教育法典分則：理念、體系、內(nèi)容

任海濤

（華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海 200241）

一、引言

目前，教育法典已列入全國人大常委會立法工作計劃，教育法典采取總分結(jié)構(gòu)的體例設(shè)計基本達成共識（任海濤，2021b；劉旭東2021；馬雷軍，2020）。根據(jù)總分結(jié)構(gòu)的編纂思路，《中華人民共和國教育法》（簡稱“《教育法》”）構(gòu)成教育法典總則編的基本框架，《中華人民共和國義務(wù)教育法》（簡稱“《義務(wù)教育法》”）、《中華人民共和國高等教育法》（簡稱“《高等教育法》”）等其他教育單行法成為分則諸編的立法資源。但是，教育法典的編纂并非另起爐灶—制定一部全新的教育法律，也并非舊調(diào)重彈—將現(xiàn)行有效的教育法律簡單匯編，而是采取體系型的編纂模式，對現(xiàn)行教育單行法進行科學(xué)整合，形成一部體系完整、邏輯自洽、規(guī)范合理的教育法典。

分則的具體制度和條文直接決定了教育法典的治理水平和立法質(zhì)量。教育法典分則編纂應(yīng)思考以下三個問題：第一，教育法典分則的法理基礎(chǔ)，即分則的基本理念是什么？基本理念對教育法典分則編纂有何種統(tǒng)攝效力？第二，現(xiàn)行教育單行法“入典”的標準和技術(shù)是什么？教育法典分則應(yīng)采取何種立法模式與價值位階？第三，教育法典分則包括哪些篇章？分則諸編的具體內(nèi)容是什么？本文擬就上述問題展開探討。

二、教育法典分則的基本理念：受教育權(quán)的保障與實現(xiàn)

一般認為，“理念”是人們對于某一事物或現(xiàn)象的理性認識、理想追求及其所形成的觀念體系（韓延明，2003）。確認和保障受教育權(quán)是教育法典總則的核心價值，構(gòu)成了現(xiàn)代教育法典的基本理念。根據(jù)教育法典“兩步走”的編纂策略，總則體現(xiàn)的法律思想、所建立的基本制度都要落實在這些具體的分則之中（孫憲忠，2019，第96—105頁），故受教育權(quán)的保障與實現(xiàn)的基本理念對教育法典分則的編纂同樣具有統(tǒng)轄遵從效力。

（一）“受教育權(quán)的保障與實現(xiàn)”作為基本理念之證成

1. 正當性

第一，受教育權(quán)是國際社會公認的重要人權(quán)。從縱向的歷史發(fā)展分析，自19世紀50年代以來，受教育權(quán)成為國際人權(quán)法保障的重要權(quán)利。國際社會普遍認為，受教育權(quán)是人類、社會和經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)持久和平和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。從橫向比較視角來看，現(xiàn)代世界各國的憲法、教育法幾乎都規(guī)定了受教育權(quán)。最新研究表明，世界上90%的憲法都規(guī)定了受教育權(quán)。①比如，1947年《日本國憲法》第26條第1款規(guī)定：“全體國民，按照法律規(guī)定，都有依其能力所及接受同等教育的權(quán)利?！比毡就觐C布的《教育基本法》不僅重申了公平的受教育權(quán)，而且建立了終身學(xué)習(xí)的理念。②再比如，2000年《法蘭西共和國教育法典》第一部“教育總則”第一編即為“受教育的權(quán)利”。

第二，受教育權(quán)是我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。1949年以來，我國先后制定的四部憲法均將公民的受教育權(quán)納入基本權(quán)利體系中。其中，1982年《憲法》第46條第1款明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”此條便是受教育權(quán)的基本依據(jù)和規(guī)范來源。2004年修憲時，又將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入第33條第3款。受教育權(quán)作為一項重要的人權(quán)，有了更堅實的憲法保障基礎(chǔ)。作為基本權(quán)利，受教育權(quán)有雙重含義。其一，受教育權(quán)與其他權(quán)利一樣，本質(zhì)上是于法有據(jù)、有效、正當且可強制執(zhí)行的主張。其二，受教育權(quán)具備基本權(quán)利所具有的客觀法功能或客觀價值秩序功能。因此，包括編纂《教育法典》在內(nèi)的所有教育立法活動、教育行政活動以及與教育相關(guān)的司法活動都應(yīng)積極促進受教育權(quán)的實現(xiàn)，并受到受教育權(quán)所確立的價值準則的約束。

第三，確認和保障受教育權(quán)是現(xiàn)代教育法的基本目的與中心內(nèi)容。《教育法》第9條、第37條規(guī)定了公民（特別是女性）享有平等的受教育權(quán)。③其第5章又詳細規(guī)定了受教育者的各項具體權(quán)利。1996年通過的《職業(yè)教育法》第5條規(guī)定：“公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利?！?998年頒布的《高等教育法》第9條規(guī)定：“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利?！?002年通過的《民辦教育促進法》首條也指出“維護民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益”。2006 年修訂《義務(wù)教育法》時，依據(jù)《憲法》和《教育法》，將保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利增列為立法目的，且列于首位，強調(diào)了保障受教育權(quán)處在價值位階中的優(yōu)先地位?？梢?，保障與實現(xiàn)受教育權(quán)已成為單行教育法的立法目的，并融入基本制度中。

2. 可行性

可行性是確保法律規(guī)范能夠有效實施的前提和基礎(chǔ)，是促使基本理念從法律文本走向法治實踐的必要條件。教育法基本理念的可行性是指基本理念能夠得到具體執(zhí)行、遵守，它取決于理念自身的科學(xué)合理，以及相關(guān)法律規(guī)則和制度設(shè)計的周詳協(xié)調(diào)。

