高校建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制的思考

張 宏，張 琳

(1陜西開放大學(xué)，陜西 西安 710119 ；2陜西廣電融媒體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，陜西 西安 710061 )

一、引言

十九大報告提出建立現(xiàn)代預(yù)算制度，全面實(shí)施績效預(yù)算管理。高校是以培養(yǎng)社會所需人才、開展學(xué)術(shù)研究為目的而設(shè)立的社會組織，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠公共財政撥款。全面實(shí)施績效預(yù)算，對高校帶來很大挑戰(zhàn)。建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制，借助于第三方機(jī)構(gòu)在績效預(yù)算評價領(lǐng)域的專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性等優(yōu)勢，是實(shí)施績效預(yù)算管理的一種有效方式，對加快構(gòu)建高?？冃ьA(yù)算管理體系有非常重要的推動作用。

二、第三方績效預(yù)算評價的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)

績效評價是一種對評價對象的業(yè)績進(jìn)行全面評價的模式。[1]它要求根據(jù)事先設(shè)定的評價標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序，以科學(xué)的方式對評價對象的業(yè)績進(jìn)行評價。第三方績效預(yù)算評價是指由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施的績效評價，區(qū)別于由評價主體和評價對象組織的績效評價方式，屬于外部評價的一種。[2]第三方機(jī)構(gòu)是指通過政府采購程序，向委托方提供績效評價服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，如咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)或社會組織，以及高等院校等事業(yè)單位團(tuán)體。[3]

(一)理論基礎(chǔ)

委托-代理理論是第三方績效預(yù)算評價的理論基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府提供公共產(chǎn)品，實(shí)際上是在國家的授權(quán)下，代理國家辦理有關(guān)事項，承擔(dān)著受托責(zé)任，政府作為受托人，作為提供公共產(chǎn)品的供給方，其社會活動應(yīng)當(dāng)受到公眾的監(jiān)督。[4]

財政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位之間形成多層級多類型的委托代理關(guān)系。[5]財政部門和主管部門、主管部門和預(yù)算單位、預(yù)算單位和各業(yè)務(wù)處室之間存在多重委托代理關(guān)系。作為委托人，在財政資金使用方面處于信息劣勢，而受托人則處于信息優(yōu)勢地位。相互之間信息不對稱，加之信息傳導(dǎo)鏈條過長，資金的實(shí)際使用人出于自身的利益考慮，在資金使用過程中存在故意隱瞞或無意疏漏，導(dǎo)致資金分配者、資金管理者不能真正掌握財政資金所產(chǎn)生效益。多層委托代理關(guān)系越多，初始委托人的行為能力就越弱，中間的委托代理者更容易產(chǎn)生道德風(fēng)險行為，增加了政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本。[6]

第三方機(jī)構(gòu)和服務(wù)購買者之間、評價對象之間也存在多重委托代理關(guān)系。極端情況是評價對象和第三方對抗，不配合第三方機(jī)構(gòu)開展工作，或者評價對象和第三方合謀，提供不真實(shí)的評價結(jié)果。

(二)政策依據(jù)

我國在2003年各地陸續(xù)引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效預(yù)算評價，相關(guān)法律法規(guī)還在不斷建設(shè)完善之中。2009年財政部印發(fā)的績效評價管理暫行辦法，該辦法第二十三條指出，各部門或單位根據(jù)需要，可以聘請有關(guān)專家或社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價。2013年國務(wù)院頒布了政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，提出建立包括第三方機(jī)構(gòu)在內(nèi)的綜合性評審機(jī)制，對委托方購買的服務(wù)項目和資金使用情況等進(jìn)行績效評價，這個意見為各級政府向第三方機(jī)構(gòu)購買績效評價服務(wù)提供了有力的政策依據(jù)。

2018年，財政部印發(fā)了政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見，提出將政府購買第三方績效評價服務(wù)，作為推動政府購買服務(wù)改革的一個重要措施。2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，為組織開展第三方績效評價、推動預(yù)算績效管理提供了有力的行動指南。自此以后，第三方機(jī)構(gòu)與政府開展合作，積極參與績效評價項目活動，第三方評價組織機(jī)構(gòu)數(shù)量也出現(xiàn)大幅攀升。

2021年1月，財政部發(fā)布新指導(dǎo)意見，指出預(yù)算部門或者預(yù)算單位委托第三方機(jī)構(gòu)參與本部門或本單位的預(yù)算績效管理，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的一個重要舉措，是推動和加強(qiáng)預(yù)算管理一種有效手段。這是在2018出臺的指導(dǎo)意見之后，對推進(jìn)第三方參與預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的重大部署。新指導(dǎo)意見進(jìn)一步明確了委托第三方機(jī)構(gòu)參與績效預(yù)算管理的主要工作內(nèi)容，特別是明確了不得委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事項。

