“少捕慎訴慎押”刑事司法政策對(duì)刑事檢察工作的影響

張 強(qiáng)，于 軍

（上海鐵路運(yùn)輸檢察院，上海 200070；上海公安學(xué)院，上海 200137）

一、“少捕慎訴慎押”刑事司法政策提出的背景

逮捕羈押在我國(guó)刑事訴訟中仍是常態(tài)，與目前我國(guó)刑事犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的現(xiàn)實(shí)不相符合，并愈發(fā)突顯逮捕羈押案件中輕罪案件占比高、捕后輕刑率高等問(wèn)題。審前羈押缺少節(jié)制，“一押到底”“關(guān)多久判多久”等不合理現(xiàn)象仍然存在，甚至羈押綁架起訴、定罪、量刑，影響司法公正。2021年4月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)把“少捕慎訴慎押”司法理念上升為黨和國(guó)家的刑事司法政策。同年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，明確將“嚴(yán)格依法適用逮捕羈押措施，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)，這對(duì)減少審前羈押、降低捕后輕刑率具有積極意義。

少捕慎訴慎押是黨和國(guó)家確立的刑事司法政策，是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在刑事訴訟程序中的具體要求，是繼認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度之后確立的一項(xiàng)重大的刑事司法政策。該刑事司法政策提出的背景，一是我國(guó)犯罪結(jié)構(gòu)和刑罰結(jié)構(gòu)逐漸輕緩化，例如《刑法修正案（八）》危險(xiǎn)駕駛罪入刑，該罪最高刑為拘役，①最高人民檢察院發(fā)布的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)顯示，2021年1月至9月，從起訴罪名看，排在第一位的是危險(xiǎn)駕駛罪，共起訴263281人，同比上升30.6%。最高人民法院公布的全國(guó)法院審判執(zhí)行數(shù)據(jù)顯示，從2019年起，在審結(jié)的刑事案件中，危險(xiǎn)駕駛罪首次超越盜竊罪，位居第一。《刑法修正案（十一）》妨害安全駕駛罪、危險(xiǎn)作業(yè)罪、高空拋物罪入刑，這三個(gè)罪名最高刑均為一年有期徒刑；二是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度普遍推行，對(duì)少捕慎訴慎押具有制度支撐作用，拓展了不捕、不訴的適用空間，有利于降低羈押率；三是科技手段不斷更新?lián)Q代，例如，為充分保障外來(lái)人口刑事訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)可以借助智能手機(jī)APP和電子手環(huán)等科技手段，統(tǒng)籌推進(jìn)非羈押監(jiān)管，在逮捕階段對(duì)符合條件的犯罪嫌疑人改變強(qiáng)制措施。此外，手機(jī)定位、路面監(jiān)控等科技手段廣泛應(yīng)用于刑事訴訟活動(dòng)中，為實(shí)現(xiàn)非羈押訴訟增添一份保障。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)刑事犯罪的逮捕羈押普遍化、常態(tài)化問(wèn)題比較突出。司法實(shí)踐中，大量的輕微刑事案件依賴(lài)逮捕強(qiáng)制措施，逮捕羈押案件中輕罪案件占比高，捕后輕刑率①本市檢察機(jī)關(guān)所稱(chēng)捕后輕刑案件包括：屬于第一檢察部管轄罪名范圍，逮捕后法院判處管制、拘役和單處附加刑的案件（件數(shù)/人數(shù)）。捕后輕刑率的計(jì)算公式：逮捕后法院判處管制、拘役和單處附加刑的人數(shù)/同期逮捕案件法院生效判決的人數(shù)×100%。高的問(wèn)題需要引起注意。

