地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史考察與經(jīng)驗(yàn)啟示①
——以江蘇為例

徐 彰 鐘梓洛

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815）

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的重要組成部分，是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。習(xí)近平總書記指出，“要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！薄?〕

江蘇作為國(guó)內(nèi)黨組織最早成立的地區(qū)之一，在地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面取得了豐碩成果，對(duì)其進(jìn)行專門的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)研究，以揭示地方黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的基本規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)啟示，為新時(shí)代完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出具體建議和思路舉措。

一、江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷程

江蘇黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)歷經(jīng)新民主主義革命和建設(shè)時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期以及中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在不同的歷史時(shí)期，其內(nèi)容不盡相同，各具特色。

（一）新民主主義革命時(shí)期（1921—1949年）

江蘇是全國(guó)最早成立中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織的省區(qū)之一?！?〕在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)革命道路的探索經(jīng)歷了艱難的歷程。

1.新民主主義革命時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

新民主主義革命時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量不多，主要是通過制定廣義的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的，絕大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)都屬于規(guī)范性文件。狹義的黨內(nèi)法規(guī)包括中共江南省委1930年10月制定的《黨團(tuán)工作條例》，中共蘇北區(qū)委1947年制定的《關(guān)于土地復(fù)查各種政策補(bǔ)充規(guī)定》等。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，“條例”系對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，屬于中央黨內(nèi)法規(guī)可以使用的名稱，地方黨內(nèi)法規(guī)不可以使用“條例”作為名稱。但從制定主體看，《黨團(tuán)工作條例》和《獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約懲治貪污條例》又屬于地方黨內(nèi)法規(guī)?？紤]到建黨初期，規(guī)范性文件名稱的使用不似今天一般規(guī)范，兩部黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)早于《條例》80多年，有著當(dāng)時(shí)的歷史原因。

2.新民主主義革命時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

新民主主義革命時(shí)期最鮮明的特征和顯著的標(biāo)識(shí)是“革命”，這一時(shí)期的江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)充分反映了這一點(diǎn)。

新民主主義革命時(shí)期的江蘇黨內(nèi)法規(guī)有著鮮明的斗爭(zhēng)特點(diǎn)，在內(nèi)憂外患的局面下，黨組織的純潔性與凝聚力的形成與維系是全黨面臨的突出問題，也是這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵。〔3〕江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也反映出這一點(diǎn)，例如中共蘇北區(qū)委《關(guān)于土地復(fù)查各種政策補(bǔ)充規(guī)定》，其制定背景是1949年9月中共中央華東局發(fā)出《對(duì)貫徹土改復(fù)查的指示》，要求各地貫徹群眾路線，克服干部包辦代替與命令主義，區(qū)別對(duì)待各式地主與各式任務(wù)，克服“右”傾與“左”傾錯(cuò)誤。同時(shí)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨彼時(shí)所處的特殊地位和面臨的現(xiàn)實(shí)困境，江蘇黨內(nèi)法規(guī)無法滿足當(dāng)時(shí)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，必須需要通過制定大量的規(guī)范性文件應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的形勢(shì)。這一時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)的特定問題而專門制定的，反映了江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作在不斷地探索和完善，由于黨中央所面臨的形勢(shì)不斷發(fā)生變化，江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)任務(wù)也跟著發(fā)生變化；另一方面也反映出當(dāng)時(shí)江蘇黨內(nèi)法規(guī)基于黨的現(xiàn)實(shí)需要而更重視時(shí)效性。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期（1949—1978年）

1.社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，江蘇黨內(nèi)法規(guī)較之上一個(gè)時(shí)期，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了較大的提高。根據(jù)已公開的文獻(xiàn)資料顯示，這一時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)包括：1950年蘇南區(qū)委《關(guān)于同意蘇南區(qū)一九五〇年農(nóng)業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，1958年江蘇省委《關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)問題的規(guī)定》等。