三、高校建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制的必要性

(一)落實(shí)全面績效預(yù)算管理的需要

中央、以及省市地方先后發(fā)文，提出以全面實(shí)施預(yù)算績效管理做為一個關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效，從而加快現(xiàn)代預(yù)算體系建立。實(shí)施績效預(yù)算的一個主要目的，就是通過對部門年度支出績效考評，反映部門預(yù)算支出績效，和下一年度的預(yù)算安排掛鉤。高?？冃ьA(yù)算的理念不夠深入，普遍存在重預(yù)算資金安排，輕績效管理問題，潛在造成財政資金無效、低效等問題，與國家的要求相距甚遠(yuǎn)。建立第三方預(yù)算績效評價機(jī)制，可以加快全面預(yù)算績效管理實(shí)施進(jìn)程。

(二)高質(zhì)量完成高?？冃гu價工作的現(xiàn)實(shí)需要

在財政資金的使用過程中，財政部門和教育主管部門，教育主管部門和高校，高校和內(nèi)部各業(yè)務(wù)職能部門之間存在多重委托代理關(guān)系。財政部門、教育主管部門和高校之間存在行政上的上下級關(guān)系。學(xué)校財務(wù)部門和各業(yè)務(wù)職能部門之間具有預(yù)算資金使用監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。學(xué)校授權(quán)和委托財務(wù)部門管理預(yù)算資金，各業(yè)務(wù)職能部門是預(yù)算資金直接使用部門。每年教育主管部門按照財政部門的要求部署高校開展預(yù)算績效自評工作，高校具體由學(xué)校財務(wù)部門負(fù)責(zé)組織預(yù)算績效評價工作。按照績效預(yù)算理念，誰使用資金，誰設(shè)定績效目標(biāo)，開展績效自評。學(xué)校各相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門具體負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算績效自評，財務(wù)部門負(fù)責(zé)審核各業(yè)務(wù)職能部門自評材料，并向教育主管部門報送學(xué)?？冃ё栽u報告。

各業(yè)務(wù)職能部門的預(yù)算績效自評質(zhì)量直接影響到學(xué)校預(yù)算績效自評質(zhì)量。學(xué)校財務(wù)部門因?yàn)閷I(yè)性不夠，客觀性不強(qiáng)，評價力量有限，影響學(xué)校預(yù)算績效評價不能深入。各業(yè)務(wù)職能部門具有信息優(yōu)勢，對預(yù)算績效自評工作中不利于自己的信息予以回避，只提供有利于自己的信息。財務(wù)部門處于信息劣勢，不能準(zhǔn)確地掌握預(yù)算資金使用情況。

通過購買第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)參與高校預(yù)算績效評價，發(fā)揮其獨(dú)立性、專業(yè)性等優(yōu)勢，可以有效提高預(yù)算績效評價結(jié)果的權(quán)威性，從而提高評價結(jié)果的可信度。

(三)有助于高?？冃ьA(yù)算管理體系構(gòu)建

高校開展績效預(yù)算管理，起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)在以下幾個方面：在預(yù)算編制過程中，績效目標(biāo)設(shè)置不合理，績效目標(biāo)和申報資金不匹配，設(shè)置大量的定性指標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)資金執(zhí)行進(jìn)度和績效監(jiān)控相結(jié)合；預(yù)算執(zhí)行隨意性很大，項目支出內(nèi)容和項目績效沒有關(guān)聯(lián)度，重預(yù)算輕執(zhí)行現(xiàn)象較為突出；績效自評工作質(zhì)量參差不齊，自評報告無法反映部門整體績效和項目支出績效完成情況；評價結(jié)果沒有得到有效利用，沒有和部門下一年預(yù)算資金安排相掛鉤。

出現(xiàn)這些現(xiàn)象的主要原因是大家對績效預(yù)算理念沒有正確的認(rèn)識，也和高校對財務(wù)部門的定位緊密相關(guān)。

財務(wù)部門作為高校統(tǒng)籌資金安排的職能部門，一方面要對資金分配進(jìn)行論證、預(yù)測、控制，對資金運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督等，利用掌握的財務(wù)數(shù)據(jù)對學(xué)校建設(shè)發(fā)展起到“參謀”和“助手”的作用，發(fā)揮財務(wù)管理職能；另一方面要對學(xué)校師生服務(wù)，收取學(xué)生收費(fèi)、支付學(xué)生獎助學(xué)金，接收各部門報賬業(yè)務(wù)，發(fā)揮服務(wù)保障職能?，F(xiàn)實(shí)中，絕大部分高校重視財務(wù)的服務(wù)功能，對財務(wù)的管理功能認(rèn)識不到位。