一方面，有明確的標準衡量受教育權(quán)的保障、實現(xiàn)程度，這使得基本理念的貫徹實施有章可循。聯(lián)合國經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利委員會采用教育的“4-A”特征來確定受教育權(quán)的內(nèi)容，要求各國所提供的教育應(yīng)體現(xiàn)出可獲得性（Availability）、可進入性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）和可適應(yīng)性（Adaptability）四個互相聯(lián)系的基本特征。具體而言，可獲得性是指國家需提供充足的教育機構(gòu)、設(shè)施、項目、資料和教育者，以保證公民可獲得受教育的機會；可進入性是指國家應(yīng)保證公民不受歧視地進入教育機構(gòu)和項目；可接受性是指教育的形式和內(nèi)容讓受教育者可以接受；可適應(yīng)性是指教育能夠適應(yīng)社會變化，滿足多樣化的教育需求（申素平，2021a）。四者雖各有側(cè)重，但相輔相成，不可分割，組成有機的統(tǒng)一體。筆者認為，這也是證成教育法基本理念可行性、衡量受教育權(quán)實現(xiàn)程度的四個標準。我國現(xiàn)有教育立法雖對“4-A”有不同程度的滿足，但總體而言，較為關(guān)注教育的可獲得性和可進入性，而對教育的可接受性和可適應(yīng)性關(guān)注不足。因此，編纂《教育法典》時，應(yīng)更為重視可接受性和可適應(yīng)性，以增強“受教育權(quán)的保障與實現(xiàn)”作為基本理念的可行性。

另一方面，從立法基礎(chǔ)與經(jīng)驗積累的角度分析，我國現(xiàn)行教育法已對受教育權(quán)的保障和實現(xiàn)有了較為普遍且具體的規(guī)定。各單行法除了在立法目的與原則部分都明確了保障受教育權(quán)外，在受教育權(quán)主體、客體、內(nèi)容以及救濟途徑等方面也有詳細規(guī)定。例如1986年《義務(wù)教育法》確立了適齡兒童、少年的免費教育權(quán)，但其時免費的內(nèi)容僅限于學(xué)費，不包括雜費。而2006年將其修訂為“不收學(xué)費、雜費”，并且在第44條第2款補充了進一步的權(quán)利內(nèi)容。④這不僅發(fā)展了免費教育權(quán)的內(nèi)涵，還確認了特定群體的資助請求權(quán)。相似規(guī)范在《高等教育法》第54條第2款也有體現(xiàn)。⑤這保障了受教育者的就學(xué)自由權(quán)與平等權(quán)，從制度上建構(gòu)了替代性教育制度，實現(xiàn)了多元選擇的可能性，促進了學(xué)生的自我實現(xiàn)。可見，保障與實現(xiàn)受教育權(quán)作為教育法基本理念具有較強的可行性。

（二）基本理念對教育法典分則編纂的統(tǒng)攝效力

1. 基本理念的價值和功能決定其統(tǒng)攝效力

基本理念不僅能夠?qū)嫶蟮慕逃ㄒ?guī)范編纂成為和諧有機的統(tǒng)一體系，而且它還具有清晰明確的邏輯，保障教育法規(guī)范體系既有高度的包容性，又有高度的自洽性，能夠滿足教育事業(yè)發(fā)展和受教育者權(quán)利保護的需要。同時，新時代教育法治建設(shè)的重點是強化以權(quán)益保障為核心的教育法治價值，《教育法典》必須緊密圍繞促進教育事業(yè)發(fā)展和保障受教育權(quán)利的價值理念來展開設(shè)計。其中，又以“保障受教育權(quán)利”更為重要（任海濤，2021c）。以“保障和實現(xiàn)受教育權(quán)”這一基本理念統(tǒng)攝法典，不僅在立法原則層面貫徹了法治、民主、科學(xué)原則，堅持了促進教育事業(yè)發(fā)展和保障人民權(quán)利的指導(dǎo)思想，而且在立法技術(shù)層面成為貫穿教育法律關(guān)系的主線，建立起總則與分則、一般規(guī)定與普通規(guī)定之間融貫的橋梁。

受教育權(quán)的保障與實現(xiàn)為我國教育法的體系化與法典化提供了理論支撐。換言之，對受教育權(quán)進行具體化、體系化保障，是完善教育立法、實現(xiàn)教育法體系化以及法典化的重要路徑。作為教育法的基本理念，保障與實現(xiàn)受教育權(quán)集中體現(xiàn)了立法者的指導(dǎo)思想，融貫了教育法的基本原則與一般規(guī)則，對分則各編的規(guī)定具有統(tǒng)轄作用。解決《教育法典》龐大的規(guī)范和制度群之間的體系邏輯問題，必須以基本理念作為《教育法典》整體的思想基礎(chǔ)、規(guī)則效力基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)，以避免編纂分則過程中一些編章出現(xiàn)法理混亂的問題。

2. 保障受教育權(quán)是教育法典總則的核心宗旨

目前，教育法學(xué)界已達成共識，認為我國教育法典宜采用總分結(jié)構(gòu)。從我國其他部門法典來看，總分結(jié)構(gòu)是普遍采用的框架結(jié)構(gòu)。例如我國《民法典》即采用總則與分則相區(qū)分的立法模式，這種立法模式所包含的立法技術(shù)，是我國法學(xué)界通過大量考察與比較之后引入的，它的先進性既得到了民事立法和司法實踐的證明，也得到了改革開放以來尤其是我國市場經(jīng)濟體制確立以來的法治實踐的證明（孫憲忠，2020）。同時，諸多學(xué)者認為《行政法典》《環(huán)境法典》的編纂也應(yīng)采用總分結(jié)構(gòu)。值得注意的是，除總則統(tǒng)領(lǐng)分則外，總分結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)在分則各編的“通則”或“一般規(guī)定”章對其他章節(jié)的統(tǒng)轄。

