水利工程建設(shè)征地補償和移民安置資金監(jiān)督管理調(diào)研
——以黃河下游防洪工程為例

●王作軒 李秀梅

2019 年，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展被上升為重大國家戰(zhàn)略。 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，黃河下游防洪工程體系建設(shè)是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對促進流域下游社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮著重要作用。黃河下游防洪工程(2016—2021 年)是國家172 項節(jié)水供水重大水利工程之一， 涉及河南省鄭州、開封等6 市和鞏義、蘭考等3個省直管縣(市)。 黃河防洪工程建設(shè)內(nèi)容主要包括堤防工程、河道整治工程等。 征地補償和移民安置是黃河下游防洪工程建設(shè)的重要組成部分，也是影響黃河下游防洪工程建設(shè)順利進行的主要限制因素。黃河下游防洪工程 (2016—2021 年) 河南段，征地補償和移民安置投資約占到概算總投資的37%， 黃河下游近期防洪工程(2012—2015 年)， 征地補償和移民安置投資約占到概算總投資的45%。

在河南段黃河下游防洪工程地方政府移民管理部門、項目法人、移民規(guī)劃設(shè)計單位、移民監(jiān)督評估單位及廣大移民群眾的共同努力下，征地補償和移民安置實施與管理取得了預(yù)期效果。 但在實際工作中， 對征地補償和移民安置資金的管理，無論從體制層面還是制度體系層面都亟待完善和加強。

一、黃河下游防洪工程建設(shè)征地補償和移民安置管理體制現(xiàn)狀

2006 年 7 月國務(wù)院發(fā)布、2017 年修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）①，明確了大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置的實施原則、管理體制、移民安置規(guī)劃的實施、征地補償標準、移民安置方式及移民的后期扶持要求等，為大中型水利工程的建設(shè)征地補償和移民安置工作提供了依據(jù)。

根據(jù)《條例》，河南省人民政府辦公廳對黃河下游防洪工程建設(shè)征地補償和征遷安置工作進行部署，黃河下游防洪工程征地補償安置工作實行“市、縣分級負責(zé)，縣為基礎(chǔ)，項目法人參與”的管理體制。 河南省政府移民辦負責(zé)對工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；有關(guān)省轄市、省直管縣（市）政府為工作實施主體， 縣級政府是責(zé)任主體和工作主體；項目法人為投資主體和工程建設(shè)責(zé)任單位，協(xié)調(diào)解決征地補償和征遷安置工作中的重大問題， 確保資金及時籌措到位、工程按時開工建設(shè)。

根據(jù)河南省人民政府辦公廳文件要求， 黃河下游防洪工程河南段涉及的市、縣（區(qū)）均于 2015 年底至 2016 年初成立了以政府相關(guān)部門、相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組， 領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下簡稱“縣（區(qū)）征遷辦”）。 項目法人分別與各涉及市、省直管縣黃河下游防洪工程建設(shè)征地補償及移民安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂建設(shè)征遷安置任務(wù)與投資包干協(xié)議書，委托政府機構(gòu)對工程建設(shè)征地與移民安置組織實施與管理；縣（區(qū)）征遷辦與永久占地村、臨時占地村、房屋拆遷戶等簽訂建設(shè)征地補償協(xié)議； 與樹木清理實施單位、專業(yè)項目恢復(fù)改建實施單位簽訂補償合同等，市、縣征地與移民工作機構(gòu)根據(jù)包干協(xié)議主要負責(zé)征地與移民安置決策、組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等工作。

項目法人根據(jù)征地補償和征遷安置計劃及建設(shè)征遷安置任務(wù)與投資包干協(xié)議書，按照征地補償和征遷安置實施進度將征地補償和征遷安置資金支付給地方人民政府。移民安置監(jiān)督評估單位對包括移民資金撥付和使用情況在內(nèi)的移民安置實行全過程監(jiān)督評估。 按照《條例》，地方政府負責(zé)對撥付、使用、管理征地補償和移民安置資金進行監(jiān)督。 各級審計、監(jiān)察機關(guān)負責(zé)依法對征地補償和移民安置資金撥付、使用和管理情況進行審計和監(jiān)察。

