屋征補(bǔ)（拆遷）類案件所占比率明顯最高。

從此類領(lǐng)域行政管理活動的專業(yè)性、行政爭議產(chǎn)生的復(fù)雜性以及極易引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)性來看，對于此類爭議的實(shí)質(zhì)化解，僅靠簡單的依法行政要求顯然難以達(dá)成；調(diào)動行政資源、熟悉行政管理、具備調(diào)查能力等因素，亦不可或缺。行政機(jī)關(guān)本身擁有各行各業(yè)的專家，在行政管理和事務(wù)處理方面，行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性無疑更為凸顯。體現(xiàn)在行政復(fù)議之上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠調(diào)動各方專業(yè)人才，專業(yè)性、針對性、深入性地調(diào)處和解決與專業(yè)技術(shù)問題密切關(guān)聯(lián)的行政爭議問題和案件[2]。

第二，行政爭議案件繁復(fù)程度較高，要求發(fā)揮行政復(fù)議的深入性優(yōu)勢。從行政爭議多發(fā)領(lǐng)域（例如拆遷案件）的案件實(shí)況來看，具體個案往往涉及多個行政機(jī)關(guān)，相關(guān)行政行為往往具有多個階段，且政策性和專業(yè)性較強(qiáng)。在實(shí)證調(diào)研過程中，令筆者印象深刻的是，由H省Y市以及H省審理的一起單一的拆遷案件，引致了市級和省級行政復(fù)議機(jī)關(guān)在2016至2019年近四年的時間當(dāng)中，前后做出了七份行政復(fù)議決定，在綜合運(yùn)用“撤銷”“確認(rèn)違法”“責(zé)令履行”“協(xié)調(diào)結(jié)案”等多種方法后，糾紛解決的結(jié)果仍然差強(qiáng)人意。

正因?yàn)榇?，不斷提升?shí)質(zhì)化解行政爭議的質(zhì)效，需要充分發(fā)揮行政復(fù)議的深入性優(yōu)勢：一方面，作為自我監(jiān)督和及時糾錯機(jī)制，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)同時審查被申請行政行為的合法性與合理性；另一方面，在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦有權(quán)直接判定本級政府或下級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范文件合法與否。通過發(fā)揮行政復(fù)議的深入性優(yōu)勢，盡力化解此類行政爭議，消除群體性事件風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而重塑政府形象。

第三，行政爭議案件具體類型集中，要求發(fā)揮行政復(fù)議的高效性優(yōu)勢?？傮w而言，H省政府在2014至2019年期間共審結(jié)行政復(fù)議案件1527件。復(fù)議案件涵蓋不同類型，其中占比較多的征地批復(fù)類案件占34.31%，信息公開類案件占22.63%。作為引發(fā)行政爭議的因由與訴因，在相關(guān)行政活動的事實(shí)認(rèn)定、行政行為的結(jié)果合理性、行政過程的政策理解與適用問題較為突出，相反，由于法律適用問題而引發(fā)的行政爭議較為少見。而行政復(fù)議制度的高效性優(yōu)勢體現(xiàn)在，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首要著眼于行政爭議的簡單、高效解決，重點(diǎn)關(guān)注行政爭議實(shí)體解決的公平、合理、終局與圓滿，并基本滿足各方能接受的基本程序公正，能夠有效處理和解決事實(shí)和結(jié)果方面異議突出的行政爭議案件。

綜上，行政爭議案件所呈現(xiàn)的復(fù)雜行政爭議高發(fā)、爭議案件日益繁復(fù)、行政爭議類型集中等突出特點(diǎn)，要求充分利用行政復(fù)議制度，實(shí)現(xiàn)專業(yè)、深入、高效地解決行政爭議的制度目標(biāo)。

二、行政復(fù)議主渠道作用之現(xiàn)存問題

為構(gòu)建全面覆蓋、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制，將之打造為行政爭議化解的主渠道，需要著力解決以下突出的現(xiàn)存問題。