在編纂《教育法典》時，為保證法典的系統(tǒng)性，必須明確其邏輯主線。“保障和實現(xiàn)受教育權(quán)”作為基本理念，即為《教育法典》一以貫之的邏輯主線。有學(xué)者指出，《教育法典》總則應(yīng)以受教育權(quán)為核心，并圍繞教育行政權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、家庭教育權(quán)和社會教育權(quán)等權(quán)利（權(quán)力）結(jié)構(gòu)分層展開，規(guī)定教育領(lǐng)域一般性法律規(guī)范（馬雷軍，2020，第151頁）?？倓t所確立的邏輯主線和價值取向必然需要在分則中得到體現(xiàn)與貫徹，正如有論者指出的那樣，“確認和保障受教育權(quán)是現(xiàn)代教育法的目的和中心內(nèi)容”（申素平，2021b）。因此，對受教育權(quán)的維護必然是教育法典總則的核心宗旨，分則各編章也理應(yīng)遵從維護受教育權(quán)的精神要旨。具體到規(guī)范層面，《教育法典》應(yīng)首先在總則開篇的“基本規(guī)定”章確立受教育權(quán)利本位的原則和宗旨，進而從權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利保護等方面拓展受教育權(quán)保護的諸要素（任海濤，2021c）。通過對受教育權(quán)的細化規(guī)定配置各教育主體的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)其在法律許可的范圍內(nèi)開展活動，以實現(xiàn)法律調(diào)控的目標，這也是教育法發(fā)揮其社會功能的獨特形式。

三、教育法典分則的體系性建構(gòu)

受教育權(quán)的歷史發(fā)展對國家提出了“完善體系”和“提高質(zhì)量”的時代要求，是建設(shè)高質(zhì)量教育體系的內(nèi)在邏輯動因。應(yīng)據(jù)此編纂《教育法典》，為建設(shè)高質(zhì)量教育體系提供全面的法治保障，以更好地實現(xiàn)公民的受教育權(quán)。不過，教育法典分則的體系性建構(gòu)的癥結(jié)和難點在于缺乏一個相對成熟的、統(tǒng)一的編纂路徑可供借鑒。因此，教育法典分則編纂首先要解決的是現(xiàn)行教育法“脫單入典”的標準技術(shù)問題和教育法典分則的立法模式問題。

（一）現(xiàn)行教育法“入典”的標準與技術(shù)

1.“入典”標準—橫向教育法律關(guān)系+縱向教育法律體系

現(xiàn)行教育法律規(guī)范的分散化與臃腫化特征使得教育法典化的過程中出現(xiàn)了教育法律規(guī)范的沖突與對立，無法為教育法典中法律條文的體系化與邏輯自洽提供充分的前提條件（任海濤，2021c）。參照我國《民法典》的體例內(nèi)容，教育法典作為成文法的高級表現(xiàn)形式，與以往的單行教育法相比，不僅需要體現(xiàn)出教育法部門的獨立性特征，而且還要體現(xiàn)出法典本身所具有的整體性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、平衡性和易操作性（馬雷軍，2020，第147頁），這就需要為現(xiàn)行眾多教育單行法“入典”提供一個相對統(tǒng)一且客觀的標準。本文以“橫向教育法律關(guān)系”和“縱向教育法律體系”作為教育法“入典”的標準，前者可以明確教育法“入典”的應(yīng)然內(nèi)容，后者則可以實現(xiàn)不同教育法律規(guī)范“入典”后的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一方面，橫向教育法律關(guān)系又被稱為“教育主體間的教育法律關(guān)系”，主要體現(xiàn)為以保護“受教育權(quán)”為核心的國家、社會、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長等教育主體之間發(fā)生的教育法律關(guān)系。此種橫向的教育法律關(guān)系為現(xiàn)行教育法的“入典”提供了兩個判斷標準：一是教育活動的主體，二是教育活動的過程。其中，教育活動的主體包括了學(xué)生、家長、教師、學(xué)校等參與具體教育活動的主體，每一個主體對應(yīng)的教育單行法都應(yīng)當盡量歸入到教育法典的分則部分之中。教育活動過程又可以分為宏觀與微觀兩個層面（秦惠民，谷昆鵬，2016）：宏觀層面主要表現(xiàn)為不同的教育階段，包括了學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等職業(yè)教育、高等教育、成人教育與終身教育；微觀層面則具體表現(xiàn)為教育活動過程中對應(yīng)的具有教育意義的具體環(huán)節(jié)，例如招生、學(xué)位授予、學(xué)生懲戒等。以上的教育主體間的教育活動屬于教育法領(lǐng)域內(nèi)不同于其他部門法獨有的具有法律意義的教育活動，相關(guān)的法律規(guī)范也應(yīng)當納入到教育法典之中。教育懲戒是教育法學(xué)中的一個常見概念，對它的探討更偏向于法學(xué)角度（尹晗，2020）。需要注意的是，這里的“納入”并不是將所有的涉及教育主體間教育活動的教育單行法全部納入到教育法典的分則之中。作為一門具有交叉性質(zhì)的部門法，教育法調(diào)整的對象廣泛且涉及的法律關(guān)系十分復(fù)雜，不可能簡單地歸入到一部部門法之中（高家偉，2017，第34頁）。正確的做法應(yīng)當是，在遵循以上兩個判斷標準的基礎(chǔ)上，將具有綜合法律關(guān)系的單行法與教育法典并行，以體現(xiàn)教育法的相對獨立性。

