朝陽新農(nóng)村建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展用地政策預(yù)期分析

劉崴 蓋一欣 鄭曉莉

（1.朝陽市自然資源局，遼寧 朝陽 122000；2.朝陽市自然資源局燕都新區(qū)分局，遼寧 朝陽 122000）

解決好“三農(nóng)”問題是我黨工作的重中之重，為此，國家在“十一五”規(guī)劃中明確提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)。經(jīng)歷了“十二五”到“十三五”10年時(shí)間的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)取得顯著成就。

一、發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)的重要意義

第一，我國是農(nóng)民占人口大多數(shù)的國家，農(nóng)民是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)村社會(huì)最重要的問題就是要解決好農(nóng)民生存和發(fā)展問題。首先要使農(nóng)民“安居樂業(yè)”，有一個(gè)良好的生產(chǎn)勞動(dòng)和生活的自然環(huán)境，解決最基本的生存條件，沒有后顧之憂；其次農(nóng)業(yè)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)支柱，但一直在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展序列中處于最弱的一環(huán)。在我國，農(nóng)村雖然占有最遼闊的地域，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)和其他行業(yè)，為實(shí)現(xiàn)全行業(yè)全面發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須有良好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而新農(nóng)村建設(shè)恰恰是補(bǔ)齊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)短板的重要手段。

第二，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國全面建成完整地小康社會(huì)的重要舉措。目前，我國雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的小康社會(huì)的水平，但并不是理想中的小康社會(huì)，還存在著片面不完整。這其中的重點(diǎn)和難點(diǎn)都集中于農(nóng)村發(fā)展上，沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全面小康，也就沒有國家的全面小康。社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)就是通過新農(nóng)村建設(shè)來逐步完成農(nóng)村全面小康的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康，已達(dá)到全社會(huì)的全面小康。

第三，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是建設(shè)和諧社會(huì)的改革性實(shí)踐。社會(huì)主義和諧社會(huì)是我們黨的一個(gè)偉大思想創(chuàng)新，也是廣大人民群眾共同的美好愿景。和諧社會(huì)的基本前提在于各階層、各群體的利益在變化中相互適應(yīng)，相互協(xié)調(diào)；人民群眾有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入并且逐步提高，生活質(zhì)量逐步得到改善。但從我國的目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，各地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間等方面的差異性比較大，其突出的問題就是農(nóng)村發(fā)展水平總體上相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占比較低，農(nóng)民收入相對(duì)偏低。值得注意的是，自新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)政策長(zhǎng)期實(shí)行向城市傾斜、向工業(yè)傾斜的國家發(fā)展策略，這在相當(dāng)大的程度上造成現(xiàn)今農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后的一個(gè)主要原因。黨和國家經(jīng)過四十多年的改革發(fā)展實(shí)踐，已經(jīng)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡對(duì)國家總體實(shí)力提升造成的負(fù)面影響，并積極著手改變這種現(xiàn)狀，推出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這項(xiàng)改革實(shí)踐，補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板與不足之處，逐步向和諧社會(huì)方向砥礪前行。

“十四五”期間我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程，自覺地調(diào)整國民收入分配體系，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展同城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密相關(guān)。要以鄉(xiāng)村振興為總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，繼續(xù)深化“千村示范、萬村整治”項(xiàng)目和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，推動(dòng)資本、科技和人才“上山下鄉(xiāng)”再次融合，健全城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體制和相關(guān)政策延伸，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，支持“三農(nóng)”發(fā)展為整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

二、新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)體系高質(zhì)量發(fā)展的重要手段和途徑