二、 黃河下游防洪工程建設(shè)征地補償和移民安置資金管理情況

征地補償和移民安置資金管理是征地補償與移民安置實施管理的重要環(huán)節(jié)。黃河下游防洪工程建設(shè)移民管理單位依據(jù)國家有關(guān)移民資金管理規(guī)范與原則， 建立健全移民資金管理制度，規(guī)范資金撥付流程，實現(xiàn)了移民資金各個管理環(huán)節(jié)的規(guī)范化， 保證了移民資金使用與相關(guān)任務(wù)完成相匹配，提高了移民資金使用效率，保障了移民資金使用安全。

征地補償和移民安置資金管理鏈條清晰、 職責(zé)明確。首先，項目法人依據(jù)征地補償和征遷安置計劃，按照征地補償和征遷安置實施進度將征地補償和征遷安置資金支付給與其簽訂建設(shè)征遷安置任務(wù)與投資包干協(xié)議書的地方人民政府；其次，與項目法人簽訂包干協(xié)議的市（省直管縣）級移民管理機構(gòu)根據(jù)征遷安置實施規(guī)劃和縣級移民管理機構(gòu)的申請支付資料，將補償資金撥至縣級移民管理機構(gòu)的專戶；第三， 農(nóng)村移民補償費由縣級移民管理機構(gòu)根據(jù)與各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村簽訂的征遷安置協(xié)議，撥付至各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；專業(yè)項目恢復(fù)改建補償費， 按照行業(yè)管理包干由縣級移民管理機構(gòu)與其行業(yè)主管部門簽訂補償協(xié)議并支付補償費。最后，移民個人補償資金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所根據(jù)相關(guān)確認資料將資金直接兌付至個人；集體補償資金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所根據(jù)相關(guān)確認資料直接兌付至各村在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開設(shè)的集體賬戶。

（一）省政府移民辦明確資金管理制度依據(jù)

移民資金管理制度建設(shè)是移民資金管理的基礎(chǔ)與依據(jù)。《條例》是對包括移民資金管理在內(nèi)的征地與移民安置活動進行管理的基本依據(jù)。 2013 年河南省結(jié)合本省實際情況，制定了《河南省水利水電工程征地補償和移民安置規(guī)劃實施管理辦法》， 明確了各級人民政府在水利水電工程征地補償和移民安置規(guī)劃實施工作中的具體職責(zé)，對包括資金管理在內(nèi)的征地管理全過程作出了詳細的規(guī)定。為加強“十二五”期間黃河近期防洪工程建設(shè)征地與移民安置資金管理，河南省政府移民辦發(fā)布《關(guān)于黃河下游近期防洪工程征遷安置資金管理有關(guān)事項的通知》（豫移資〔2012〕21 號），要求黃河下游近期防洪工程征遷置資金執(zhí)行 《河南省在建水利工程移民資金財務(wù)管理辦法》（暫行）和《河南省在建水利工程移民資金會計核算辦法》（暫行）。在此基礎(chǔ)上，河南省移民辦指導(dǎo)各級征遷機構(gòu)根據(jù)各自工作實際，建立健全了移民資金管理制度。

（二）項目法人積極參與征地補償與移民安置資金管理

項目法人明確要求“十三五”期間黃河下游防洪工程建設(shè)征地與移民資金管理嚴格執(zhí)行國家有關(guān)水利水電工程移民資金管理規(guī)定和河南省移民辦發(fā)布的黃河近期防洪工程建設(shè)征地與移民資金管理相關(guān)規(guī)定， 指導(dǎo)各級征地與移民管理機構(gòu)根據(jù)各自工作實際， 建立健全資金管理制度及內(nèi)部控制制度。 各縣市移民管理機構(gòu)相繼制定移民資金管理辦法，如濮陽市征遷辦制定了《濮陽市黃河下游防洪工程建設(shè)移民征遷資金財務(wù)管理辦法》，范縣征遷辦制定了《范縣黃河防洪工程建設(shè)征地與移民安置資金管理辦法》等。 在項目法人、市縣河務(wù)部門、市縣征地與移民安置管理部門的共同努力下，形成了較為完善的移民資金管理制度體系，為確保規(guī)范、合理使用移民資金，實現(xiàn)黃河防洪工程移民安置進度與資金使用相匹配， 提高資金使用效益奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