（一）行政復(fù)議受案范圍存在限制

發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，必然要求盡可能地?cái)U(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，解決行政爭議進(jìn)入行政復(fù)議程序的“入口”問題。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，行政復(fù)議范圍在實(shí)踐中早已突破《行政復(fù)議法》的文本規(guī)定，基本與行政訴訟受案范圍保持一致。然而，考察目前的行政復(fù)議受案實(shí)踐，行政復(fù)議的受案范圍明顯受限，具體體現(xiàn)在：

其一，行政規(guī)范性文件審查方式有待明晰。行政規(guī)范性文件數(shù)量巨大，涉及面廣，而且實(shí)踐中，作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件倘若違法或不當(dāng)，勢必引發(fā)系列的行政爭議?？梢哉f，較之更為具體的行政決定，更需要加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督和審查。而對其審查方式的模糊規(guī)定，不利于發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督違法行政規(guī)范性文件的糾錯優(yōu)勢。

然而，在行政復(fù)議實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件的復(fù)議審查可謂是形同虛設(shè)。在H省政府2014—2019年期間審結(jié)的1527件行政復(fù)議案件中，具體到規(guī)范性文件的效力審查，申請人提出規(guī)范性文件附帶審查的為74件。此中，復(fù)議機(jī)關(guān)未予受理的為20件，占27.03%，復(fù)議機(jī)關(guān)未作回應(yīng)的為47件，占63.51%。而最終的結(jié)果是，并無任何規(guī)范性文件被實(shí)際糾錯。

其二，行政主體范圍受到限制。在行政主體方面，存在著國家行政主體和社會行政主體的類型界分。目前來看，不斷涌現(xiàn)的社會行政主體（如村民委員會、行業(yè)協(xié)會等）所大量實(shí)施的實(shí)質(zhì)的行政行為，亦有可能影響或侵害其成員的合法權(quán)益。但在行政復(fù)議案件中，被申請人主要局限于國家行政機(jī)關(guān)，與之相較，針對社會行政主體實(shí)施的實(shí)質(zhì)行政活動所提起的行政復(fù)議，并未引起足夠的重視，也缺乏有效的救濟(jì)途徑。

其三，新型行政行為存在“盲區(qū)”。在行政實(shí)踐中，新的行政方式不斷涌現(xiàn)，諸多新型管理措施無法為傳統(tǒng)的行政行為體系所涵括[3]。譬如，大數(shù)據(jù)背景之下，行政機(jī)關(guān)采用信用規(guī)制措施的情況愈發(fā)普遍。實(shí)踐中，行政相對人的公共信用表現(xiàn)往往可能被行政機(jī)關(guān)向社會公眾予以公布，而信用評級行為具有風(fēng)險(xiǎn)提示的作用，是一種風(fēng)險(xiǎn)面向的行政活動，與聚焦于糾正已經(jīng)發(fā)生的違法行為的傳統(tǒng)行政行為之間存在差異。雖然信用規(guī)制措施對于規(guī)制對象的權(quán)益將會產(chǎn)生直接影響，但利用傳統(tǒng)行政行為概念不能對其進(jìn)行界定，由此引發(fā)的爭議也往往難以進(jìn)入行政復(fù)議渠道。

（二）行政復(fù)議審理結(jié)果認(rèn)同度低

實(shí)質(zhì)性、終局性地解決行政爭議，應(yīng)為行政復(fù)議制度運(yùn)行的根本追求。但客觀存在的問題是，大量行政復(fù)議案件的審理結(jié)果最終難以獲得行政相對人的有效認(rèn)同，較大比重經(jīng)過行政復(fù)議的案件仍然進(jìn)一步走向了行政訴訟甚或信訪。具體體現(xiàn)在：

其一，行政復(fù)議審理糾錯比率偏低。在糾錯比例穩(wěn)步提升的前提下，具體到H省政府審理行政復(fù)議案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在1527件行政復(fù)議案件中，糾錯的案件數(shù)量為260件，平均所占比率為17%左右。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，糾錯案件的絕對數(shù)量和所占比例仍然偏低。