社會(huì)體系全面高質(zhì)量發(fā)展，是緊緊依靠農(nóng)村社會(huì)發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)的，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段和途徑就是新農(nóng)村建設(shè)。社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，簡(jiǎn)單的說，新農(nóng)村是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化全面發(fā)展的農(nóng)村新型發(fā)展體系，是農(nóng)村“軟硬件”協(xié)同發(fā)展的農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，它可以促進(jìn)城市的基礎(chǔ)公共設(shè)施和公共服務(wù)延伸到農(nóng)村，通過對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施不斷加大投入力度，采取多途徑的改造措施來解決農(nóng)民所面臨的行路難、飲水難、讀書難等生產(chǎn)、生活性難題，解除了農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的后顧之憂，形成農(nóng)村社會(huì)環(huán)境發(fā)展的長(zhǎng)效新動(dòng)力。同時(shí)新農(nóng)村建設(shè)在提高農(nóng)村公共服務(wù)、衛(wèi)生水平，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，等方面也打下良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，營造農(nóng)村發(fā)展的新環(huán)境、新氣象。更重要的一點(diǎn)是，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的文明進(jìn)步，打破農(nóng)村的傳統(tǒng)陋習(xí)和封建迷信的影響，提升農(nóng)民的綜合素質(zhì)，樹立文明新風(fēng)尚，培育新時(shí)代的新農(nóng)民等方面起到了決定性的作用。

三、“十四五”新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域土地政策的調(diào)整預(yù)期

聚焦遠(yuǎn)景目標(biāo)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)是在于新農(nóng)村建設(shè)，這是基礎(chǔ)性事業(yè)，是剛性需求，只有基礎(chǔ)打牢靠了，才有發(fā)展的堅(jiān)實(shí)后盾。對(duì)于朝陽市“十四五”新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域土地政策的調(diào)整，筆者有幾點(diǎn)預(yù)期。

1.土地供給側(cè)重于新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)高效高質(zhì)量發(fā)展

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效銜接，聚焦群眾普遍關(guān)注的民生問題，辦好住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生實(shí)事，一件一件地真抓實(shí)干，讓農(nóng)村群眾的獲得感更足、幸福感更可持續(xù)、安全感更有保障，這是解決我國人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的美好愿景。發(fā)展民生事業(yè)離不開土地的供給，這是剛性選擇，但土地資源自身的唯一性和稀缺性，是其他要素資源無法替代的。土地資源需要節(jié)約集約利用、其用途嚴(yán)格管制，這就直接導(dǎo)致土地利用管理與發(fā)展之間相互掣肘、產(chǎn)生矛盾。農(nóng)村土地其特點(diǎn)是農(nóng)用地和未利用地?cái)?shù)量占大比例，尤其是朝陽地區(qū)作為農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村中農(nóng)用地和未利用地比例高達(dá)80%，用于搞建設(shè)的土地受到嚴(yán)重制約。新農(nóng)村建設(shè)需要一定數(shù)量的用地指標(biāo)，也就是說優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村土地布局，將零散的土地集中管理，需要將一部分農(nóng)用地和未利用地調(diào)整為建設(shè)用地來使用，但我國土地政策中對(duì)土地使用實(shí)施嚴(yán)格用途管制制度，需要辦理用地審批手續(xù)，需要一定量的轉(zhuǎn)用指標(biāo)，以往的用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)大多集中于工業(yè)建設(shè)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目的建設(shè)，在“十四五”期間，隨著新農(nóng)村建設(shè)的深化，朝陽市在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生項(xiàng)目用地保障力度將逐漸加大，加大指標(biāo)投入力度，給予用地政策上的傾斜，以推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

2.逐步完善農(nóng)村土地用地制度改革，推動(dòng)集體土地入市發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的壯大，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展中所占比重不高，不是主導(dǎo)地位，這就導(dǎo)致用地供給量分給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)用地的數(shù)量亦是不多，從朝陽市“十三五”期間用地情況來看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體用地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于工業(yè)實(shí)體用地?cái)?shù)量。審批數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體用地?cái)?shù)量與城市工業(yè)實(shí)體用地?cái)?shù)量比例約為1:5。

究其原因，一是工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)地方國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用強(qiáng)勁，導(dǎo)致用地政策偏向于工業(yè)實(shí)體，大量工業(yè)項(xiàng)目的上馬對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果明顯。二是農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到土地用地制約，工業(yè)實(shí)體用地可以使用國有建設(shè)土地，其取得途徑多種形式，用地?cái)?shù)量可以滿足需求；但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本上只能使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，其數(shù)量有限，并且規(guī)模較小，同時(shí)在2020年之前，集體建設(shè)用地是不允許進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，其適用范圍相對(duì)固定，這就極大的限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的土地資源的支撐，也就間接導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展緩慢。