筆者認(rèn)為“少捕慎訴慎押”與降低捕后輕刑率二者是互為促進(jìn)的關(guān)系：貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，一定程度上會(huì)促使檢察人員更多地適用不捕措施、不訴決定，以及羈押必要性審查、考核機(jī)制等的不斷完善。反映在檢察機(jī)關(guān)審查逮捕階段時(shí)，不捕的適用率就高，減少逮捕人數(shù)、降低捕后輕刑率，進(jìn)一步尊重和保障人權(quán)；審查起訴階段，對(duì)于可訴可不訴的案件，更傾向于做出相對(duì)不起訴的決定。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)為了切實(shí)有效降低捕后輕刑率問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變理念，進(jìn)一步貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策。

二、少捕、慎訴、慎押理念在近期檢察工作中的體現(xiàn)

降低捕后輕刑率需要轉(zhuǎn)變司法觀念，近期不少的檢察工作中滲透著少捕、慎訴、慎押的理念。

（一）刑事合規(guī)

從2020年3月起，最高人民檢察院在上海浦東、金山等6家基層檢察院開(kāi)展企業(yè)合規(guī)試點(diǎn)工作。明確提出對(duì)民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人涉經(jīng)營(yíng)類(lèi)犯罪，依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實(shí)刑的提出適用緩刑的量刑建議，同時(shí)探索督促涉案企業(yè)合規(guī)管理，促進(jìn)“嚴(yán)管”制度化，不讓“厚愛(ài)”被濫用，這具有積極的政治意義、法治意義、現(xiàn)實(shí)意義。

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展企業(yè)合規(guī)，依法能動(dòng)履職，注重對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)，能夠更好地落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策。既給涉案企業(yè)深刻警醒，防范今后可能再違法犯罪，也給相關(guān)行業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供樣板、借鑒，為服務(wù)“六穩(wěn)”“六保”、促進(jìn)市場(chǎng)主體健康發(fā)展、助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察力量。

（二）未成年人犯罪檢察工作

檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人犯罪堅(jiān)持既依法懲戒，又重視教育幫教。因此，在未成年人犯罪治理工作中應(yīng)當(dāng)積極貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策。從最高人民檢察院披露的2022年一季度未成年人犯罪案件相關(guān)數(shù)據(jù)②2022年1月至3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年犯罪嫌疑人不批捕6774人，不捕率為61.3%，同比增加18.2個(gè)百分點(diǎn)，高于總體刑事犯罪不捕率 23.2 個(gè)百分點(diǎn)；不起訴6038人，不起訴率47%，同比增加9.7個(gè)百分點(diǎn)，高于總體刑事犯罪不起訴率26.9個(gè)百分點(diǎn)；做出附條件不起訴決定4381人，占審結(jié)數(shù)的32.2%，同比增加10.2個(gè)百分點(diǎn)。來(lái)看，未成年人犯罪的不捕率、附條件不起訴率、不起訴率均同比大幅上升，這是進(jìn)一步落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的體現(xiàn)，也是“教育為主、懲罰為輔”原則在辦理未成年犯罪案件中的踐行。檢察機(jī)關(guān)對(duì)不批捕、不起訴等人員開(kāi)展特殊預(yù)防活動(dòng)數(shù)量①2022年1月至3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)不批捕、不起訴、被判處刑罰、未達(dá)刑事責(zé)任年齡不受刑事處罰人員等開(kāi)展特殊預(yù)防 900余次，同比上升 69.9%。的提升，說(shuō)明貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不捕、不訴的未成年人積極做好“下半篇文章”，注重對(duì)未成年人的教育挽救、精準(zhǔn)幫教，這對(duì)預(yù)防涉罪未成年人再次犯罪以及從事其他危害社會(huì)的行為具有積極意義。

（三）司法解釋等文件中的體現(xiàn)