目前雖然學(xué)校辦學(xué)投入呈現(xiàn)多元化趨勢，但財政資金投入依然是高校資金來源主要渠道，隨著現(xiàn)代財政制度不斷完善，部門預(yù)算編報、項目庫、預(yù)決算信息公開、部門整體績效自評工作、項目績效自評等工作內(nèi)容和要求不斷強(qiáng)化、細(xì)化，下一步還將對財政資金安排的項目信息公開，項目績效監(jiān)控信息公開，直至每一筆財政資金支出都要公開。這就對高校資金管理職能帶來巨大挑戰(zhàn)。學(xué)校教學(xué)、科研作為一線部門，財務(wù)作為服務(wù)保障二線部門，傳統(tǒng)上認(rèn)為財務(wù)就是“收費(fèi)”和“報賬”。財務(wù)部門大部分崗位也是圍繞核算設(shè)置，僅設(shè)置少量崗位進(jìn)行資金分配運(yùn)轉(zhuǎn)監(jiān)控。由于認(rèn)識不到位，導(dǎo)致財務(wù)部門收集績效評價材料困難，業(yè)務(wù)職能部門提供的績效自評信息不能使用等問題尤為突顯。財務(wù)部門既要圍繞學(xué)校重點(diǎn)工作為一線部門提供高質(zhì)量服務(wù)，更要發(fā)揮好助力學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展參謀決策管理職能。

高校通過購買第三方績效評價服務(wù)，借助于其在績效評價領(lǐng)域的專業(yè)能力，幫助高校逐步規(guī)范績效預(yù)算管理體系、架構(gòu)和流程，建立績效評價體系，從而引導(dǎo)和帶動高校績效自評質(zhì)量不斷提升，預(yù)算管理能力不斷提升。

(四)預(yù)算績效管理一體化的需要

目前各省財政部門先后上線財政云——預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在部門預(yù)算編制階段，要科學(xué)合理設(shè)定項目績效目標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行階段，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，預(yù)算績效目標(biāo)雙監(jiān)控；在決算階段，進(jìn)行績效分析。將逐漸取消高校校內(nèi)綜合財務(wù)預(yù)算，執(zhí)行部門預(yù)算的趨勢。同時利用信息技術(shù)，深度融合資金預(yù)算和項目績效目標(biāo)管理，從國庫支付的每一筆資金業(yè)務(wù)中進(jìn)行績效監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)脫離績效目標(biāo)的資金支付業(yè)務(wù)將予以攔截。

雖然績效預(yù)算在實(shí)施過程中遇到一些問題，但它對提高政府整體績效有難以替代的作用，逐漸獨(dú)立為與政府審計并行監(jiān)督的手段。而高校內(nèi)部各部門績效自評處于應(yīng)付階段，設(shè)定的績效目標(biāo)和資金預(yù)算是否關(guān)聯(lián)，績效指標(biāo)能否反映績效目標(biāo)，都處于不規(guī)范狀態(tài)。財政云利用大數(shù)據(jù)技術(shù)在資金支付中提取的各項目的績效信息，對項目績效情況一清二楚，無處遁形。

建立高校第三方績效預(yù)算評價機(jī)制，借助于第三方力量，規(guī)范高校內(nèi)各部門項目績效預(yù)算管理，以應(yīng)對財政部門預(yù)算體制的的變化。

四、高校購買第三方預(yù)算績效評價服務(wù)注意事項

(一)明確購買第三方服務(wù)內(nèi)容

按照財政部2021年1月印發(fā)的新指導(dǎo)意見，對委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算單位績效管理，明確了工作內(nèi)容。具體有這幾個方面：預(yù)算項目事前績效評估，對績效目標(biāo)審核工作；部門或項目的績效評價，對相關(guān)評價結(jié)果的復(fù)核工作；部門或項目的績效指標(biāo)設(shè)定，對績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系制定工作；以及對本部門開展預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究等。

按照意見，對于不能委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的有關(guān)事項，應(yīng)堅決執(zhí)行。由預(yù)算部門或單位自己負(fù)責(zé)內(nèi)部管理事項，如部門或項目績效目標(biāo)設(shè)定，績效運(yùn)行監(jiān)控，績效自評等工作，不允許直接委托給第三方機(jī)構(gòu)，全權(quán)交給第三方機(jī)構(gòu)代為處理。如果確實(shí)需要第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助處理相關(guān)業(yè)務(wù)，必須嚴(yán)格限定雙方各自責(zé)任，委托方可將部分工作委托給第三方機(jī)構(gòu)完成，嚴(yán)格禁止對外出具有關(guān)報告直接以第三方機(jī)構(gòu)的名義。