（三）項目法人嚴格資金審核并按資金支付流程辦理付款

黃河下游防洪工程項目法人撥付建設(shè)征地移民資金實行國庫集中支付制度。項目法人根據(jù)征地補償工作實施進度和移民安置協(xié)議嚴格審核地方政府報送的建設(shè)征地移民資金申請材料，然后按照資金撥付流程進行資金申報和支付。 整個資金撥付流程嚴密有序：與項目法人簽訂包干協(xié)議的征遷機構(gòu)根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議約定，結(jié)合征遷工作進度申請移民資金，經(jīng)移民監(jiān)理和項目法人相關(guān)機構(gòu)部門審核負責(zé)人審批后，屬于財政直接支付的款項填寫直接支付申請單，逐級報至財政部當?shù)乇O(jiān)管局審批，批復(fù)同意后再報水利部審核，最后報至財政部，由財政部審批后通知其經(jīng)辦銀行將資金直接支付到移民資金申請機構(gòu)；屬于財政授權(quán)支付的款項由項目法人通過零余額賬戶直接支付至移民資金申請機構(gòu)。

（四）移民實施機構(gòu)資金支付與財務(wù)管理情況

市縣征地與移民管理機構(gòu)根據(jù)實施規(guī)劃，及時支付征地與移民安置費用，保證征地與移民安置完成進度和資金支付進度一致。

移民資金實行?。ň郑⑹?、縣(市)三級征地與移民安置管理機構(gòu)負責(zé)管理和核算，縣(市)為基礎(chǔ)會計核算單位，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村實行報賬制度。 各級征地與移民管理機構(gòu)根據(jù)資金流向逐級建賬， 形成獨立的移民資金會計核算體系，滿足了投資完成情況的及時、準確、規(guī)范反映，提高移民資金管理工作水平。各征地與移民管理部門依據(jù)上級部門移民會計核算辦法進行統(tǒng)一管理， 設(shè)立了報賬專戶進行核算，統(tǒng)一安裝了會計核算軟件，?？顚舨⒂蓪Ｈ斯芾?。 市級移民管理機構(gòu)建立了資金管理臺賬，并根據(jù)各縣征遷安置具體工作進度和工作計劃，下達各縣移民資金計劃。 各縣在移民資金撥付時，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所將個人補償款直接兌付到權(quán)屬人銀行卡賬戶；專項遷建補償項目，按照行業(yè)管理包干由其行業(yè)主管部門進行專項遷建并驗收移交。

移民個人補償資金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所將資金直接兌付至個人“一卡通” 賬戶。 同時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所將已兌付資金登記總賬，并列支出明細，按照縣級移民管理機構(gòu)的要求進行賬目核銷。 集體補償資金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所直接兌付至各村在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開設(shè)的集體賬戶，村集體按照民主理財和賬務(wù)公開制度，通過村民大會確定土地補償款的使用和分配。

三、 黃河下游防洪工程征地補償和移民安置管理中存在的問題及原因分析

（一）建設(shè)征地補償和移民安置管理體系不夠完善，臨時移民機構(gòu)能力仍需提升

1、《條例》 是大中型水利工程建設(shè)征地補償和移民安置管理的基本遵循，但相關(guān)實施細則和配套制度未及時出臺。 《條例》規(guī)定移民安置工作實行“政府領(lǐng)導(dǎo)”，國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機構(gòu)（以下簡稱“國務(wù)院移民管理機構(gòu)”） 負責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督。 但該規(guī)定未得到有效落實，基層移民管理機構(gòu)多為臨時組織， 個別當?shù)卣磳ζ溥M行有效管理，導(dǎo)致部分機構(gòu)管理松懈、缺少監(jiān)管。在檢查中發(fā)現(xiàn)，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的征地補償資金監(jiān)管不力，村委會征地補償工作管理混亂的情況，這些問題的產(chǎn)生與從上至下缺乏一套完整的建設(shè)征地補償和移民安置管理體系是分不開的。