2021年6月“兩高一部”出臺(tái)《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)（二）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《電詐意見(jiàn)（二）》），該意見(jiàn)緊跟黨中央關(guān)于從嚴(yán)治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作，維護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)安全和合法權(quán)益的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了從嚴(yán)打擊的一面；另一方面，《電詐意見(jiàn)（二）》明確辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件應(yīng)當(dāng)充分貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，②《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)（二）》第十六條規(guī)定，“對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪集團(tuán)、犯罪團(tuán)伙中的從犯，以及初犯、偶犯、未成年人、在校學(xué)生等，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其在共同犯罪中的地位作用、社會(huì)危害程度、主觀惡性、人身危險(xiǎn)性、認(rèn)罪悔罪表現(xiàn)等情節(jié)，可以依法從輕、減輕處罰。犯罪情節(jié)輕微的，可以依法不起訴或者免予刑事處罰；情節(jié)顯著輕微危害不大的，不以犯罪論處”。對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪嫌疑人區(qū)分情況從寬處理，這是貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的具體體現(xiàn)。

輕微刑事案件大幅攀升、嚴(yán)重暴力犯罪大幅下降，伴隨著刑事犯罪結(jié)構(gòu)與態(tài)勢(shì)的重大變化，刑事檢察理念和政策需要積極適應(yīng)和跟進(jìn)。一方面對(duì)重罪、惡性刑事案件堅(jiān)決從嚴(yán)治理不松懈，尤其對(duì)那些為逃避懲罰隱匿罪證、串通他人影響司法、妨害訴訟的，該捕的還是要捕；另一方面對(duì)可能判處三年以下有期徒刑的輕微刑事案件，特殊人員犯罪，如在校學(xué)生、重大科研項(xiàng)目關(guān)鍵崗位的科研人員、沒(méi)有社會(huì)危險(xiǎn)性的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等，不予羈押不致產(chǎn)生社會(huì)危險(xiǎn)且更符合社會(huì)公共利益的案件，積極適用“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，體現(xiàn)從寬的政策導(dǎo)向。

除《電詐意見(jiàn)（二）》外，最高檢等司法機(jī)關(guān)近期出臺(tái)的意見(jiàn)、政策文件都不同程度地體現(xiàn)了“少捕慎訴慎押”的刑事司法政策。例如，2021年4月最高人民法院《關(guān)于審理掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條明確了可以認(rèn)定為犯罪情節(jié)輕微，免予刑事處罰的情形；2020年12月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合制定《依法懲治長(zhǎng)江流域非法捕撈等違法犯罪的意見(jiàn)》，明確自愿如實(shí)供述罪行、承認(rèn)指控、接受處罰等可以從寬處理；犯罪情節(jié)輕微的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其可以做出相對(duì)不起訴。這是社會(huì)時(shí)代背景、刑事案件結(jié)構(gòu)等發(fā)生變化的情況下，司法機(jī)關(guān)在頂層設(shè)計(jì)上釋放的信號(hào)：對(duì)那些主觀惡性不深、人身危險(xiǎn)性不大、及時(shí)認(rèn)罪悔罪的對(duì)象可以作輕緩處理。

（四）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度

認(rèn)罪認(rèn)罰落實(shí)了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，與慎訴、慎押的原則構(gòu)建具有相同的價(jià)值追求。在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)秉持客觀公正立場(chǎng)，區(qū)分案件具體情況，依法該不捕的不捕、該不訴的不訴、該不羈押的不予羈押，堅(jiān)決落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，最大限度減少社會(huì)抵抗、修復(fù)社會(huì)關(guān)系、推動(dòng)訴源治理。