2.社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期最鮮明的特征和顯著的標(biāo)識(shí)是“建設(shè)”，這一時(shí)期的江蘇黨內(nèi)法規(guī)包含了各個(gè)方面的“建設(shè)”內(nèi)容。

首先，江蘇黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量、形式更加豐富。雖然規(guī)范性文件作為補(bǔ)充仍然發(fā)揮著重要作用，但這一時(shí)期狹義的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量也不斷增加，除上一時(shí)期出現(xiàn)的“條例”“規(guī)定”外，還出現(xiàn)了“細(xì)則”“辦法”等地方黨內(nèi)法規(guī)形式。

其次，江蘇黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不再全部是江蘇省委。江蘇省委和地方人民政府開始聯(lián)合制定地方黨內(nèi)法規(guī)，例如1965年江蘇省委、江蘇省人民委員會(huì)共同制定了《關(guān)于發(fā)展耕畜的幾項(xiàng)政策規(guī)定》，這體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨已成為執(zhí)政黨，成立了代表人民民主政權(quán)的地方政府。制定主體由單一變?yōu)槎鄠€(gè)，這種立法模式充分發(fā)揮了黨政一體、依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一的制度優(yōu)勢(shì)。

最后，特殊時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)混亂。1966至1978年里，江蘇黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)十分緩慢，幾乎未出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)，主要是因?yàn)檫@期間國(guó)內(nèi)爆發(fā)了“文化大革命”，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大和政協(xié)組織處于癱瘓和不正常狀態(tài)，加上經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的缺乏，這些因素導(dǎo)致江蘇黨內(nèi)法規(guī)的制定無法順利進(jìn)行。

（三）改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期（1979—2012年）

1978年召開的十一屆三中全會(huì)是黨的歷史上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)正式拉開了序幕。在這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)受到了黨中央進(jìn)一步的重視。

1.改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

正是由于黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的進(jìn)一步重視，中央黨內(nèi)法規(guī)在這一時(shí)期內(nèi)容更加豐富，取得了跨越式發(fā)展，〔4〕由此帶來的結(jié)果是包括江蘇在內(nèi)的全國(guó)各地黨內(nèi)法規(guī)繼續(xù)得到充分發(fā)展。根據(jù)公開可查詢的資料，這一時(shí)期的江蘇黨內(nèi)法規(guī)包括：1983年江蘇省委、江蘇省人民政府《關(guān)于加速發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)若干問題的八項(xiàng)規(guī)定》，江蘇省委《關(guān)于改革領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的10項(xiàng)規(guī)定》等。

2.改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

與前兩個(gè)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)相比，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了更大的進(jìn)步。在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年的歷史上，這一時(shí)期最長(zhǎng)，共計(jì)34年時(shí)間。改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)首先離不開穩(wěn)定的制度體系，在這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)內(nèi)容更為豐富、更為科學(xué)。

這一時(shí)期江蘇黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)內(nèi)容的不同分類明確，且更加具有體系性。按照法規(guī)內(nèi)容可以劃分為六大類，包括：（1）黨的思想建設(shè)法規(guī)，如2003年江蘇省委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)省委中心組學(xué)習(xí)的意見》；（2）黨的組織建設(shè)法規(guī)，如2000年《江蘇省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例〉細(xì)則》；（3）黨的隊(duì)伍建設(shè)法規(guī)，如2001年江蘇省委《關(guān)于公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部及中層職位競(jìng)爭(zhēng)上崗考試工作暫行規(guī)定》；（4）黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)，如1983年江蘇省委《關(guān)于改革領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的10項(xiàng)規(guī)定》；（5）黨的反腐倡廉建設(shè)法規(guī)，如2003年江蘇省委《關(guān)于實(shí)施黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究的暫行辦法》；（6）黨內(nèi)工作程序法規(guī)，如2003年《中共江蘇省委常委會(huì)討論干部任免事項(xiàng)投票表決辦法（試行）》。此外，江蘇黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性和穩(wěn)定性在這一時(shí)期有較大提升，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間探索，黨內(nèi)法規(guī)的重要意義和作用得到了更深刻的認(rèn)識(shí)?！?〕