2、臨時移民管理機構(gòu)的能力不足。在黃河下游防洪工程移民管理體制建設(shè)過程中，大部分市縣沒有常設(shè)移民機構(gòu)，組建的是臨時性的征地與移民實施管理機構(gòu)。 由于是臨時組建的機構(gòu)，并非是一個專業(yè)化的常設(shè)征地與移民管理機構(gòu)，人員多為臨時抽調(diào)，既有相關(guān)部門的干部，又有臨時借用或聘用的工作人員，往往缺乏科學(xué)的、專業(yè)的征地與移民安置實施經(jīng)驗與能力，人員流動性強，導(dǎo)致管理工作容易脫節(jié)，影響工作效率。 臨時機構(gòu)也不利于人才的培養(yǎng)，由于工作不穩(wěn)定，工作人員即使學(xué)習(xí)積累了一定的經(jīng)驗，但隨著工程結(jié)束機構(gòu)撤銷后，工作人員又轉(zhuǎn)回原工作崗位，不利于培養(yǎng)專業(yè)的移民管理人才，導(dǎo)致移民管理在低水平上徘徊。

3、項目法人對地方政府約束弱化。項目法人主要通過與市級移民管理部門簽訂的移民安置包干協(xié)議對移民安置過程進行管理，市級移民管理機構(gòu)則再通過與縣級移民管理機構(gòu)簽訂移民包干協(xié)議明確縣級政府的安置權(quán)利與責(zé)任。 移民安置包干協(xié)議雖然實現(xiàn)了責(zé)任和權(quán)利下移，但由于市縣政府征遷領(lǐng)導(dǎo)小組在經(jīng)驗、 能力上存在差異，會導(dǎo)致征地與移民安置實施效果不同。在省級政府不直接對征地與移民安置過程進行管理的情況下，項目法人通過包干協(xié)議對地方政府進行約束的效果會弱化，移民安置目標的實現(xiàn)將面臨一定的不確定性。

（二）基層征遷移民資金缺乏統(tǒng)一管理，缺少監(jiān)督，管理失序

由于缺乏從上至下完整的建設(shè)征地補償和移民安置管理體系，中央水利建設(shè)項目資金中對征遷移民資金的管理又缺乏相關(guān)的配套制度，項目法人將移民資金支付給移民機構(gòu)，各級移民機構(gòu)收到的資金未包括在其財政管理體系中， 這就導(dǎo)致本級財政一般不對該部分資金進行監(jiān)管。項目法人與政府移民機構(gòu)是包干協(xié)議關(guān)系，在政府移民機構(gòu)能夠及時提供水利建設(shè)項目所需土地的情況下，無權(quán)監(jiān)督資金的使用，使得該部分資金日常監(jiān)管缺失，導(dǎo)致在水利工程征地補償和移民安置管理實施中出現(xiàn)了一些問題。 有些問題較為突出，如由于征遷移民資金缺乏統(tǒng)一管理，征遷機構(gòu)移民資金缺乏日常監(jiān)管，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村財務(wù)管理混亂，監(jiān)督不到位，干部被處理也時有發(fā)生等。 在檢查中發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把征地補償資金支付給村委會經(jīng)辦人員以后就不再跟蹤監(jiān)督，村里的征遷資金管理混亂，缺乏基本的財務(wù)原始憑證，村集體補償款在以個人名義開立的銀行賬戶里收支。