不起訴案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰現(xiàn)已得到普遍認(rèn)同，但是在此之前，對(duì)于不起訴案件能否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度存在不同觀點(diǎn)，甚至一定程度上限制了對(duì)不起訴案件認(rèn)罪認(rèn)罰的適用。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件范圍并無(wú)明文限制，所以隨著“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的落實(shí)，逮捕階段認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人，符合條件的可以考慮不予逮捕；審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰的被告人，符合條件的可以考慮做出相對(duì)不起訴決定。①2022年1月至3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法不批捕 8.6萬(wàn)人，同比上升 21.2%，不捕率38.1%，同比增加11.1個(gè)百分點(diǎn)。決定不起訴8.3萬(wàn)人，同比上升 42.9%，不起訴率20.1%，同比增加6.3 個(gè)百分點(diǎn)。開(kāi)展羈押必要性審查 17763 件，同比上升 8 6%。檢察機(jī)關(guān)提起公訴前采取刑事拘留、逮捕強(qiáng)制措施的人數(shù)同比下降了18.3%，訴前羈押率39.8%，比去年同期減少8.1個(gè)百分點(diǎn)。

三、擬解決的主要問(wèn)題

近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)逐步重視刑事強(qiáng)制措施適用的規(guī)范化，提出了少捕慎捕的理念，由此在貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題也亟待解決。

（一）適用標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰、健全

目前，在刑事司法工作中，對(duì)于具體案件如何判斷具有“少捕慎訴慎押”的條件沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，甚至案件適用范圍也存在一定爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以制作不批準(zhǔn)逮捕或者不起訴的量化評(píng)估表，或者制定羈押必要性審查量化評(píng)估表，并設(shè)置犯罪性質(zhì)、情節(jié)、認(rèn)罪認(rèn)罰、賠償損失等參考因素，以及犯罪嫌疑人身體條件，如生病、懷孕等，以此來(lái)評(píng)估社會(huì)危險(xiǎn)性。

但我們發(fā)現(xiàn)量化評(píng)估表中的關(guān)鍵證據(jù)依賴(lài)于公安機(jī)關(guān)提供，而公安機(jī)關(guān)作為提請(qǐng)逮捕和移送審查起訴的機(jī)關(guān)，不言而喻，其提供的證據(jù)天然地傾向于逮捕和起訴，導(dǎo)致量化評(píng)估表的公正性和科學(xué)性受損。檢察機(jī)關(guān)在獲取不捕、不訴、非羈押的證據(jù)上與公安機(jī)關(guān)相對(duì)失衡，其實(shí)施效果也有所折扣。沒(méi)有明確的適用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不確定性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響司法公正。

（二）偵訴審的銜接問(wèn)題

在“少捕慎訴慎押”刑事司法政策提出后，特別是在“十四五”檢察規(guī)劃提出后，檢察機(jī)關(guān)迅速響應(yīng)，不捕不訴比例明顯上升。②最高人民檢察院2022年工作報(bào)告顯示，檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥推進(jìn)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，全年不批捕38.5萬(wàn)人、不起訴34.8萬(wàn)人，比2018年分別上升28.3%和1.5倍。開(kāi)展羈押必要性審查專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)捕后可不繼續(xù)羈押的，依法建議釋放或變更強(qiáng)制措施5.6萬(wàn)人，訴前羈押率從2018年54.9%降至2021年42.7%。特別是捕后輕刑率的考核制度施行后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)同類(lèi)案件可能做出與之前不同的強(qiáng)制措施以及處理決定，不捕不訴的案件類(lèi)型和適用范圍將有所變化。

少捕、慎訴、慎押必然降低審前羈押率，不捕、不訴的比例將有所上升，但這種做法可能遭遇公安、法院等方面的反對(duì)。阻力首先來(lái)自公安，其作為提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴的機(jī)關(guān)，考核導(dǎo)向天然地傾向于捕和訴，而檢察機(jī)關(guān)做出的不捕、不訴決定，該數(shù)據(jù)與公安機(jī)關(guān)考核的逮捕率、起訴率是相反的。也就是說(shuō)，我們力求降低逮捕率、起訴率，在一定程度上會(huì)影響公安機(jī)關(guān)的考核，除非檢察機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中與公安機(jī)關(guān)達(dá)成相關(guān)考核共識(shí)。另一阻力則來(lái)自法院，雖然不起訴可以發(fā)揮審前分流、過(guò)濾等重要作用，但是法院對(duì)“情節(jié)輕微，可以免予刑事處罰”的理解，可能與檢察機(jī)關(guān)不完全一致，勢(shì)必造成對(duì)有些案件能否做出不起訴決定時(shí)，法檢觀點(diǎn)分歧。貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策后，檢察機(jī)關(guān)在同類(lèi)案件的處理上可能會(huì)有不同的做法，而帶來(lái)的工作變化會(huì)在公檢法之間互相影響。