其二，行政復(fù)議審理糾錯方式受限。然而，在260件糾錯案件中，多數(shù)的決定方式為“確認(rèn)違法”和“撤銷”，各占60.77%和21.92%；與之相較，履職決定為45件，占糾錯案件的17.31%，占結(jié)案數(shù)的2.95%；而變更決定為0件?？傮w而言，變更率與履職率畸低，但必須看到的是，恰恰只能通過“變更”“履職”等類型的決定，才能真正地起到行政復(fù)議的糾錯功效[4]。

其三，調(diào)解和解結(jié)案比率有待進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)2014—2019年期間，H省全省行政復(fù)議案件調(diào)解和解結(jié)案率年均達(dá)19.98%，H省政府行政復(fù)議案件調(diào)解和解結(jié)案率年均達(dá)18.27%。進(jìn)一步來看，一方面，H省全省和省政府各個年份的調(diào)解和解結(jié)案比率波動較大，并未呈現(xiàn)穩(wěn)定增長的基本趨勢；另一方面，絕大多數(shù)行政復(fù)議案件實(shí)際上并非通過調(diào)解和解方式予以結(jié)案，例如，H省政府2019年度調(diào)解和解結(jié)案比率僅為9.44%。

（三）行政復(fù)議審理程序公正存疑

通過法治路徑化解行政爭議，要求行政復(fù)議制度構(gòu)建須遵循基本的程序公正。而程序公正作為“看得見的正義”，既要求審理中立，更強(qiáng)調(diào)過程透明和說理充分。從程序公正的角度，我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制存在的程序問題如下：

其一，面對不斷增長的案件數(shù)量，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作壓力與日俱增。行政復(fù)議機(jī)關(guān)并未對行政復(fù)議案件進(jìn)行歸類與劃分，在處理方式上也未有所區(qū)分，不斷攀升的行政復(fù)議案件數(shù)量導(dǎo)致，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于行政復(fù)議案件的審理不夠深入、流于形式，主要采用了書面審理的程序和方式，并未充分聽取復(fù)議申請人的意見。

其二，在行政復(fù)議的審理過程中，為保證審理的中立性、專業(yè)性、公正性與權(quán)威性，行政復(fù)議咨詢委員會的設(shè)立屬于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但行政復(fù)議咨詢委員會的實(shí)踐展開及其效果令人堪憂。然而，通過對H省行政復(fù)議工作人員開展問卷調(diào)查，調(diào)查對象涵蓋了不同學(xué)歷層次、年齡結(jié)構(gòu)以及職務(wù)職級，并兼顧了從事行政復(fù)議的工作時間。在以上受訪人員中，認(rèn)為有必要建立行政復(fù)議咨詢委員會的僅占比64%；91%的受訪對象認(rèn)為咨詢委員會會增加復(fù)議工作量；但只有66%的受訪對象認(rèn)為咨詢委員會有利于提高辦案質(zhì)效。可見，對于行政復(fù)議咨詢委員會的設(shè)立、運(yùn)行、程序和實(shí)效，均存在較大的改進(jìn)和完善的必要。

其三，書面審理方式的采用意味著，復(fù)議參與人難以通過聽證、辯論等方式，充分地發(fā)表意見，參與程度較低，對于審理結(jié)果也難有認(rèn)同。行政復(fù)議程序運(yùn)行的公開性難以保障，審理程序、審理過程、審理結(jié)果等均明顯存在內(nèi)部性、神秘性等問題。

三、行政復(fù)議主渠道作用之實(shí)現(xiàn)路徑

針對行政復(fù)議制度在體制與機(jī)制、實(shí)體與程序、審理與執(zhí)行等方面的問題，有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道作用，應(yīng)從以下方面有效展開。

（一）拓寬行政復(fù)議受案范圍，實(shí)現(xiàn)行政爭議全面覆蓋

拓寬行政復(fù)議的受案范圍，盡可能將各種類型的行政爭議納入行政復(fù)議的解決框架之中，實(shí)現(xiàn)行政爭議解決的全覆蓋，實(shí)為行政復(fù)議之主渠道定位的題中之義。