近年來，各類財政資金管理水平不斷提高，離不開各部門和財政部門的共同監(jiān)管與督促。雖然在工程進行期間各種審計檢查對征遷移民資金進行檢查審計也發(fā)揮了一定作用，但相對來說各級對下級財政資金的監(jiān)管力度還較為弱化，對征遷資金的日常監(jiān)管更是盲區(qū)。 從國家層面未成立專門的移民管理機構(gòu)，財政方面無專門的報表體系與會計制度，征遷與移民資金的管理與規(guī)范已刻不容緩。

（三）國家統(tǒng)一的移民資金管理會計制度缺位

國家統(tǒng)一的移民資金管理會計制度的缺位，導(dǎo)致會計核算不統(tǒng)一，無日常報表體系，年終決算無人監(jiān)管、審核。針對全國大中型水利工程的征地移民資金會計核算的制度或辦法目前還是空白，《南水北調(diào)工程征地移民資金會計核算辦法》（財會〔2005〕19 號）的適用具有唯一性。 各基層移民機構(gòu)的年終決算報表僅上報至與項目法人簽訂協(xié)議的移民機構(gòu)， 缺乏審核與監(jiān)管。 對常設(shè)的移民機構(gòu)，會接受常規(guī)責(zé)任審計檢查，而臨時機構(gòu)接受本級政府檢查監(jiān)督的概率大大降低。

在水利工程建設(shè)單位征地移民資金制度規(guī)范建設(shè)方面，《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補償和移民安置資金管理辦法（試行）》(國調(diào)辦經(jīng)財〔2005〕39 號）有明確的規(guī)定，而且可行性較強， 但由于是國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室針對南水北調(diào)工程建設(shè)印發(fā)的，不具有類似《條例》那樣的普遍性與權(quán)威性。

四、 對大中型水利工程建設(shè)征地補償和移民安置資金管理的建議

雖然本文以黃河下游防洪工程建設(shè)征地和移民安置資金監(jiān)督管理為實例進行分析，但管理體系不健全，制度配套不完善是大中型水利工程征地補償和移民安置資金監(jiān)督管理中較為普遍的問題，對此提出幾點建議。

第一，按照《條例》要求，國家設(shè)置常設(shè)移民行政管理機構(gòu)，或者在有關(guān)機構(gòu)中增加該項日常職能，對全國大中型水利工程征地補償和移民安置工作進行管理。 項目法人撥付到移民機構(gòu)的征地移民資金納入當?shù)卣斦y(tǒng)一管理和監(jiān)督。 在各級基層政府設(shè)置常設(shè)機構(gòu)或者在已經(jīng)存在的政府機構(gòu)中增加該項職能，設(shè)置常設(shè)的專門機構(gòu)保持工作的連續(xù)性，提升工作水平，而且便于明確責(zé)任，加強監(jiān)督管理。

第二，制訂國家統(tǒng)一的移民資金管理會計制度，建立報表制度。 財政部門要加強監(jiān)督和審核，通過加強信息管理等更好地規(guī)范征地移民資金的管理。

第三，制訂水利工程建設(shè)征地補償和移民安置資金管理辦法，明確建設(shè)單位對征地移民資金管理內(nèi)容。 建議參考 《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補償和移民安置資金管理辦法（試行）》，建立征地移民資金與征地移民任務(wù)相對應(yīng)的包干使用制度。 征地移民資金包干數(shù)額按國家批復(fù)的有關(guān)文件核定；項目法人依據(jù)征地移民投資包干協(xié)議，按照批準下達的年度征地移民投資計劃和征地移民工作進度，及時將資金支付給與其簽訂包干協(xié)議的單位，實行以撥代支。在借鑒相關(guān)制度辦法和工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善在大中型水利工程征地補償和移民安置工作中適用的水利工程建設(shè)征地補償和移民安置資金管理辦法。

注釋：

①國務(wù)院.大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例，2006 年7 月7 日中華人民共和國國務(wù)院令第471 號公布，根據(jù)2013 年7 月18 日《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》第一次修訂，根據(jù)2013 年12 月7 日《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，根據(jù)2017 年4 月14 日《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》第三次修訂。