（三）非羈押監(jiān)管的訴訟風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)改變強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人如何落實(shí)全周期監(jiān)管？如果異地執(zhí)行取保候?qū)彽模绾芜M(jìn)行信息化核查？實(shí)踐中取保候?qū)彵ＷC方式約束力不強(qiáng)、執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)非羈押監(jiān)管人員的有效監(jiān)管不足、對(duì)違反規(guī)定的行為懲戒不夠等，使得非羈押監(jiān)管難以保障訴訟的需求。

如果案件仍有補(bǔ)充偵查的空間，對(duì)存疑不捕的犯罪嫌疑人保持羈押狀態(tài)無(wú)疑有助于防止其串供、脫逃等，有利于保障刑事訴訟的順利進(jìn)行。之前，對(duì)待犯罪嫌疑人最保險(xiǎn)也是最不得已的辦法就是一捕了之，容易造成捕后輕緩刑等后續(xù)直接問(wèn)題，不利于對(duì)外來(lái)人口落實(shí)“同城待遇”，不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。這其中既有承辦人司法理念陳舊的原因，也有輔助監(jiān)管手段不足的無(wú)奈。

貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策后，對(duì)于可捕可不捕的案件，在犯罪嫌疑人具備取保候?qū)彈l件的情況下，檢察官一般傾向于做出改變強(qiáng)制措施的決定，而改變羈押強(qiáng)制措施后怎么防止其脫逃以及從事其他妨礙刑事訴訟的行為又是檢察官面臨的主要問(wèn)題。因此，貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策需要考慮對(duì)犯罪嫌疑人改變強(qiáng)制措施后的監(jiān)管問(wèn)題。

（四）辦案成效與風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)如何平衡

相對(duì)不捕、相對(duì)不訴看似給檢察官帶來(lái)更大的權(quán)利，檢察官在決定案件捕或不捕、訴或不訴擁有更多的“自由裁量權(quán)”，由此產(chǎn)生的檢察官廉政風(fēng)險(xiǎn)如何防范，也是檢察機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)該刑事司法政策過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

目前，貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策對(duì)檢察官的激勵(lì)機(jī)制尚不健全。相對(duì)于捕和訴而言，案件如果不捕不訴，其處理程序更為繁瑣、復(fù)雜，檢察官承受的辦案壓力較大，由此帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)也較高。因此，在高風(fēng)險(xiǎn)和激勵(lì)機(jī)制不健全的情況下，檢察官適用“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的主動(dòng)性、自覺(jué)性有待進(jìn)一步提高，可能會(huì)影響其對(duì)可捕可不捕案件的處理決定，進(jìn)而影響“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的貫徹落實(shí)。而此類(lèi)案件一般是犯罪情節(jié)相對(duì)輕微、犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性相對(duì)較低，檢察官一旦做出逮捕決定，如果客觀情形發(fā)生變化，如被告人與被害人在審判階段達(dá)成賠償、諒解，則有可能被法院判處輕刑、緩刑，直接導(dǎo)致輕微刑事案件適用逮捕強(qiáng)制措施后被判輕刑、緩刑的幾率增加。

四、解決問(wèn)題的對(duì)策措施

現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在諸多問(wèn)題困擾著辦案人員，影響其積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，因此我們?cè)谪瀼芈鋵?shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面。

（一）細(xì)化適用標(biāo)準(zhǔn)

