對化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的思考
——以廣西為例

馬曉東

不動產(chǎn)登記事關(guān)社會民生與城市營商環(huán)境，它已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的熱點，國家與地方各級人民政府都非常重視。2021 年1 月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕1號）文件。2021 年5 月，自然資源部辦公廳印發(fā)《不動產(chǎn)登記領(lǐng)域開展“我為群眾辦實事”實踐活動工作方案》，要求為群眾辦實事解難題，加快開展處理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題工作。廣西不動產(chǎn)登記歷史遺留問題情況復雜，但廣西通過出臺政策、督促指導、落實責任、黨建融合等一系列重要舉措，積極開展化解歷史遺留問題工作，并取得了一定的成效。

一、廣西化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的基本情況

因分散登記時期政策適用不同、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)履責不盡職、房地產(chǎn)市場監(jiān)管不到位等原因，形成了大量的不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，這些問題導致購房業(yè)主無法拿到不動產(chǎn)權(quán)證書，不斷地進行信訪、投訴。

為有效解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，廣西在借鑒和吸收廣東、山東、浙江等先進地區(qū)處理歷史遺留問題經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，立足區(qū)內(nèi)實際展開工作。首先，在南寧、柳州、桂林、梧州、欽州等地廣泛進行實地調(diào)研，全面梳理不動產(chǎn)登記歷史遺留問題。其次，多次召開專題研討會，明確和細化因歷史遺留問題導致不動產(chǎn)“登記難”的處理政策。同時，向14個設區(qū)市人民政府、自治區(qū)高級人民法院、自治區(qū)財政廳、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設廳、自治區(qū)國資委等相關(guān)部門征求意見。

各部門、各界群眾和專家學者共反饋了100 多條寶貴意見。經(jīng)過廣泛征求意見、反復研究討論、多輪修改完善后，2021 年8 月10 日，廣西印發(fā)了《關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的指導意見》（桂自然資發(fā)〔2021〕54 號），文件要求3 年內(nèi)集中開展不動產(chǎn)登記歷史遺留問題化解工作。文件印發(fā)后，全區(qū)各級各相關(guān)部門高度重視，壓實主體責任，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以開展“我為群眾辦實事”實踐活動為契機，按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、服務于民、取信于民、讓利于民”“缺什么補什么、誰審批誰負責”的原則，加快化解因歷史遺留問題導致的不動產(chǎn)“登記難”。

二、廣西解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題存在的主要困難

一是不動產(chǎn)登記歷史遺留問題形成時間久遠，材料缺失嚴重，數(shù)量龐大，給梳理工作帶來了一定的難度。

二是產(chǎn)生的原因復雜，各種問題復雜多樣、情況不一，加大了化解工作的難度。

三是政策文件不健全。原有的政策依據(jù)無法解決廣西開展統(tǒng)一不動產(chǎn)登記之前就已經(jīng)形成的各種歷史遺留問題。同時，各地方歷史遺留問題形成情況復雜，地方上缺少結(jié)合實際情況的政策文件。

四是專業(yè)人才缺乏。區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)登記隊伍缺少核心人才，基層工作人員的業(yè)務能力難以滿足加快解決歷史遺留問題的需要。而且，地方條件和資源有限，部分領(lǐng)導干部的責任意識、擔當意識欠缺，基層工作人員缺乏主動、敢于解決矛盾和問題的能力。

五是涉及的職能部門多。各部門之間的職能和規(guī)劃存在差異，在解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的工作上，未形成整體合力。

三、廣西破解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的對策

（一）前期深入調(diào)研，摸清歷史數(shù)據(jù)情況

成立加快解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題黨員先鋒服務隊，制訂調(diào)研計劃，以片區(qū)包干負責制形式組成調(diào)研工作組，定期到全區(qū)各地開展調(diào)查研究，主動找問題、察實情，收集問題清單和線索。

以創(chuàng)建“登記先鋒+”黨建品牌為抓手，集結(jié)各級黨員先鋒服務隊，建立自治區(qū)、市、縣3 級上下聯(lián)動機制，集中開展“地毯式”歷史遺留問題排查，準確掌握現(xiàn)有歷史遺留問題的數(shù)據(jù)。