第一，行政規(guī)范性文件的效力審查應(yīng)為行政復(fù)議的應(yīng)然內(nèi)容。為更加全面、有效地發(fā)揮行政復(fù)議對于大量行政規(guī)范性文件的監(jiān)督和審查功能，應(yīng)加大對行政規(guī)范性文件的審查力度和強(qiáng)度。一方面，如果行政相對人認(rèn)為作為行政活動依據(jù)的行政規(guī)范性文件存在合法性問題，有權(quán)對此依法提出行政復(fù)議申請。唯有如此，才能夠有效避免針對同一規(guī)范性文件不斷提出重復(fù)性的行政復(fù)議申請。另一方面，應(yīng)建立行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對違法的行政規(guī)范性文件依職權(quán)審查的制度，如果在行政案件的審理過程中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的效力問題，復(fù)議機(jī)關(guān)可以依職權(quán)主動地對涉嫌違法的規(guī)范性文件進(jìn)行審查和處理。

第二，準(zhǔn)確把握行政行為內(nèi)涵，拓展行政復(fù)議空間。將社會行政管理活動、新型行政管理活動等實(shí)際納入行政復(fù)議范圍，必然要求對于行政行為的正確把握與理解。一方面，國家行政向公共行政的代際邁進(jìn)應(yīng)予推動，從而有效拓展社會公共行政接受復(fù)議審查的空間；另一方面，只要公共行政主體所實(shí)施的行政活動對行政相對人的權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)性影響，均應(yīng)將之納入可予復(fù)議的行政爭議的范圍。相反，階段性的事實(shí)行為、不服信訪處理意見等，仍然可以排除在復(fù)議范圍之外。

第三，確立行政復(fù)議立案登記制。行政訴訟法修訂時，已經(jīng)用立案登記制取代了起訴審查制，有效解決了行政訴訟立案難的突出問題?！墩髑笠庖姼濉返?6條保留了《行政復(fù)議法》第17條第1款規(guī)定的申請審查制，同時刪除了第2款的規(guī)定，但是，立足于行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮，亦應(yīng)在行政復(fù)議中采用立案登記制。在操作層面，立案登記制下，相對人申請應(yīng)當(dāng)符合法定條件，復(fù)議機(jī)關(guān)對于復(fù)議申請的實(shí)質(zhì)審查限于審理階段，而在立案階段，僅對相對人的復(fù)議申請進(jìn)行形式審查，不具備法定不予受理情形的，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)受理。相應(yīng)地，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在接到復(fù)議申請書時，對符合受理?xiàng)l件的復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

（二）優(yōu)化行政復(fù)議體制機(jī)制，實(shí)質(zhì)化解行政爭議

為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度實(shí)質(zhì)化解行政爭議的制度目標(biāo)，行政復(fù)議的體制機(jī)制亦有待優(yōu)化。

1.加強(qiáng)行政復(fù)議體制“三化”建設(shè)。首先，行政復(fù)議體制應(yīng)以規(guī)范化建設(shè)為根據(jù)。各級各地應(yīng)通過出臺行政復(fù)議體制改革實(shí)施方案，細(xì)致制定工作規(guī)則、程序規(guī)定、聽證辦法、任命辦法等，有效形成齊整完備的行政復(fù)議規(guī)范體系。同時，各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)按照立案、審理、決定、執(zhí)行、監(jiān)督的職能框架，著力建設(shè)一體高效、科學(xué)通暢、公開透明、便民利民的工作體制，全面保障行政復(fù)議規(guī)范化運(yùn)作。

其次，行政復(fù)議體制應(yīng)以專業(yè)化建設(shè)為支撐。建設(shè)專業(yè)化行政復(fù)議隊(duì)伍，是行政復(fù)議體制改革的有力支撐。行政復(fù)議人員首先需要通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，并取得行政復(fù)議執(zhí)法資格；行政復(fù)議人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的有效提升，有待于培訓(xùn)、考核和管理制度的有效建立[5]。