推行“少捕慎訴慎押”刑事司法政策以來(lái)，少捕和慎訴成為檢察人員處理可捕可不捕、可訴可不訴案件的最佳選項(xiàng)。在捕訴一體的辦案模式下，尤其是在捕后輕刑率考核以后，檢察人員往往會(huì)在逮捕階段慎重考慮起訴的可能性、必要性。對(duì)于輕微刑事案件，如果逮捕后不能順利起訴、判決，或者被法院判處拘役、管制刑罰，會(huì)直接影響檢察官辦案績(jī)效，所以對(duì)于此類(lèi)案件的把握必須慎之又慎。但是法學(xué)學(xué)科并不是自然科學(xué)，一定要在案件中尋求唯一正解的想法在現(xiàn)實(shí)中并不能完美實(shí)現(xiàn)。因此，在貫徹落實(shí)該項(xiàng)刑事司法政策過(guò)程中，對(duì)于可捕可不捕、可訴可不訴案件，制作不批準(zhǔn)逮捕或者不起訴的量化評(píng)估表，是目前相對(duì)科學(xué)的方法。評(píng)估結(jié)果作為檢察官下結(jié)論的參考因素，使捕或不捕、訴或不訴相對(duì)主觀的因素變得相對(duì)客觀、可量化。

從2018年認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度確立以來(lái)，準(zhǔn)確提出量刑建議成為適用該項(xiàng)制度的關(guān)鍵內(nèi)容。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，提出確定的量刑建議才能讓犯罪嫌疑人在審前對(duì)自身認(rèn)罪認(rèn)罰的行為后果有充分的認(rèn)識(shí)和預(yù)期，才能促使犯罪嫌疑人承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)、接受檢察機(jī)關(guān)的量刑建議，從而減少控辯分歧，節(jié)約司法資源。為進(jìn)一步提高量刑建議的質(zhì)量和采納率，最高人民法院、最高人民檢察院于2021年6月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2021年量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》）。司法人員根據(jù)該意見(jiàn)作出的裁判與經(jīng)過(guò)自由心證得出的量刑基本吻合，成效顯著。因此，可以參照《2021年量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)置量化評(píng)估表的內(nèi)容，為不批準(zhǔn)逮捕、不起訴案件的適用提供參考，這是解決適用標(biāo)準(zhǔn)不明問(wèn)題的關(guān)鍵之策。

（二）完善配套措施

在司法實(shí)踐中因某一刑事司法政策的實(shí)施，可能導(dǎo)致前后一類(lèi)案件適用強(qiáng)制措施或者處理結(jié)果不同。正如前述，根據(jù)案件具體情況，犯罪嫌疑人可能判處有期徒刑以下，甚至拘役等刑罰，貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，在逮捕階段對(duì)符合取保候?qū)彈l件的犯罪嫌疑人可以做不捕決定，為降低捕后輕刑率提前把關(guān)。

“少捕慎訴慎押”刑事司法政策具有長(zhǎng)期性，在當(dāng)下刑事犯罪結(jié)構(gòu)、刑罰理念下應(yīng)該是一以貫之的。這要求我們檢察人員做到以下幾個(gè)方面。

1. 釋法說(shuō)理要透徹

面對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)不捕、不訴有意見(jiàn)的，檢察人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)釋法說(shuō)理，對(duì)犯罪嫌疑人不予逮捕時(shí)，將其社會(huì)危害性不足、符合改變強(qiáng)制措施的條件說(shuō)理透徹。對(duì)此，檢警應(yīng)當(dāng)不斷統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，以共同司法理念協(xié)同落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，推動(dòng)建立符合司法規(guī)律和司法實(shí)踐的考核機(jī)制；通過(guò)溝通會(huì)商，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)分流報(bào)捕案件數(shù)量，擴(kuò)大刑拘、取保直訴案件占比。