進(jìn)入“十四五”，新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》實(shí)施，允許集體建設(shè)用地入市，這是對(duì)農(nóng)村集體發(fā)展壯大十分利好，從根本上解決了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的土地要素來源，具有積極的推動(dòng)作用。朝陽市在這一政策的引導(dǎo)下將因地制宜地完善地方政策體系、創(chuàng)新審批管理模式，改善工作方式，多方面、多角度地形成政策性紅利；同時(shí)放寬農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入門檻，立足本地農(nóng)業(yè)資源多樣性優(yōu)勢(shì)形成特色產(chǎn)業(yè)格局，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.推動(dòng)農(nóng)村設(shè)施農(nóng)用地健康、高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書記2021年4月在廣西考察時(shí)的講話提出：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，要立足特色資源，堅(jiān)持科技興農(nóng)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，貫通產(chǎn)加銷，融合農(nóng)文旅，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益?！苯Y(jié)合遼寧省“十四五”國土空間體系規(guī)劃中設(shè)定朝陽地區(qū)為遼西生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)域，朝陽市將堅(jiān)持農(nóng)村“生態(tài)保育、水土平衡”，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)體系，推進(jìn)種養(yǎng)一體、農(nóng)牧結(jié)合。重點(diǎn)發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)和特色種植業(yè)，走綠色發(fā)展之路，并保持土地、林業(yè)、牧業(yè)政策傾斜力度和延續(xù)性。

從土地用途角度分析，養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)兩種農(nóng)業(yè)模式均屬于設(shè)施農(nóng)用地的范疇，其用地是根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展需要而進(jìn)行建設(shè)的，可以按照農(nóng)用地進(jìn)行管理，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍是符合其發(fā)展的要求的。

但設(shè)施農(nóng)用地的管理模式不同于一般建設(shè)用地，相對(duì)于建設(shè)用地的用地政策較為靈活。從預(yù)期土地政策來看，建設(shè)設(shè)施農(nóng)用地可以不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。在有必要情況下，可以占用基本農(nóng)田，但必須完成基本農(nóng)田的補(bǔ)劃任務(wù)，以保持基本農(nóng)田總量動(dòng)態(tài)平衡。

同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理方式作出改進(jìn)。一是由省級(jí)制定實(shí)施具體辦法。同以往管理政策進(jìn)行無縫連接，彌補(bǔ)政策過渡期的真空缺陷，確保平穩(wěn)落地。二是確定市縣主管部門作為責(zé)任主體，將服務(wù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地作為日常管理服務(wù)工作的重心，強(qiáng)化責(zé)任和服務(wù)意識(shí)。三是加大用地監(jiān)管力度，利用“大數(shù)據(jù)”、“云計(jì)算”等高科技手段建立起完善的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)測(cè)監(jiān)管云系統(tǒng)，開展動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為，確保農(nóng)地農(nóng)用。四是簡(jiǎn)化用地審批要素、流程。設(shè)施農(nóng)用地采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、屬地備案制，在經(jīng)營者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議后，向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)用地備案，完成備案后即可開展建設(shè)。但對(duì)于涉及占用永久基本農(nóng)田的，須經(jīng)縣級(jí)主管部門審核同意，并完成基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)后方可動(dòng)工建設(shè)，這體現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田態(tài)度。

4.土地供給向農(nóng)村綠色生態(tài)環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展方向傾斜，以確保實(shí)現(xiàn)全面地鄉(xiāng)村振興

基于新發(fā)展格局下提出的新要求，朝陽市將堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，在優(yōu)化營商環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面走出一條具有地方特色的新型鄉(xiāng)村振興發(fā)展道路，土地供給政策向農(nóng)村綠色生態(tài)環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展方向持續(xù)傾斜，以有效縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。土地供給政策繼續(xù)向鄉(xiāng)村振興方向轉(zhuǎn)移，加大新農(nóng)村建設(shè)力度，逐步改善農(nóng)村居民基礎(chǔ)物質(zhì)生產(chǎn)、生活條件，加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，建設(shè)業(yè)興人和的社會(huì)主義新鄉(xiāng)村。