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國(guó)各族人民，舉旗定向，謀篇布局，從理論和實(shí)踐結(jié)合上深刻回答了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國(guó)特色社會(huì)主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)重大時(shí)代課題。習(xí)近平法治思想深刻指出，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。由于中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)全面、深入的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)的高速發(fā)展，無論在制定水平還是在內(nèi)容形式上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都更為制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，推進(jìn)的速度也明顯提升，特別是注重可以長(zhǎng)期堅(jiān)持的制度建設(shè)，不僅解決眼前問題，更為黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安確立牢固的制度基礎(chǔ)。

1.中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代江蘇黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

據(jù)公開可查資料的不完全統(tǒng)計(jì)，雖然進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代才9年多的時(shí)間，但這一階段江蘇黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)數(shù)量多達(dá)30部，且涉及了黨的建設(shè)的各個(gè)方面。在世界大環(huán)境復(fù)雜多變，我國(guó)內(nèi)部進(jìn)入新時(shí)代的情況下，黨面臨的國(guó)家治理考驗(yàn)、外部危機(jī)考驗(yàn)是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的，如何不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、保持黨的先進(jìn)性和純潔性，是中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的主要問題。這一時(shí)期，江蘇省委在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上更加注重黨內(nèi)民主的制度建設(shè)，且在內(nèi)容上更為細(xì)致、更具可操作性，內(nèi)在關(guān)系更為系統(tǒng)、科學(xué)。

2.中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代江蘇黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

江蘇黨內(nèi)法規(guī)在制定、清理等方面日趨規(guī)范化。為了更加規(guī)范地制定黨內(nèi)法規(guī)，江蘇省委制定了《中共江蘇省委關(guān)于貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的實(shí)施辦法》，該辦法共分7章31條，對(duì)省委黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等作出了明確規(guī)定，既銜接了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，又體現(xiàn)了江蘇的地方特點(diǎn)，推進(jìn)了江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化。在黨內(nèi)法規(guī)清理方面，按照黨中央統(tǒng)一部署，江蘇省委對(duì)新中國(guó)成立以來江蘇黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中清理，1978年以來以中共江蘇省委文件、中共江蘇省委辦公廳文件形式印發(fā)的863件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，經(jīng)過集中清理，有293件被廢止，135件宣布失效，其余435件繼續(xù)有效，其中36件將作出修改，按照黨中央的要求，江蘇省委每5年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理，實(shí)現(xiàn)清理工作規(guī)范化。

二、江蘇黨內(nèi)法規(guī)百年建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)

在百年的發(fā)展歷程中，江蘇黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)有其基本規(guī)律，為今后的制度設(shè)計(jì)提供了些許經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)放在突出位置

在加強(qiáng)黨的建設(shè)的過程中，我們黨很重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是要不斷總結(jié)過去的成功做法與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合新的形勢(shì)任務(wù)和實(shí)踐要求加以創(chuàng)新?！?〕通過研究中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史發(fā)現(xiàn)，當(dāng)我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加重視時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)力與戰(zhàn)斗力就會(huì)更強(qiáng)，各項(xiàng)事業(yè)就會(huì)呈現(xiàn)欣欣向榮發(fā)展之勢(shì)；反之，我黨的事業(yè)就會(huì)遇阻，社會(huì)治理陷入低迷狀態(tài)。

新民主主義革命時(shí)期，由于斗爭(zhēng)環(huán)境的惡劣，當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)馬克思主義建黨原則，圍繞黨的建設(shè)的一些主要問題制定了一些黨內(nèi)法規(guī)，但在總體上沒有形成一套完整的、相互銜接的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，難以對(duì)黨組織和黨員進(jìn)行有效監(jiān)督、制約。