2. 政策宣講要到位

捕、訴、押貫穿刑事訴訟全過(guò)程，有賴(lài)于偵訴審之間的良性互動(dòng)、一體統(tǒng)籌、配合制約，因此貫徹“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維。例如，為什么貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策之前，檢察機(jī)關(guān)將基本相同案情的偽造公司印章案件起訴到法院并且得到有罪判決，而此后做出不起訴終局決定？這要求檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮承上啟下的關(guān)鍵作用，面對(duì)不同方面的質(zhì)疑聲音，做好政策宣講工作，讓對(duì)方明白該刑事司法政策是刑事訴訟全流程參與者包括公檢法等都必須遵守的。

3. 銜接過(guò)渡要有序

貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策前后，對(duì)同一類(lèi)案件處理結(jié)果不同，這需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，包括部門(mén)和個(gè)人提前調(diào)試，更重要的是檢察人員要扭轉(zhuǎn)觀念。在配套工作上，比如建立不捕直訴、不起訴刑行銜接機(jī)制，以及不起訴公開(kāi)聽(tīng)證等方面應(yīng)當(dāng)做好銜接過(guò)渡。

4. 引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)降低提請(qǐng)逮捕數(shù)

檢察人員應(yīng)當(dāng)正確理解和準(zhǔn)確嚴(yán)格依法把握《刑事訴訟法》第八十一條“應(yīng)當(dāng)逮捕”的條件，對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行細(xì)化審查、準(zhǔn)確研判。通過(guò)貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，對(duì)實(shí)踐中逮捕強(qiáng)制措施的影響力被過(guò)分夸大而導(dǎo)致的逮捕功能異化予以糾偏。事實(shí)上這在一定程度上促進(jìn)了公安機(jī)關(guān)提捕率和檢察機(jī)關(guān)逮捕率的“雙降”，①最高人民檢察院發(fā)布的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)顯示，2022年1月至3月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理審查逮捕各類(lèi)犯罪153515件228254人，同比分別下降15.4%、16.3%；全國(guó)檢察機(jī)關(guān)逮捕率降至61.94%，同比下降11.25%。這對(duì)于減少非必要逮捕數(shù)量、提高逮捕質(zhì)量以及降低捕后輕刑率具有積極作用。具體而言，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合、落實(shí)制約，強(qiáng)化提前介入，引導(dǎo)偵查取證，有效提升捕前分流、過(guò)濾作用，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)提捕率降低。

（三）科技賦能監(jiān)管

上海作為一座超大型城市，外來(lái)人口眾多，并且隨著長(zhǎng)三角一體化的深入推進(jìn)，這種區(qū)域人口流動(dòng)還在繼續(xù)加強(qiáng)。如何妥善處理外來(lái)人口來(lái)滬期間發(fā)生的刑事犯罪既關(guān)系區(qū)域性政策的落實(shí)效果，又與人民群眾的切身利益緊密相關(guān)。因此，運(yùn)用科技手段對(duì)外來(lái)人員進(jìn)行非羈押監(jiān)管的需求顯得尤為迫切。

科技手段在非羈押強(qiáng)制措施適用過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，不僅加強(qiáng)了對(duì)采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住等措施犯罪嫌疑人的監(jiān)管，而且可以實(shí)現(xiàn)較低的審前羈押率。既要保障人權(quán)，又要保障刑事訴訟順利進(jìn)行，看似無(wú)法兼顧，不過(guò)在貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中，二者相互依存。

實(shí)踐證明，僅僅依靠犯罪嫌疑人的自律、保證人的監(jiān)督等尚不足以防止改變強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人串供、脫逃以及實(shí)施其他妨礙刑事訴訟的行為。為此，我們可以開(kāi)展非羈押人員監(jiān)管試點(diǎn)工作，運(yùn)用智能手機(jī)APP和電子手環(huán)等輔助措施，對(duì)外來(lái)人口犯罪進(jìn)行監(jiān)管。這些非羈押監(jiān)管措施不僅有梯度、更靈活，而且與犯罪嫌疑人的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)相適配。