建立與中國鐵路南寧局集團有限公司、廣西幼兒師范高等?？茖W校、廣西廣播電視技術(shù)中心、廣西機場管理集團等企事業(yè)單位的業(yè)務、服務、黨建“三結(jié)對”，及時將企事業(yè)單位反饋的突出問題形成專項問題臺賬，主動為企業(yè)送服務。

到基層、進社區(qū)、入企業(yè)開展排查和調(diào)研，每月定期更新歷史遺留問題臺賬數(shù)據(jù)。安排專人建立專項問題臺賬，制作責任清單，落實到人到點，確保處理歷史遺留問題工作落實到位。

2021 年至今，廣西自然資源各級黨員先鋒服務隊已開展上門服務辦實事活動1 500多次，累計為2 萬名群眾、100 多家企事業(yè)單位解決不動產(chǎn)登記疑難問題。

（二）出臺政策文件為化解歷史遺留問題提供政策支撐

印發(fā)加快解決廣西高速公路項目歷史遺留問題的工作方案。2020 年10 月，廣西自然資源廳、廣西交通運輸廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)加快高速公路不動產(chǎn)確權(quán)登記工作方案的通知》（桂自然資發(fā)〔2020〕64 號）。2021 年，廣西交通投資集團有限公司辦理高速公路不動產(chǎn)確權(quán)登記1 235 宗，共完成17 533.33 公頃的高速公路確權(quán)登記工作，占該集團批復用地總面積的80.98%。

印發(fā)加快解決廣西農(nóng)村信用社“三類資產(chǎn)”不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的工作方案。2021 年3 月，廣西自然資源廳辦公室印發(fā)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村信用社改革涉及“三類資產(chǎn)”確權(quán)登記操作指引的通知》（桂自然資辦〔2021〕117 號）。2021 年，廣西農(nóng)村信用社已解決“三類資產(chǎn)”不動產(chǎn)登記歷史遺留問題1 500 宗，助力企業(yè)盤活土地資源、提高土地利用率，拓寬了企業(yè)的融資渠道。

印發(fā)化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的工作方案。2021 年8 月，廣西自然資源廳印發(fā)《關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記歷史遺留問題的指導意見》（桂自然資發(fā)〔2021〕54 號），通知明確廣西將在3 年內(nèi)全面化解包含開發(fā)建設單位申請主體不清或缺失、土地權(quán)屬來源不清或權(quán)屬資料不全、國有土地上已經(jīng)出售的房屋供地手續(xù)不全或相關(guān)費用未繳、規(guī)劃許可和竣工驗收手續(xù)不完善、房屋土地信息不一致和跨宗地建設等六大類問題18 種情形的不動產(chǎn)登記歷史遺留問題。截至目前，廣西已成功化解歷史遺留問題約15 萬個，惠及群眾約40 萬人。

加快推動各地自然資源主管部門出臺當?shù)亟鉀Q歷史遺留問題的工作方案和配套政策文件。目前，區(qū)內(nèi)14 個地級市已經(jīng)全部制定了當?shù)氐臍v史遺留工作方案或細化方案。

（三）強化系統(tǒng)培訓，促進政策落實

一是充分凝聚不動產(chǎn)登記隊伍中的先鋒力量，以“黨建+”為載體，充分發(fā)揮“黨建+登記先鋒”的黨員先鋒模范作用，推動黨建與不動產(chǎn)登記業(yè)務工作的融合和一體化建設。目前，全區(qū)自然資源系統(tǒng)共成立各級黨員先鋒服務隊81 支，開設黨員先鋒服務窗口115 個，設置黨員先鋒服務崗115 個，形成了處理歷史遺留問題的戰(zhàn)斗堡壘。

二是定期開展全區(qū)自然資源和不動產(chǎn)確權(quán)登記培訓班，定期開展廣西登記業(yè)務大講堂、歷史遺留問題工作專題培訓，提升全區(qū)不動產(chǎn)登記隊伍應對、化解歷史遺留問題的能力。