綜上，高校引入第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容，可以在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對業(yè)務(wù)職能部門提供的項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，在部門整體和項目績效評價結(jié)果環(huán)節(jié)，對項目評價結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，借助于第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性、權(quán)威性、客觀性，可以提高業(yè)務(wù)職能部門的績效認(rèn)識水平和基礎(chǔ)工作能力。隨后高?？梢晕械谌綑C(jī)構(gòu)開展課題研究工作，按照不同分類，建立支出標(biāo)準(zhǔn)，共性的績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)模板，績效評價以及應(yīng)用體系。

(二)選擇信譽(yù)好的第三方機(jī)構(gòu)

高校應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，選擇專業(yè)能力優(yōu)秀，業(yè)務(wù)運(yùn)作管理規(guī)范，行業(yè)內(nèi)信譽(yù)高的第三方機(jī)構(gòu)，參與學(xué)?？冃Ч芾砉ぷ?。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于委托方，以及績效評價對象。只能從財政部門準(zhǔn)入的第三方機(jī)構(gòu)庫里選取。只有選取專業(yè)能力好的第三方機(jī)構(gòu)，才能切實(shí)幫助高校完成預(yù)期目標(biāo)，提高績效預(yù)算管理水平。

(三)深度參與第三方績效評價服務(wù)

第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行績效評價時可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險，通過低水平重復(fù)或者與被評價對象“私下商議”的行為來追求自身利益最大化。因此，高校引入第三方績效評價時，要深度參與第三方績效評價服務(wù)，也就是目前提倡的“合作共治”模式。高校應(yīng)全流程參與第三方績效評價，合作研究評價標(biāo)準(zhǔn)，評價指標(biāo)體系，提升評價質(zhì)量。

五、高校購買第三方預(yù)算績效評價服務(wù)對策與建議

(一)建立相關(guān)管理規(guī)章制度

高校應(yīng)根據(jù)國家的政策法規(guī)、財政部門的部署，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)。構(gòu)建內(nèi)部績效管理流程，制定績效管理辦法。

分類確定各部門共性的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，解決目前由各部門自行設(shè)置績效評價目標(biāo)和指標(biāo)，帶來評價隨意性和不可比性，提高同類部門可比性、統(tǒng)一性。

(二)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)

高校應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，可以邀請財政部門、上級主管部門傳達(dá)政策精神，指導(dǎo)學(xué)?？冃Ч芾砉ぷ?。可以邀請行業(yè)內(nèi)的專家作專題培訓(xùn)，普及績效評價對預(yù)算管理的重要意義，強(qiáng)化各業(yè)務(wù)部門對績效評價的認(rèn)識?？梢匝埿值茉盒Ｗ鹘?jīng)驗(yàn)交流，具體展示業(yè)務(wù)中遇到的相同問題，預(yù)算編制環(huán)節(jié)績效目標(biāo)如何科學(xué)設(shè)定，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果如何準(zhǔn)確評價，提高業(yè)務(wù)職能部門基礎(chǔ)能力。

(三)加強(qiáng)績效預(yù)算組織體系建設(shè)

高校應(yīng)加強(qiáng)績效預(yù)算管理組織體系建設(shè)，預(yù)算管理隊伍建設(shè)。應(yīng)設(shè)立專職績效預(yù)算管理崗位，定職定責(zé)，具體開展學(xué)校預(yù)算績效評價工作。沒有健全的組織體系保障、人員保障，做好績效預(yù)算管理工作只能是空中樓臺。

(四)強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用

高校應(yīng)將績效評價結(jié)果納入各部門年度考核之中，并與下一年度預(yù)算安排緊密掛鉤，強(qiáng)化預(yù)算激勵作用。同時按照預(yù)算信息公開要求，將各部門績效目標(biāo)和評價結(jié)果向全校公開，接受廣大師生的監(jiān)督，以充分引起各部門重視，調(diào)動各部門做好資金使用效益。

六、結(jié)語

各地在積極推進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和透明化，加快全面實(shí)施績效預(yù)算，績效預(yù)算越來越關(guān)注績效評價的質(zhì)量，高校通過購買第三方服務(wù)參與預(yù)算績效的評價，可以增強(qiáng)評價結(jié)果公正性、權(quán)威性，從而促進(jìn)高校預(yù)算管理水平提高。