另一方面，縱向教育法律體系又被稱為隸屬教育法律體系，是不同效力層級的教育法律文件組成的有序教育法律體系，同時也是教育法法典化的主要法律淵源。從法律位階出發(fā)，我國現(xiàn)行的教育法律體系可以分為《憲法》中的教育相關(guān)條款、教育基本法、教育單行法、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章六大類。需要說明的是，教育法的法典化并不是簡單地將不同位階的教育法律全部納入到一部教育法典之中，更不是對法條的匯總與羅列，而是在對存在交叉、重疊的現(xiàn)行教育法進行適當?shù)娜∩崤c協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，進行系統(tǒng)整理，最終形成以“教育法典+教育單行法+其他法源”為表征的法律框架（周林彬，2019）。具體而言，教育法在“入典”時，在縱向上要考慮如下兩個標準：

一是判斷是否存在過分滯后或?qū)掖巫兏姆l。法典作為一個部門法成熟的標志，一旦編纂形成，將對未來某一領(lǐng)域的法治發(fā)展起到承前啟后的作用。王燦發(fā)教授在構(gòu)想中國環(huán)境法法典化時曾經(jīng)談到，環(huán)境法作為一個新興的部門法學(xué)，必須適應(yīng)經(jīng)濟與社會的發(fā)展，要一切從實際出發(fā)，編纂出符合我國國情的具有實用性、靈活性和指導(dǎo)性的法典（王燦發(fā)，2019）。同樣，教育法作為一個新興的部門法學(xué)，在“入典”時也應(yīng)符合成文法典所共有的穩(wěn)定性、靈活性和指導(dǎo)性的特點。對于明顯滯后于教育實踐與屢次變更的法條，在“入典”時要進行及時清理排除或修改，使教育法典內(nèi)部保持一定的“開放性”與“靈活性”，避免教育法典出現(xiàn)“消化不良”的狀況。

二是判斷其是否存在著爭議較大的法條。這里所謂的爭議較大的法條可以大致分為兩類：一是教育法就具體問題作了規(guī)定，但是與其他部門法存在沖突的情況。例如《教師法》第17條規(guī)定學(xué)校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當逐步實行教師聘任制，而根據(jù)我國《勞動法》第2條關(guān)于勞動合同適用對象的規(guī)定，教師與學(xué)校之間簽訂的合同似乎又屬于勞動合同的范疇。對于此類存在較大爭議的教育法條，在“入典”時要注意及時進行修改，明確指向的法條，防止出現(xiàn)不同部門的法條間出現(xiàn)對立沖突的狀況。第二類爭議較大的法條主要是指教育法本身缺乏對某一特定問題的規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中對該法條的應(yīng)用出現(xiàn)了較大的爭議。例如我國目前的《民辦教育促進法》中還存在著財產(chǎn)關(guān)系不明晰、政府扶持機制不完善等方面的問題。對于這些不完善、有爭議且需要長時間的實踐探索予以明確的教育法律規(guī)范，不宜將其迅速“入典”，可以考慮暫行擱置到教育法典之外予以單獨規(guī)定或繼續(xù)保留，待時機成熟后再修訂“入典”。

2. “入典”技術(shù)：充分利用“法條援引”

在明確了現(xiàn)行“入典”標準的基礎(chǔ)上，教育法在“入典”時應(yīng)當充分利用好“援引”這一立法技術(shù)，尤其是處理好“內(nèi)部援引”與“外部援引”之間的關(guān)系。值得注意的是，作為一種避免法條重復(fù)，減少法條不明確性的立法技術(shù)，“援引”也并非是萬能的。有學(xué)者曾指出，“援引是一種保持立法協(xié)調(diào)的技術(shù)，具有積極和消極作用，它排除了本該適用的一些規(guī)范，轉(zhuǎn)而指向了其他規(guī)范”（Cornu，2005，p. 304）。這就說明，援引在使用時也并非完全積極的，如果不進行適當?shù)摹跋拗啤?，不僅會消解教育法典本身的地位與價值，還會造成實踐適用中的模糊與困難。因此，在“入典”使用“援引”這一立法技術(shù)設(shè)置一定的“限制”時，應(yīng)遵循以下幾點：

首先，為了保證教育法典的法律效力與法律權(quán)威，在援引時應(yīng)當盡量避免指向不同層次的法律文本，以防產(chǎn)生不同位階的法律規(guī)范之間的沖突(石佳友，2017)。例如，《教師法》第12條規(guī)定：本法實施前已經(jīng)在學(xué)校或者其他教育機構(gòu)中任教的教師，未具備本法規(guī)定學(xué)歷的，由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定教師資格過渡辦法。這里就明確規(guī)定，對于那些不具備本法規(guī)定學(xué)歷任教老師的資格認定應(yīng)當適用于國務(wù)院教育行政部門制定的《教師資格認定過渡辦法》。而《教師資格認定過渡辦法》作為國家教委1995年頒布的法規(guī)，其中的很多規(guī)定不僅與《教師法》沖突與重復(fù)，而且也無法適應(yīng)我國新修訂的《教師法》中的修改內(nèi)容。對此，應(yīng)當將較低層級的行政法規(guī)制定的內(nèi)容與法律統(tǒng)一，提升法律的位階。

其次，教育法法典化在形式上應(yīng)盡量避免同一法條內(nèi)部進行多次援引或者“法律另有規(guī)定”的一般性援引（Bergeal，2009）。設(shè)置這樣規(guī)則的目的在于使法典簡潔、易懂，最大程度地減少法條之間的對立、沖突以及法官在法律適用時的困惑和潛在的法律漏洞。例如，我國2002年頒布的《民辦教育促進法》第2條規(guī)定：“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本法。本法未作規(guī)定的，依照教育法和其他有關(guān)教育法律執(zhí)行?！卑凑辗l的文義，這里分別有兩個法條援引指向，涉及到了“內(nèi)部”與“外部”兩類援引：一是《民辦教育促進法》中的其他法律條文；二是在《民辦教育促進法》之外的《教育法》和其他相關(guān)教育法。而此種多次援引與一般性援引的混用實際上與精簡、體系化的教育法典內(nèi)涵是相違背的。