在新中國(guó)成立以后，為順利完成社會(huì)主義革命和建設(shè)的任務(wù)，江蘇黨委從實(shí)際出發(fā)，制定了一系列法規(guī)和制度，包含各個(gè)方面的“建設(shè)”內(nèi)容。在江蘇各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，全省共產(chǎn)黨人團(tuán)結(jié)奮斗、勵(lì)精圖治，開展土地改革，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，順利完成社會(huì)主義改造，建立起比較完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，為江蘇發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)受到了黨中央的高度重視，包括江蘇在內(nèi)的全國(guó)各地地方黨內(nèi)法規(guī)取得了跨越式發(fā)展，由此推動(dòng)了改革開放從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到各個(gè)領(lǐng)域的全面展開，江蘇經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)到工、由內(nèi)到外、由弱到強(qiáng)的歷史性跨越。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須服從和服務(wù)于黨的政治路線

黨的建設(shè)必須與黨的政治路線緊密結(jié)合，這是黨的建設(shè)應(yīng)遵循的基本經(jīng)驗(yàn)。因此，作為黨的建設(shè)重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于黨的政治路線，全面保障黨的政治路線的貫徹實(shí)施。黨的政治路線，“是中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)革命和建設(shè)各個(gè)不同歷史發(fā)展階段的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況和所要解決的主要矛盾，制定的總攬全局的基本準(zhǔn)則，是黨制定的在各個(gè)不同歷史時(shí)期的總?cè)蝿?wù)和總政策?！薄?〕在不同的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨會(huì)制定不同的政治路線。相應(yīng)地，就會(huì)有不同內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)。

在新民主主義革命時(shí)期，黨中央制定了一系列以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度，以此規(guī)范和約束黨組織和黨員的行為，不僅促進(jìn)了新民主主義革命總路線的貫徹實(shí)施，而且為黨最終奪取政權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，彼時(shí)江蘇黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容也是積極圍繞中央黨內(nèi)法規(guī)制定配套規(guī)定。新中國(guó)成立以后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民迅速恢復(fù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)，制定了過渡時(shí)期總路線。為了保證“一化三改”運(yùn)動(dòng)的順利進(jìn)行，江蘇黨委也出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)制度?？傊鳛辄h的建設(shè)的組成部分之黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“必須圍繞黨的中心任務(wù)來展開，朝著黨的建設(shè)總目標(biāo)來加強(qiáng)”?！?〕

（三）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體現(xiàn)江蘇地方黨委工作重點(diǎn)

在建黨百年的歷史上，江蘇省委一方面堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)并出臺(tái)配套規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)也深入研究江蘇地方特色，努力踐行本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)。例如1984年《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)的若干政策規(guī)定》等，體現(xiàn)了特定時(shí)期內(nèi)江蘇地方黨建工作的重點(diǎn)任務(wù)和特色，反映出因地制宜、實(shí)事求是的科學(xué)立法原則。

三、江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的完善舉措

通過以上關(guān)于建黨百年來江蘇黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)歷程梳理可以發(fā)現(xiàn)，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)越來越豐富，江蘇省委在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面亦日趨成熟、規(guī)范，立法技術(shù)明顯增強(qiáng)。與此同時(shí)，筆者認(rèn)為在以下幾個(gè)方面，江蘇黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還存在進(jìn)一步完善的空間。

（一）進(jìn)一步提高江蘇黨內(nèi)法規(guī)的公開性

根據(jù)《條例》第29條第3款規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。”根據(jù)該規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)以公開為原則，以不公開為例外。較之于中央黨內(nèi)法規(guī)，地方黨內(nèi)法規(guī)的公開程度還顯不足，江蘇黨內(nèi)法規(guī)同樣存在公開性不足的問題。

1.加強(qiáng)法規(guī)名稱的公開性

根據(jù)《中共江蘇省委關(guān)于1978年至2012年6月黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理決定》，1978年至2012年江蘇省委出臺(tái)了863部黨內(nèi)法規(guī)（包括了規(guī)范性文件），經(jīng)清理后繼續(xù)有效的有435部，但在江蘇省委辦公廳法規(guī)和政法處編寫的《中共江蘇省委黨內(nèi)法規(guī)選編》中只收錄了110部，這些黨內(nèi)法規(guī)大部分關(guān)乎社會(huì)公眾的利益，但他們卻無從得知其是否存在，更無從得知它們的名稱。

