基于政府治理視角的政府審計(jì)研究

左夢瑤 秦慶 重慶工商大學(xué)會計(jì)學(xué)院

引言

政府審計(jì)產(chǎn)生于公共受托責(zé)任，是政府治理不可替代的重要構(gòu)成，對于實(shí)現(xiàn)政府治理優(yōu)化有重要意義。政府審計(jì)依托于政府治理產(chǎn)生，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府治理難度加大，政府審計(jì)的功能逐漸拓展、地位愈發(fā)關(guān)鍵。通過對政府審計(jì)的研究，可以發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)執(zhí)行過程中不足，進(jìn)而及時(shí)解決改善，顯著提高政府治理能力。

一、政府治理的內(nèi)涵及體系組成

（一）政府治理的內(nèi)涵

治理理論于20世紀(jì)末興起于一些西方國家，如今被各國政府治國轉(zhuǎn)型普遍應(yīng)用，我國相關(guān)學(xué)者也進(jìn)行了研究，如今已經(jīng)形成了一套成熟的理論體系。政府治理指的是政府行政管理系統(tǒng)作為治理的主體，聯(lián)合社會組織、市場組織等非政府部門共同參與協(xié)作形成網(wǎng)絡(luò)型活動(dòng)，行使公共權(quán)力，對社會矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，對公共事務(wù)進(jìn)行管理。良好的政府治理能對國家公共資金和社會資源進(jìn)行合理約束，推進(jìn)社會秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障公眾利益最大化，實(shí)現(xiàn)國家良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府治理體系的組成

政府治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國這三者有機(jī)統(tǒng)一的框架下所構(gòu)建的以政府為中心，社會組織、市場組織共同協(xié)作的開放的多層次多維度體系，其體系構(gòu)建如圖1所示。

圖1 政府治理體系示意圖

二、政府治理與政府審計(jì)的關(guān)系

（一）政府治理與政府審計(jì)具有共同的理論基礎(chǔ)

從根本上來說，政府和政府審計(jì)均起源于公共受托責(zé)任的存在。政府是為了履行人民群眾委托的公共責(zé)任而設(shè)置的公共管理組織，政府治理產(chǎn)生自公共管理中的“政府失效”（即政府履行公共責(zé)任過程中出現(xiàn)新的問題）。而政府審計(jì)正是為檢查衡量政府公共受托責(zé)任履行狀況和監(jiān)督政府行使權(quán)力、管理公共事務(wù)、分配社會資源情況而設(shè)置的控制機(jī)制，“政府失效”的需求決定了政府審計(jì)的產(chǎn)生。因此，政府治理與政府審計(jì)都以公共受托責(zé)任的委托代理問題為核心，共同目標(biāo)在于防范政府在履行公共責(zé)任過程中造成損失和全面促進(jìn)政府在奉行公共受托責(zé)任中發(fā)揮作用。

（二）政府審計(jì)是政府治理的重要構(gòu)成

為了有效運(yùn)行和落實(shí)公共權(quán)力，政府的公共受托責(zé)任被分為三項(xiàng)基本組織活動(dòng)，分別是決策、執(zhí)行和監(jiān)督，而政府審計(jì)作為政府監(jiān)督體系的重要形式，正式被授予了相應(yīng)的權(quán)力、以相對獨(dú)立的形式制約和平衡權(quán)力，通過審計(jì)活動(dòng)對政府其他權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，對受托責(zé)任人履行職責(zé)情況進(jìn)行問責(zé)和考評，為決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)提供支持，對政府治理狀況評測考量，使公共受托責(zé)任獲得規(guī)范、高效、全面的踐諾，推進(jìn)政府走向良治。

（三）政府審計(jì)與政府治理的本質(zhì)與目標(biāo)相匹配

從本質(zhì)角度看，政府治理和政府審計(jì)都源于國家治理，同是屬于國家治理這個(gè)巨大運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)的齒輪和零件，是依法行使公共權(quán)力的制度安排。從目標(biāo)的角度來看，政府治理和政府審計(jì)的根本目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的規(guī)范奉行，都以提升國家治理效率和治理能力、捍衛(wèi)國家利益為工作重點(diǎn)和發(fā)展方向。政府治理的目標(biāo)決定了政府審計(jì)的工作重點(diǎn)，政府審計(jì)的各項(xiàng)工作都理應(yīng)緊密圍繞政府治理的目標(biāo)，政府審計(jì)工作應(yīng)保持專業(yè)性和獨(dú)立性以實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)。