最后，援引技術(shù)的使用必須要適可而止，防止對援引技術(shù)的濫用。盡管援引技術(shù)的使用可以作為區(qū)分教育法與其他部門法的有效“屏障”，體現(xiàn)教育法典的獨立性與內(nèi)在價值。但正如許多法學(xué)家擔(dān)心的那樣，如果一部法律中有過多的援引，其可讀性與清晰度都會大大降低，整個法典的編纂也可能因此而變成了做無用功（Warsmann，2009）。所以，現(xiàn)行教育法在“入典”時也要把握好援引技術(shù)使用的必要性與適度性，既要實現(xiàn)教育法典的體系性，也要顧及法典法條的明確性與可操作性。

（二）教育法典分則的立法模式

作為一部系統(tǒng)化的法典，我國教育法典應(yīng)采用“總則—分則”的總分結(jié)構(gòu)體例，以總則統(tǒng)領(lǐng)分則，實現(xiàn)教育法典內(nèi)容的體系性、完整性與邏輯性。這樣做的優(yōu)勢在于：一方面，總分架構(gòu)有效實現(xiàn)了法典的概念統(tǒng)一與邏輯一致，既可以讓教育法典各分則避免傳統(tǒng)單行立法存在的規(guī)則沖突的現(xiàn)象，也可以確保總則與分則的價值融通，實現(xiàn)法典的體系融貫性（王利明，2019）。這一模式要求通過“提取公因式”的方法將法典中普遍性、一般性的內(nèi)容匯總到總則中，其他內(nèi)容則按照一定標準排列組合為法典分則（Wencelas, 1953, pp. 337?339）， “強調(diào)立法上的概念嚴謹和體系周密”（孫憲忠，2019，第97頁）。另一方面，總分結(jié)構(gòu)也確保了教育法典的簡潔性，避免了法典發(fā)展的臃腫化趨勢?，F(xiàn)代法律一定是高層面的一般規(guī)定與低層面的具體規(guī)定的有機結(jié)合，“立法應(yīng)當用簡潔明晰的語言闡述具體的規(guī)則，為人們的行為作出正確的引導(dǎo)”（王利明，2017，第104頁）。顯然，當前我國各種教育單行法的規(guī)定過于瑣碎，單行法之間存在著嚴重的重復(fù)乃至矛盾現(xiàn)象，這一問題的紓解需要依賴教育法典總分結(jié)構(gòu)的設(shè)計?？倓t的存在既為分則提供了統(tǒng)一的價值指引，也確保了分則各篇章相互獨立、互無重復(fù)。

其一，確立總則對分則的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系，明確分則的價值取向與基本的篇章內(nèi)容。教育法典應(yīng)當借鑒我國《民法典》總分結(jié)構(gòu)的編纂思路，確立教育法典總則與分則之間的統(tǒng)領(lǐng)遵從關(guān)系。根據(jù)這種統(tǒng)領(lǐng)遵從關(guān)系，教育法典總則在教育法典中居于核心的統(tǒng)帥地位，分則各篇章都需要體現(xiàn)教育法典總則的立法思想、立法原則以及立法目標。這主要體現(xiàn)在如下兩方面：一方面，總則所確立的精神取向必然需要在分則中得到體現(xiàn)與貫徹，其中，對公民受教育權(quán)的維護是總則的重中之重，正如有論者指出的那樣，“確認和保障受教育權(quán)是現(xiàn)代教育法的目的和中心內(nèi)容”（申素平，2021b）。因此，對受教育權(quán)的維護必然是教育法典總則的核心宗旨，進而，分則的各個編目也都需要以維護受教育權(quán)為核心的精神要旨。另一方面，教育法典總則所確立的諸如學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、繼續(xù)教育等各類教育法律制度，也都需要具體地落實到教育法典分則各編的編纂進程中。所以，教育法典分則的篇章內(nèi)容需要根據(jù)總則的重點內(nèi)容及其排列順序予以確定，確保分則的體例內(nèi)容與總則的一一對應(yīng)。

其二，“提取公因式”的立法技術(shù)不僅僅體現(xiàn)在法典的總則中，分則各編也應(yīng)采納這一立法模式，形成分則內(nèi)部的“通則—具體內(nèi)容”的框架結(jié)構(gòu)。例如，我國《民法典》除總則體現(xiàn)為是整部法典的“公因式”外，其分則各編也分別具備各自的“通則”或“一般規(guī)定”，這確保了分則各編立法重點與立法宗旨的開宗明義。同樣地，教育法典分則亦應(yīng)采取這一立法模式，通過在分則中設(shè)置“通則”或“一般規(guī)定”的方式來概括本編的基本內(nèi)容。詳言之，教育法典分則的各編應(yīng)對本編同類的規(guī)范與制度“提取公因式”，凝練出最為一般性的規(guī)則放置于本編首章；而對于一般性規(guī)則之外的其他具體的教育法律關(guān)系內(nèi)容，則“按照內(nèi)容的同一性再進行分類，并分章規(guī)定具體細化規(guī)范”（張鳴起，2020）。如此，不僅教育法典總則與分則具備概括在前、具體在后的關(guān)系，教育法典分則各編也會呈現(xiàn)出重點突出、提綱挈領(lǐng)、詳略得當?shù)捏w例面貌。

（三）教育法典分則的體系位階

教育法典分則的價值位階凝聚了教育法典在價值取向方面的精神品格，反映著教育法典的核心宗旨與使命追求。我國教育法典分則應(yīng)從歷史上各國民法典的發(fā)展進程中尋求價值層面的經(jīng)驗參照，并確立“先主體后客體”的價值位階。