科技賦能，讓改變強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人更加遵守相關(guān)規(guī)定，又能減少司法人員對(duì)流動(dòng)人口適用非羈押監(jiān)管措施的顧慮，對(duì)貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策、降低捕后輕刑率起到積極作用。

（四）防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

1. 羈押聽(tīng)證

羈押聽(tīng)證是指人民檢察院辦理審查逮捕、審查延長(zhǎng)偵查羈押期限、羈押必要性審查案件，以組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式，就是否決定逮捕、是否批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限、是否繼續(xù)羈押聽(tīng)取各方意見(jiàn)的案件審查活動(dòng)。這是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)創(chuàng)新，通過(guò)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，能夠?qū)で蟾玫谋O(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，既保障了人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又有助于推進(jìn)司法公開(kāi)、司法透明。

貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中，依法對(duì)不捕、不訴案件進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，以公開(kāi)促公正，進(jìn)而有效防范檢察官做出不捕、不訴決定過(guò)程中可能遇到的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

2. 檢察官聯(lián)席會(huì)議

檢察官聯(lián)席會(huì)議原則上由部門(mén)全體員額檢察官參加，提請(qǐng)討論的檢察官主動(dòng)將案件情況、擬處理決定和理由向部門(mén)其他檢察官說(shuō)明，其他參加會(huì)議的檢察官可以發(fā)表不同意見(jiàn)，這一過(guò)程充分發(fā)揮了檢察官聯(lián)席會(huì)議的監(jiān)督把關(guān)作用。在貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中，檢察官依法獨(dú)立決策辦案，看似廉政風(fēng)險(xiǎn)很高，但是又要對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，所以無(wú)論是從對(duì)辦案負(fù)責(zé)還是廉政角度，將符合范圍的不捕、不訴案件提交檢檢察官聯(lián)席會(huì)議討論都是明智的選擇。

檢察官聯(lián)席會(huì)議制度自設(shè)立以來(lái)，在助推辦案質(zhì)量提升方面成效顯著。提請(qǐng)討論的檢察官主動(dòng)將不捕、不訴的廉政風(fēng)險(xiǎn)等呈現(xiàn)在其他檢察官面前，這是主動(dòng)接受監(jiān)督的體現(xiàn)。該制度通過(guò)發(fā)揮集體智慧，形成案件質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督制約的同時(shí)具有防控檢察官辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。

3. 羈押必要性審查

羈押必要性審查被形象地稱(chēng)作“批捕后的救命稻草”，檢察機(jī)關(guān)依法貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，對(duì)于逮捕后因客觀證據(jù)變化而導(dǎo)致的可能被判處緩刑、輕刑的犯罪嫌疑人、被告人，積極進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的及時(shí)改變強(qiáng)制措施，保障了犯罪嫌疑人的合法權(quán)利，極大地提高了檢察工作透明度和公信力。

因此，在貫徹落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)要以社會(huì)危險(xiǎn)性條件審查為重點(diǎn)，從而推動(dòng)羈押必要性審查實(shí)質(zhì)化、規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化運(yùn)作，進(jìn)而將“少捕慎訴慎押”刑事司法政策貫穿于每一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)、每一起羈押案件中。

4. 防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的探索

例如，2021年本市檢察機(jī)關(guān)制定《辦理不捕、捕后變更、不訴案件廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作指引》，這對(duì)健全不捕、捕后變更、不訴案件檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)檢察官辦案廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，確保依法規(guī)范辦理相關(guān)案件具有積極意義。

該工作機(jī)制的設(shè)計(jì)有助于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，促使檢察官敢于依職權(quán)做出不捕、不訴決定，有利于促進(jìn)“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的貫徹落實(shí)，對(duì)降低捕后輕刑率有正向引導(dǎo)作用。