最后，行政復(fù)議體制應(yīng)以信息化建設(shè)為依托。立足大數(shù)據(jù)的時代背景，統(tǒng)一化、數(shù)據(jù)化的行政復(fù)議工作平臺應(yīng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享；確立規(guī)范的在線辦案流程，實(shí)現(xiàn)在線指導(dǎo)、精準(zhǔn)監(jiān)督。政府門戶網(wǎng)站和各類公共平臺應(yīng)提供法律咨詢、立案審查、案前調(diào)解、文書送達(dá)等便捷的線上服務(wù)[6]。

2.強(qiáng)化和提升行政復(fù)議程序的實(shí)質(zhì)糾錯功能。應(yīng)著力構(gòu)建類型化糾錯決定體系。對具有明顯輕微瑕疵的行政行為可予補(bǔ)正，對具有一般瑕疵的行政行為可予撤銷，對具有重大而明顯瑕疵的行政行為則屬于無效行政行為。與之相應(yīng)，分別規(guī)定撤銷、變更以及確認(rèn)違法決定，并明確其具體的適用情形。更為重要的是，應(yīng)提高“變更”“履職”等措施的決定和執(zhí)行比例，藉此實(shí)際提升行政復(fù)議的糾錯功效。

3.大幅提高調(diào)解和解方式結(jié)案的案件比率。

從實(shí)質(zhì)化解行政爭議的角度，通過調(diào)解和解的方式有利于真正地實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。依托于行政復(fù)議制度的高效性、靈活性、專業(yè)性特點(diǎn)，在結(jié)案方式方面，和解與調(diào)解制度在有效化解爭議、構(gòu)建和諧社會方面優(yōu)勢明顯。應(yīng)進(jìn)一步拓展和解與調(diào)解制度的適用范圍和環(huán)節(jié)，在復(fù)議案件立案之前、審理過程中以及復(fù)議決定的執(zhí)行程序中，均可采用調(diào)解和解方式結(jié)案。當(dāng)然，保障復(fù)議申請人的真實(shí)意愿，調(diào)解內(nèi)容和結(jié)果不得損害公共利益，更不得明顯違法違規(guī)等，構(gòu)成了行政復(fù)議調(diào)解和解的底限要求。

（三）完善行政復(fù)議審理程序，實(shí)現(xiàn)復(fù)議審理公平公正

在程序公正的基本要求之下，應(yīng)從以下方面完善行政復(fù)議審理程序。

第一，繁簡分流，實(shí)現(xiàn)案件分類審理。當(dāng)前行政復(fù)議案件數(shù)量不斷攀升，案多人少矛盾日益突出。為優(yōu)化辦案資源配置，提高辦案質(zhì)效，應(yīng)根據(jù)案件的不同類型，實(shí)行繁簡分流、分類審理。一方面，簡案快辦，效率優(yōu)先。對事實(shí)清楚、爭議不大的簡單案件，適用簡易程序，實(shí)行快審快結(jié)，盡快化解糾紛；另一方面，繁案精辦，質(zhì)量為上。

《征求意見稿》將復(fù)議審理程序分為一般程序和簡易程序，多數(shù)案件適用一般程序?qū)徖?，簡易程序僅在部分案件中適用。但筆者主張，在行政復(fù)議審理程序中，審理程序結(jié)構(gòu)安排可以更多考慮效率因素，簡易審理程序更為靈活和高效，應(yīng)當(dāng)作為行政復(fù)議案件審理的基本和主要程序[7]。針對一些事實(shí)情況和法律關(guān)系簡單、且雙方并無實(shí)質(zhì)爭議的簡單案件，可以適用簡易程序，設(shè)置更短的復(fù)議期限，采取口頭聽取意見，以及書面審查等靈活多樣的審理方式，依法快速辦理。