民法典主要包含人身法與財產(chǎn)法兩大內(nèi)容。從歷史的角度來看，世界上的民法典存在著“先人后物”與“先物后人”的不同價值取向。前者有1942年《意大利民法典》，后者則有當前的《德國民法典》，類似的還有《韓國民法典》，它們都體現(xiàn)了“物前人后”的價值取向。就我國而言，《民法典》之前的《民法總則》就采用了“人前物后”的價值位階，即基本規(guī)定、自然人、法人、非法人組織、民事權(quán)利在前，民事法律行為、代理、民事責(zé)任、訴訟時效、期間計算在后。但是，當下我國《民法典》分則卻并未延續(xù)這一立法思路，而是采用了“物前人后”的價值取向，尤其是人格權(quán)被放置在了物權(quán)編和合同編之后。筆者認為，《民法典》的這一設(shè)置相比于之前的《民法總則》，在價值取向的層面上出現(xiàn)了顯著的“倒退”傾向，甚至?xí)屓水a(chǎn)生人格利益輕于財產(chǎn)利益的錯覺。實際上，在民法所保護的諸多權(quán)益中，人身權(quán)—尤其是人格權(quán)—從來都是優(yōu)于其他財產(chǎn)性權(quán)利的；而且，從人的需求層次上來看，人格利益保護的需求也比其他權(quán)利獲得滿足的需求層次更高。歸根到底，正如康德所言，人是目的而不是手段，人格尊嚴在現(xiàn)代社會必須要得到徹底的保障，這是每一個人都能夠成為獨立自主且富有尊嚴的個體的先決條件。因此，有學(xué)者主張《民法典》分則應(yīng)當采用“人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編”的編排順序，意圖“把人文主義的民法觀在我國未來民法典中貫徹到底”（徐國棟，2019）。

具體到教育法典的問題上，筆者認為，《民法典》優(yōu)先重視人格利益的價值取向同樣適用于教育法典的編纂。顧明遠先生就指出，教育的本質(zhì)任務(wù)就是提升人的生命質(zhì)量與價值，“提高生命的質(zhì)量，就是使個體通過教育，提高生存能力，從而能夠生活得有尊嚴和幸福；提升生命價值，就是使個體通過教育，提高思想品德和才能，從而能夠為社會、為他人做出有價值的貢獻”（顧明遠，2018）。事實上，促進人的全面發(fā)展、激發(fā)人性價值、探尋人性尊嚴歷來是各國教育立法的重要目標。如1937年《愛爾蘭憲法》第42條規(guī)定：“國家承認，兒童最初和天然的教育者是家庭，國家保證尊重父母不可剝奪的權(quán)利和職責(zé)，使之按照自己的能力，給其子女以宗教和德、智、體以及社會等方面的教育?！?993年《秘魯共和國憲法》第21條規(guī)定：“教育的目的是全面發(fā)展人的個性。教育的指導(dǎo)思想是社會民主的原則?！?/p>

據(jù)此，借鑒民法典應(yīng)然的價值位階，我國教育法典分則亦應(yīng)充分彰顯對人性尊嚴的培育與保障，采取“先主體后客體”的價值位階，這需要依賴于分則的編章分類及其編排順序予以呈現(xiàn)。長期以來，部分學(xué)者主張我國教育法典的分則應(yīng)當以教育類型為編排標準，即將教育法典分則細分為學(xué)前教育編、義務(wù)教育編、高中教育編、高等教育編、繼續(xù)教育編等內(nèi)容，但是，區(qū)別于民法典獨立的部門法特質(zhì)，教育法律關(guān)系糅雜了民事、行政等多種法律關(guān)系，僅僅以教育類型為標準劃分分則內(nèi)容尚無法全面涵蓋教育法的調(diào)整范圍，甚至，還有可能會導(dǎo)致分則演變?yōu)楝F(xiàn)行教育單行法的簡單匯編。相較之下，《俄羅斯聯(lián)邦教育法》的分則分別包括教育體系、教育法律關(guān)系參與人、教育類型、教育管理活動、教育經(jīng)濟活動、國際教育合作和最終條款等內(nèi)容，較好地體現(xiàn)了“先主體后客體”的價值位階。

根據(jù)上述立法經(jīng)驗，并結(jié)合我國既有的教育單行立法，我國教育法典的分則應(yīng)率先針對教育主體展開規(guī)定，即教育主體編位于分則之首，其具體包括教師立法、學(xué)生立法、學(xué)校立法等內(nèi)容，從而明確教師、學(xué)生的法律地位，明確不同學(xué)校的法律屬性，以及各類教育主體的權(quán)利、義務(wù)或權(quán)力、責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，分則再對相關(guān)教育客體（如教育類型、教育與政府、教育與家庭和社會、教育活動、特殊教育等）展開規(guī)定。由此，教育法典分則將呈現(xiàn)出“先主體后客體”的鮮明的權(quán)利本位價值觀，這顯然符合教育立法維護教育主體尊嚴、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的本質(zhì)與宗旨。

四、教育法典分則各編內(nèi)容安排

以基本理念作為教育法典分則各編內(nèi)容安排的標準，就是以受教育權(quán)的保障與實現(xiàn)為依據(jù)建立教育法典分則的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。根據(jù)總分結(jié)構(gòu)的法典布局，分則編纂既是教育法法典化的“第二步”，也是教育法典總則編結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的具體化展示。其中《教育法》作為我國教育法典總則編的基礎(chǔ)，《義務(wù)教育法》《高等教育法》等其他教育單行法成為分則編纂的立法資源。分則部分主要包括教育主體編、學(xué)校教育編、教育與家庭和社會編、特殊事項編。在具體篇章安排上，分則各編的開頭部分主要規(guī)定相關(guān)教育法律制度的一般性規(guī)則，并在下文規(guī)定具體的教育法律規(guī)范，這種“一般規(guī)定+具體規(guī)定”的框架結(jié)構(gòu)筑起了教育法典分則部分的規(guī)范體系。