三、政府治理視角下政府審計(jì)的功能

在我國目前的事業(yè)建設(shè)過程中，政府治理的現(xiàn)代化要求政府審計(jì)職責(zé)定位不斷深化，實(shí)現(xiàn)“邊審邊改，以審促改”。政府治理視角下，政府審計(jì)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等國計(jì)民生領(lǐng)域的各個(gè)方面都發(fā)揮著積極作用，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）監(jiān)督制約權(quán)力

我國政府治理必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨的先進(jìn)性與純潔性一定程度上影響著政府治理的能力與效率。政府審計(jì)監(jiān)督和制約權(quán)力的職能主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以服務(wù)黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨為使命?？梢?，政府審計(jì)在促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行方面有獨(dú)特優(yōu)勢，能有效防范國家公共權(quán)力異化，保證國家權(quán)力真正作用于治理國家、服務(wù)人民。

（二）改善發(fā)展民生

政府審計(jì)突出關(guān)注民生領(lǐng)域的重點(diǎn)事項(xiàng)和重點(diǎn)資金，完善民生管理制度，保障民生政策的貫徹和民生項(xiàng)目的推進(jìn)，揭示民生資金撥付、民生工程建設(shè)中存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。在“三農(nóng)”、扶貧、社保等重要的民生項(xiàng)目和工程中有所作為，保障民生資金用到民眾身上，民生項(xiàng)目為民眾解決問題。為提升人民的幸福指數(shù)作貢獻(xiàn)，將政府工作真正做到利民惠民，讓人民對政府產(chǎn)生信心。

（三）保障民主建設(shè)

“一切權(quán)利屬于人民”，本著政府對人民負(fù)責(zé)的基本原則，政府審計(jì)要做到堅(jiān)持為人民服務(wù)，審計(jì)人員要以維護(hù)人民利益為初心。各級政府在行使國家權(quán)力時(shí)，要做到公開公正、合法合規(guī)，建立陽光政府、透明政府。政府審計(jì)對政策的合法性、合規(guī)性、有效性進(jìn)行審核，能有效促進(jìn)政府公務(wù)信息透明化和決策民主化，盡可能減輕政府與社會公眾之間的信息不對稱狀況，為社會公眾積極參與到監(jiān)督和決策中提供有效的信息獲取途徑，避免各級政府在管理過程中出現(xiàn)問題，全面提升人民對政府當(dāng)局的信任程度。

（四）防范治理風(fēng)險(xiǎn)

目前我國發(fā)展還處在重要戰(zhàn)略機(jī)遇階段，伴隨著機(jī)會的大量增加，各領(lǐng)域也出現(xiàn)了很多新式的風(fēng)險(xiǎn)。政府審計(jì)具有預(yù)防、揭示和抵御功能，能及時(shí)揭示社會運(yùn)行中的不穩(wěn)定因素，在防御國家風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會安全方面發(fā)揮著不容忽視的作用。通過政府審計(jì)在各個(gè)領(lǐng)域的全面覆蓋，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)行過程中的薄弱部分，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患帶來的危害，協(xié)調(diào)各方妥善處置苗頭性問題，清除妨礙政府治理的障礙，有效規(guī)避化解國家安全風(fēng)險(xiǎn)，盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)損失。

（五）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展

政府審計(jì)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展：一是監(jiān)督國家經(jīng)濟(jì)政策是否在各地區(qū)各級的政府得到了有效落實(shí)，我國政府管理規(guī)模大、層級多，易有政令不通、措施貫徹不嚴(yán)的情況，政府審計(jì)可以持續(xù)對政策規(guī)定的執(zhí)行狀態(tài)進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)政策是否精準(zhǔn)落實(shí)到位的情況。二是服務(wù)于決策部門，提供依據(jù)或給出建議，政府審計(jì)部門通過自身工作能掌握大量經(jīng)濟(jì)信息，辨析信息的有效性以及真實(shí)性，對決策進(jìn)行豐富補(bǔ)充可以降低失誤。三是確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和實(shí)行結(jié)果不會與政策目標(biāo)偏差，政府審計(jì)可以不間斷的跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)決策，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭示決策實(shí)施過程中的問題漏洞，并迅速將處理結(jié)果反饋給相關(guān)部門，進(jìn)而保證政策充分發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效果。