第二，充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會的中立與專業(yè)指導(dǎo)功能。引入律師、學(xué)者等外部專家組成行政復(fù)議委員會，參與案件審理，成為解決“既當(dāng)運(yùn)動員，也當(dāng)裁判員”難題的突破口。行政復(fù)議委員會采取“政府主導(dǎo)，專家參與”的基本模式，由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)和行政職務(wù)，委員既應(yīng)吸收復(fù)議機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門的實(shí)務(wù)工作者，也需吸納社會團(tuán)體、高校和科研院所的專家學(xué)者[8]。至為重要的是，為保證行政復(fù)議委員會的中立性和獨(dú)立性，應(yīng)以來自復(fù)議機(jī)構(gòu)以外的非常任委員為主。

第三，聽證審理，落實(shí)直接言詞原則?！墩髑笠庖姼濉返?2條第1款規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，原則上應(yīng)當(dāng)聽取申請人、第三人的意見”，該條款替代了《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定的書面審查原則條款。據(jù)此，對于雙方爭議較大的復(fù)雜復(fù)議案件的審理，應(yīng)盡力克服書面審查方式的弊病。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)真正確立直接言詞原則，聽取申請人、第三人的意見以及復(fù)議參與人之間的言詞辯論。直接言詞原則的確立與落實(shí)，能夠保證審理者兼聽雙方意見，準(zhǔn)確判定案件事實(shí)和審理結(jié)果；能夠體現(xiàn)程序公正，增強(qiáng)當(dāng)事人的參與感和認(rèn)同感；能夠提升裁決活動的社會公信力，增強(qiáng)公眾對裁決結(jié)果的認(rèn)同。當(dāng)然，兼顧效率追求，可對審理程序進(jìn)行靈活和簡化的處理，如設(shè)立線上線下聽證場所，采用網(wǎng)上開庭方式，簡化開庭審理流程，讓群眾以“看得見、聽得懂、說得出”的方式參與復(fù)議。

第四，遵循公開原則，增強(qiáng)案件審理透明度。公開審理是案件審理接受社會關(guān)注和監(jiān)督的過程。在言詞審理原則之外，公開審理原則亦不可或缺。行政復(fù)議案件的公開審理有利于提升行政復(fù)議的公信力和影響力，增進(jìn)社會公眾對復(fù)議工作的了解，力促更多行政爭議進(jìn)入行政復(fù)議渠道進(jìn)行解決。與此同時，公開審理復(fù)議案件兼具監(jiān)督效果，有助于提高復(fù)議工作的規(guī)范性，提升案件辦理質(zhì)量。

行政復(fù)議的主渠道作用實(shí)現(xiàn)屬于全面深化行政復(fù)議體制改革的核心議題。行政復(fù)議案件所呈現(xiàn)的復(fù)雜行政爭議高發(fā)、爭議案件日漸繁復(fù)、行政爭議類型集中等特點(diǎn)，要求充分利用行政復(fù)議制度，實(shí)現(xiàn)專業(yè)、深入、高效解決行政爭議的制度目標(biāo)。針對于此，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道作用，應(yīng)著力做到：第一，拓寬行政復(fù)議受案范圍，實(shí)現(xiàn)行政爭議全面覆蓋：將行政規(guī)范性文件實(shí)際納入行政復(fù)議范圍；準(zhǔn)確把握行政行為內(nèi)涵，拓展行政復(fù)議空間；確立行政復(fù)議立案登記制。第二，優(yōu)化行政復(fù)議體制機(jī)制，實(shí)質(zhì)化解行政爭議：加強(qiáng)行政復(fù)議體制“三化”建設(shè)；強(qiáng)化和提升行政復(fù)議程序的實(shí)際糾錯功能；大幅提高調(diào)解和解方式結(jié)案的案件比率。第三，完善行政復(fù)議審理程序，實(shí)現(xiàn)復(fù)議審理公平公正：繁簡分流，實(shí)現(xiàn)案件分類審理；充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會的中立審理和專業(yè)指導(dǎo)機(jī)能；聽證審理，落實(shí)直接言詞原則；遵循公開原則，增強(qiáng)案件審理透明度。