（一）教育主體編

根據(jù)“先主體后客體”的編排原則，教育主體的具體性規(guī)定是分則部分首先需要明確的內(nèi)容。教育法律關(guān)系是教育行政機關(guān)、學(xué)校、學(xué)生等多主體之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的結(jié)構(gòu)組合（任海濤，2021c）。但教育法律關(guān)系主體的種類多樣，頗為復(fù)雜，分則部分無法也不可能做到一一列舉，而應(yīng)有選擇地對教育法律關(guān)系的重要主體進行法典化。筆者認為分則部分教育主體編主要是關(guān)于學(xué)校、教師和學(xué)生法律地位的論述，即規(guī)定學(xué)校、教師和學(xué)生的法律屬性、權(quán)利義務(wù)和法律關(guān)系等內(nèi)容。

1. 教師法律制度

教師是履行各級各類教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，也是教育法律關(guān)系的重要主體之一?，F(xiàn)行《教師法》作為我國第一部教師行業(yè)的“基本法”，較為系統(tǒng)地論述了教師各項法律制度，分則部分可以此為藍本進行法典化創(chuàng)制。但現(xiàn)行《教師法》距離上一次修訂已十余載，其間隨著時代進步，社會對教師權(quán)利類型、教師法律身份定位等提出新的要求，因此不可避免地會存在一些立法空白。分則部分在吸收《教師法》有關(guān)規(guī)定的同時，應(yīng)格外注意以下兩個問題：

第一，教師職權(quán)“入典”問題。現(xiàn)行《教師法》明確列舉了教師的各項權(quán)利和義務(wù)，但在教師權(quán)利和職權(quán)的關(guān)系問題上模糊不清，即《教師法》第7條規(guī)定出現(xiàn)了教師權(quán)利和職權(quán)的雜糅。筆者認為應(yīng)合理區(qū)分教師的權(quán)利和職權(quán)，其中教師的職權(quán)包括：（1）對違規(guī)違紀學(xué)生實施教育懲戒；（2）科學(xué)指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，公正評定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績；（3）根據(jù)職務(wù)情況和學(xué)生特點，任免學(xué)生的校內(nèi)和班級職務(wù)；（4）依據(jù)學(xué)術(shù)標準，評議學(xué)術(shù)論文、評價同行水平、評定成果等級；（5）開展科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作、學(xué)術(shù)交流和其他文化活動。

第二，教師法律身份界定。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》明確了公立中小學(xué)教師作為國家特殊公職人員的法律地位，但對公立高校教師法律身份的規(guī)定卻付之闕如。筆者認為即教師是接受國家委托履行教育教學(xué)職責(zé)的人員（任海濤，2019），從公立高校教師的專業(yè)性、公共性和職務(wù)性等特征可以推導(dǎo)出其同樣符合國家特殊公職人員的身份定位。

2. 學(xué)校法律制度

教育法典總則編主要從現(xiàn)行《教育法》提取公因式元素，其中《教育法》第三章關(guān)于“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”的規(guī)定構(gòu)成了分則部分學(xué)校法律制度的抽象、共同和一般性的規(guī)范。但提取公因式應(yīng)以具體性規(guī)范為支撐，在《學(xué)校法》（也稱《學(xué)校教育法》）缺位的情況下，教育法典總則編關(guān)于“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”的規(guī)定如同水上浮萍，無法生根發(fā)芽。因此，分則部分的學(xué)校法律制度將成為教育法典總則編關(guān)于“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”規(guī)定的基礎(chǔ)和前提。學(xué)校法律制度主要包括以下內(nèi)容：

第一，學(xué)校法律地位的規(guī)定。日本《學(xué)校教育法》集中規(guī)定了義務(wù)教育、幼兒園、小學(xué)、初級中學(xué)等各級各類學(xué)校的類型、范圍、性質(zhì)等內(nèi)容（嚴平，2019，第19—42頁）。我國《教育法》亦有學(xué)校法律地位的概括性規(guī)定。因此，分則部分應(yīng)當對學(xué)校制度進行類型化改造，并明確學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育等不同類型學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)和權(quán)責(zé)范圍。另應(yīng)指出，學(xué)校的民事法律地位較為清晰，可直接援引《民法典》及相關(guān)法律的內(nèi)容。但中小學(xué)的行政法律地位從目前來看依舊比較模糊，對于其與行政機關(guān)的關(guān)系、對教師學(xué)生的管理等各方面的規(guī)范性文件較為散亂，也不夠明確（任海濤，2021a）。就此而言，厘清學(xué)校的行政法律地位是教育法典分則編纂的重點方向。

第二，學(xué)校的制度組成。《青島市中小學(xué)校管理辦法》是我國首部以學(xué)校管理為主要內(nèi)容的地方立法，其中第三章“學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”可以為分則部分學(xué)校法律制度的制定提供有益借鑒。分則部分學(xué)校法律制度應(yīng)當明確校長負責(zé)制、校長辦公會、校務(wù)委員會、教職工大會、家長委員會等制度，這也是厘清學(xué)校與政府、教師、學(xué)生、家庭、社會等主體法律關(guān)系的關(guān)鍵。