四、政府治理視角下的政府審計(jì)存在的問題

（一）政府審計(jì)的獨(dú)立性無法保障

我國現(xiàn)行的審計(jì)制度是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要接受本級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這種情況下審計(jì)結(jié)果可能會受到影響。以地方審計(jì)機(jī)關(guān)為例，員工職務(wù)變動(dòng)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等事項(xiàng)全都由該級政府進(jìn)行管理，會導(dǎo)致審計(jì)部門工作中一定程度上對政府妥協(xié)，與真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性存在一些差距。且由于地方審計(jì)部門隸屬于地方政府，工作資金、時(shí)間、人員等受政府安排，其審計(jì)目標(biāo)難以避免會受到政府的干預(yù)。因此，不能完全保證審計(jì)工作的獨(dú)立性和審計(jì)結(jié)果的公正性。

（二）政府審計(jì)法規(guī)滯后

我國目前正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的時(shí)代，新事物、新問題、新技術(shù)層見疊出，政府治理壓力不斷加大。一方面，由于新情況的產(chǎn)生，審計(jì)工作中不可避免遇到一些新的問題，而政府審計(jì)在法治化方面建設(shè)比較落后，法律法規(guī)不具體、不全面、不深入，導(dǎo)致審計(jì)工作中處理問題的法律依據(jù)不足。另一方面，法律制度賦予政府審計(jì)的權(quán)限和資源較為有限，審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的權(quán)限和人財(cái)物資源難以支持審計(jì)職能的充分發(fā)揮，可能發(fā)生審計(jì)機(jī)構(gòu)收集資料緩慢困難、無權(quán)處理等一些問題的出現(xiàn)，不符合政府審計(jì)發(fā)展的要求。

（三）政府審計(jì)手段、方法不完善

政府治理涵蓋范圍廣、工作復(fù)雜，各部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)和性質(zhì)各不相同，審計(jì)所用的方法也應(yīng)該有針對性，但實(shí)際工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)對每個(gè)部門的調(diào)整審計(jì)方法都能與之相適應(yīng)，審計(jì)工作形式較為單一，不能得出正確的審計(jì)結(jié)果。另外，相比社會審計(jì)中對信息技術(shù)的熟練應(yīng)用，例如數(shù)字化儲存會計(jì)資料、利用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)檢查等，政府審計(jì)對信息技術(shù)的使用還十分有限，審計(jì)的效率低下、效果堪憂，不能滿足現(xiàn)代政府治理的需求，審計(jì)手段和審計(jì)方法有待改進(jìn)。

（四）政府審計(jì)人才匱乏

政府治理作為多層次多維度的復(fù)雜體系，要求審計(jì)人員無論是在專業(yè)技術(shù)方面還是在政治素質(zhì)方面都要保持高水平。并且由于我國新形勢的發(fā)展，政府治理難度增加，治理方式越來越專業(yè)化和規(guī)范化，這給政府審計(jì)人員提出了更高的要求，要求審計(jì)人員具有更高的專業(yè)勝任能力，僅僅掌握財(cái)會、審計(jì)領(lǐng)域的知識已然不足夠，還要增加自身知識廣度，掌握法律、金融、稅務(wù)、管理方面的知識。但目前能達(dá)到這樣要求的審計(jì)人員較為稀缺，政府審計(jì)人員隊(duì)伍亟須引進(jìn)更多的人才。

五、政府審計(jì)與政府會計(jì)協(xié)同提升政府治理的措施

（一）完善審計(jì)法規(guī)，明確審計(jì)權(quán)限職責(zé)

要順利開展政府審計(jì)工作，建立一套完整且內(nèi)容齊備的法律依據(jù)是必須的。這就需要健全國家法律法規(guī)，修復(fù)現(xiàn)有法律法規(guī)中存在的紕漏，盡可能全面覆蓋審計(jì)領(lǐng)域，避免各項(xiàng)法規(guī)之間矛盾沖突。政府審計(jì)法規(guī)要涵蓋各方面，不僅要明確政府審計(jì)的職能和權(quán)限，規(guī)范審計(jì)人員的工作行為，還要賦予審計(jì)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力，使審計(jì)人員工作不畏手畏腳，拓展政府審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，細(xì)化政府審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)任務(wù)，讓政府審計(jì)工作有法可依。