2.提升法規(guī)內(nèi)容的公開性

即使是公開讓社會(huì)公眾知曉的江蘇黨內(nèi)法規(guī)，其中也有部分是只知其名，不知其內(nèi)容。社會(huì)公眾對(duì)其了解僅限于媒體報(bào)道的寥寥數(shù)語，具體條款內(nèi)容不得而知。

筆者認(rèn)為，公開地方黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容有利于彰顯各個(gè)地方按照中央統(tǒng)一部署全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的決心，有助于黨員干部全面了解、掌握和學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，從而更好地遵守，更加有利于黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)?！靶滩豢芍?，則威不可測(cè)”的年代早已遠(yuǎn)去，法律的公布是法治的基本要求，江蘇黨內(nèi)法規(guī)宜進(jìn)一步提高公開程度。

（二）賦予部分江蘇城市黨委以制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限

目前江蘇黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只有江蘇省委，其他省轄市都無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中關(guān)于“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的表述，目前國(guó)內(nèi)有沈陽等7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，這7個(gè)城市中不包括江蘇的城市。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予部分江蘇城市制定黨內(nèi)法規(guī)的主體資格。

1.部分江蘇城市有制定黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)

從建黨百年的歷史來看，部分江蘇城市具有制定廣義上的黨內(nèi)法規(guī)的豐富經(jīng)驗(yàn)。例如1930年中共通海特委頒布的《暫行土地法解釋書》，指出“根本改變土地關(guān)系，廣大農(nóng)民才能真正解放”，對(duì)土地分配“一是耕者有其田，二是平均分配，三是共同耕種”等〔9〕，為新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在蘇區(qū)建立良好的群眾基礎(chǔ)作出了制度上的貢獻(xiàn)。建黨百年的歷史上，江蘇在不同的歷史階段為貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)制定了一系列實(shí)施細(xì)則和辦法，切實(shí)履行了領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，由于不具備制定黨內(nèi)法規(guī)的主體資格，使得其在效力性、權(quán)威性、程序性和制度性上都有所欠缺，一定程度上限制了江蘇黨的制度建設(shè)。

2. 部分江蘇城市滿足制定黨內(nèi)法規(guī)的主體要求

江蘇擁有副省級(jí)城市和省會(huì)城市，符合《意見》的相關(guān)規(guī)定。南京不僅是江蘇的省會(huì)城市，同時(shí)也是副省級(jí)城市，賦予南京市委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限符合“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”的要求，不違背“上位法”。

3.部分江蘇城市有制定黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)需求

根據(jù)《條例》第11條，地方黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容包括“（一）為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定；（二）履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)?！苯K省及省內(nèi)部分城市在國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等方面都占據(jù)著重要的地位，賦予這些城市以地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限，有利于進(jìn)一步凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化黨的引領(lǐng)作用。

4.有助于黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的協(xié)調(diào)與銜接

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成，兩者的銜接與協(xié)調(diào)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新課題。目前江蘇所有設(shè)區(qū)的市都擁有地方立法權(quán)，然而這些城市的黨委卻都不具有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，這可能使得黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在銜接方面出現(xiàn)不順暢的情況。例如《南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》屬于地方規(guī)章，同時(shí)又是黨內(nèi)規(guī)范性文件，由于不具有地方黨內(nèi)法規(guī)的地位，該規(guī)定可能會(huì)出現(xiàn)在地方政府和地方省委權(quán)威性不同的結(jié)果。十八屆四中全會(huì)后，嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)被明確為具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，如果同一級(jí)別的地方政府或地方人大和地方黨委制定的規(guī)范性文件受到區(qū)別對(duì)待，將在一定程度上導(dǎo)致法規(guī)體系內(nèi)部的無法自洽。