三是注重總結(jié)、推廣典型案例和典型經(jīng)驗做法，及時印發(fā)推進化解不動產(chǎn)登記歷史遺留問題典型案例，發(fā)揮處理歷史遺留問題典型案例的示范效應和指導作用。

四是緊密聯(lián)系服務對象，定期組織專人赴一線項目現(xiàn)場開展調(diào)研或上門服務，多方了解服務對象的訴求，針對性地開展點對點、面對面的業(yè)務服務和指導，提高社會參合率。

2021 年，廣西主動為企業(yè)紓困解難，著力化解中國鐵路南寧局集團有限公司的不動產(chǎn)歷史遺留問題。2021 年，在廣西自然資源廳的指導下，中國鐵路南寧局集團有限公司累計為75 079 戶鐵路職工辦理了不動產(chǎn)權(quán)證書，總體辦證率達99.3%。增量在全國鐵路系統(tǒng)排名第一。

（四）健全政府主導、部門高效聯(lián)動的工作機制

不動產(chǎn)登記歷史遺留問題，在分散登記時期形成，是特殊歷史時期和發(fā)展階段行成的癥結(jié)，成因涉及政府和各職能部門，范圍涉及面、社會影響程度廣。

在政府層面，建立以政府主導，司法、住建、金融、稅務、財政、國資委、人民法院、自然資源等相關(guān)職能部門參與的處理歷史遺留問題專項工作組，合力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實、研究政策，確保經(jīng)費和人員到位。

在自然資源主管部門層面，建立業(yè)務會、業(yè)務例會等制度，由法規(guī)、規(guī)劃、利用、審批、執(zhí)法、不動產(chǎn)登記中心等業(yè)務部門集體會商，集思廣益，采取“一案一策”“一企一策”“一事一議”的辦法，分解細化具體任務，確保不動產(chǎn)登記歷史遺留問題處理到位。

在處理歷史遺留問題程序?qū)用?，先由自然資源主管部門牽頭梳理、排查，接著召集職能部門召開業(yè)務會議專題研究，通過業(yè)務研討能夠解決的要全力解決，形成處理意見和會議紀要；無法及時解決的，形成初步處理建議，報請當?shù)厝嗣裾?，通過召開聯(lián)席會議、辦公會議、常務會議等方式集中、逐一研究解決。

在政策文件出臺后，各部門利用政策文件優(yōu)先統(tǒng)一解決一大批具有共性的歷史遺留問題。然后再按照“先易后難”“急用優(yōu)先”“成熟一批解決一批”的原則，繼續(xù)解決一批比較棘手的歷史遺留問題。如屬于土地房屋歷史遺留問題的，采取“以函代證”“先證后責”“證繳分離”等方式分類處理；屬于缺少報建、驗收材料的，通過函詢、安全鑒定等方式完善手續(xù)等。

（五）建立長效機制，規(guī)避新問題

按照“疏堵結(jié)合”的原則，在加快解決存量歷史遺留問題的同時，廣西應從源頭上規(guī)避新問題的產(chǎn)生。

指導地方建立容錯糾錯機制，鼓勵領(lǐng)導干部主動作為、勇于擔當，加大解決問題的力度。

推動各地建立失信懲戒機制。對于開發(fā)建設單位不配合或者不繳納所欠的土地出讓金、相關(guān)稅費等原因?qū)е職v史遺留問題未有效解決的，及時將開發(fā)建設單位和有關(guān)責任人的失信信息反饋至房地產(chǎn)開發(fā)監(jiān)管單位，并配合監(jiān)管單位對其失信行為進行聯(lián)合懲戒。

積極推動落實“多測合一”“交房即交證”等創(chuàng)新舉措，持續(xù)擴大不動產(chǎn)登記改革成果的惠及面和覆蓋面，從源頭上杜絕新的“登記難”問題產(chǎn)生。

2022 年，廣西100 多個市、縣實現(xiàn)了新建商品房“交房即交證”，累計發(fā)放“交房即交證”的不動產(chǎn)權(quán)證書3.5多萬本，涉及小區(qū)100多個，改革成果惠及10 多萬群眾，有效地規(guī)避了新問題發(fā)生。