（二）優(yōu)化審計(jì)流程，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法

政府審計(jì)要參與復(fù)雜多維的政府治理，必須對審計(jì)流程進(jìn)行優(yōu)化升級，分別對審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)檢查等階段進(jìn)行完善，引領(lǐng)司法監(jiān)察機(jī)關(guān)參與配合審計(jì)工作，最大程度開發(fā)利用政府審計(jì)成果。鑒于大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)的普及應(yīng)用，政府審計(jì)需要樹立現(xiàn)代化審計(jì)思維，成立專業(yè)數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，建立健全的信息化審計(jì)系統(tǒng)，引進(jìn)先進(jìn)的軟件技術(shù)。通過在審計(jì)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中對信息技術(shù)的應(yīng)用，開展全樣本審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的數(shù)據(jù)化，提高審計(jì)工作效率。

（三）推行審計(jì)公開，加強(qiáng)審計(jì)工作透明度

由于信息不對稱現(xiàn)象存在，社會公眾具有要求審計(jì)機(jī)關(guān)公開審計(jì)的需求，并隨著我國人民參政意識不斷增強(qiáng)、問政途徑不斷增加，其參與政府治理的訴求也不斷增強(qiáng)。為了保障公民的合法權(quán)利和合理訴求，政府審計(jì)應(yīng)將審計(jì)結(jié)果及時(shí)向社會公開，并鼓勵(lì)人民了解審計(jì)信息、參與審計(jì)活動(dòng)和提出相關(guān)意見。為了達(dá)到人民和政府審計(jì)之間及時(shí)有效的信息溝通，可以利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等多重渠道，及時(shí)、全面地公開審計(jì)信息，接受社會公眾全方位監(jiān)督問責(zé)，以提高政府審計(jì)工作的透明度。

（四）培養(yǎng)審計(jì)人員，提升審計(jì)隊(duì)伍水平

隨著政府治理對政府審計(jì)提出的標(biāo)準(zhǔn)越來越高，政府審計(jì)對從業(yè)人員的綜合能力要求也越來越嚴(yán)格，畢竟審計(jì)人員的能力密切影響著審計(jì)工作的質(zhì)量。因此，要將培養(yǎng)優(yōu)秀審計(jì)人才、提升審計(jì)人員的審計(jì)思維和審計(jì)技術(shù)作為提升政府審計(jì)質(zhì)量的重點(diǎn)。首先，要設(shè)定科學(xué)的培訓(xùn)目標(biāo)，制定合理的審計(jì)人員培訓(xùn)制度，使審計(jì)人員充分了解自身工作的重要性和審計(jì)工作在政府治理中的重要地位和作用，強(qiáng)調(diào)審計(jì)人員責(zé)任感的樹立，明確對審計(jì)人員的高從業(yè)要求和標(biāo)準(zhǔn)。其次，還要根據(jù)培訓(xùn)目標(biāo)來調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，培訓(xùn)內(nèi)容向多元化和現(xiàn)代化發(fā)展，不僅掌握審計(jì)專業(yè)知識，還要涉及一定其他專業(yè)的業(yè)務(wù)知識，不斷掌握新技術(shù)和新方法。最后，對審計(jì)人員制定獎(jiǎng)勵(lì)政策，給予資金支持，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理方法，以提升審計(jì)工作效率。

結(jié)語

當(dāng)前我國正在全力推進(jìn)政府治理體系和治理能力的提升，這意味著政府審計(jì)的重要性將愈發(fā)突出。在政府治理的過程中，政府審計(jì)在監(jiān)督制約權(quán)力、改善發(fā)展民生、保障民主建設(shè)、防范治理風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著積極作用。為了進(jìn)一步滿足政府治理在這些領(lǐng)域的客觀要求，政府審計(jì)還需要在審計(jì)法規(guī)、審計(jì)流程、審計(jì)公開、審計(jì)人員等方面加以強(qiáng)化改進(jìn)。雖然目前還存在著一些缺陷和不足，但相信隨著政府審計(jì)的強(qiáng)化，政府審計(jì)將為政府治理提供更強(qiáng)有力的保障。