第三，各級各類學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)經(jīng)費、配套設(shè)施等標準?！肚鄭u市中小學(xué)校管理辦法》第五章規(guī)定了教育規(guī)劃、教師編制、教育經(jīng)費、學(xué)校安全以及專項經(jīng)費等制度。⑥除此之外，學(xué)校法律制度應(yīng)當明確不同階段不同層次學(xué)校的教育投入、設(shè)施標準、經(jīng)費保障等制度。例如，日本根據(jù)《學(xué)校教育法》專門制定了幼兒園設(shè)置標準和小學(xué)設(shè)置標準（嚴平，2019，第19—42頁）。

3. 學(xué)生法律制度

學(xué)生法律制度尤其是學(xué)生權(quán)益保障制度既是教育法律制度的重點，也是教育法典編纂的價值取向。我國尚未制定專門的“學(xué)生法”，但諸如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）等法規(guī)、規(guī)章率先從立法層面實現(xiàn)了對學(xué)生權(quán)益的保護。對于法典編纂之內(nèi)容，不僅應(yīng)涵括法律、行政法規(guī)，還應(yīng)包括部委規(guī)章及司法審判經(jīng)驗（陳天昊，2021）?！豆芾硪?guī)定》包括總則、學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)籍管理、校園秩序與課外活動、獎勵與處分、學(xué)生申訴和附則等七個章節(jié)。以學(xué)生的權(quán)利義務(wù)章為例，該章采用“列舉式”立法規(guī)定了高校學(xué)生的各項權(quán)利和義務(wù)，較之于《教育法》作出了更加詳細的規(guī)定。新《規(guī)定》的表述，標志著學(xué)生權(quán)益受保護的范圍明顯擴大，較為契合教育法治領(lǐng)域向“權(quán)利法”邁進的基本導(dǎo)向（任海濤，孫冠豪，2017）。因此，教育法法典化過程中可以將《管理規(guī)定》及其他法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于學(xué)生法律地位的規(guī)定拓展并發(fā)展為分則部分學(xué)生法律制度的規(guī)則系統(tǒng)。

（二）學(xué)校教育編

各級各類學(xué)校教育貫穿于整個教育過程，也貫穿于整個教育法。相應(yīng)地，以各級各類學(xué)校教育為規(guī)范對象的學(xué)前教育制度、義務(wù)教育制度、高中教育制度、高等教育制度、職業(yè)教育制度、特殊教育制度、學(xué)位制度、考試制度等構(gòu)成教育法典學(xué)校教育編的二級分類。

1. 學(xué)前教育制度

我國《教育法》第17條第1款規(guī)定：“國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！睂W(xué)前教育既是我國終身教育的起始階段，也是現(xiàn)代國民教育體系的重要組成部分。2020年9月教育部網(wǎng)站發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》不僅意味著即將填補我國學(xué)前教育階段專門立法的空白，也標準著我國學(xué)前教育法律體系得到了進一步完善。筆者認為教育法典學(xué)前教育制度主要是在即將頒布的《學(xué)前教育法》基礎(chǔ)上編纂、制定而成，理由在于：第一，即將頒布的《學(xué)前教育法》尚屬于“新法”，不會與社會生活脫節(jié)嚴重；第二，在《學(xué)前教育法》基礎(chǔ)上進行“小修小補”，既可以保持法的安定性，也意在穩(wěn)定社會秩序，避免不必要的社會震動。

2. 義務(wù)教育制度

作為我國義務(wù)教育階段最重要的單行法，現(xiàn)行《義務(wù)教育法》經(jīng)過補充、完善、修改之后將成為教育法典義務(wù)教育制度的主要內(nèi)容。不過，現(xiàn)行《義務(wù)教育法》頒布至今已有30余年，期間雖歷經(jīng)數(shù)次修改，但在立法理念更新、具體規(guī)則設(shè)定等方面仍存在諸多罅漏之處有待彌補。以教育公平為例，《義務(wù)教育法》第12條第1款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”但法律對于何為“就近入學(xué)”并未明示，這就造成在實踐中家長、學(xué)校、教育行政部門乃至法院對“就近入學(xué)”的概念認識不清。因此，對《義務(wù)教育法》的法典化改造有助于提升義務(wù)教育法的規(guī)則水平，并使義務(wù)教育法與教育法典確認和保障受教育權(quán)的立法理念保持一致。

3. 高等教育制度

《高等教育法》是我國高等教育領(lǐng)域的專門立法。自1999年頒布實施以來，《高等教育法》為我國高等教育事業(yè)發(fā)展、各類高素質(zhì)人才的培養(yǎng)提供了強有力保障。筆者認為現(xiàn)行《高等教育法》實施20余年來，基本適應(yīng)了現(xiàn)階段我國高等教育事業(yè)發(fā)展和學(xué)生受教育權(quán)利保障的現(xiàn)實需要，教育法典高等教育制度應(yīng)當以在現(xiàn)行《高等教育法》的基礎(chǔ)上“小修小補”，不必推倒重來、另起爐灶。不過，《高等教育法》關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)、受教育權(quán)、辦學(xué)經(jīng)費等條款仍有不足之處需要修改和完善。比如，《高等教育法》第1條確立了“為了發(fā)展高等教育事業(yè)，實施科教興國戰(zhàn)略，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法”的立法目的。但《高等教育法》的立法目的不僅包括發(fā)展高等教育事業(yè)，至少還應(yīng)包括受教育權(quán)利的保障與實現(xiàn)，這也是與教育法典總則編的立法目的保持一致。根據(jù)《憲法》第19條第1款和第46條第1款的規(guī)定，教育法典必須緊密圍繞促進教育事業(yè)發(fā)展和保障受教育權(quán)利的價值理念展開設(shè)計（任海濤，2021c）。

4. 民辦教育制度

《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）是規(guī)范和扶持民辦教育行為之法，是我國教育法律體系的一個重要子部門。筆者將民辦教育制度納入學(xué)校教育編是因為現(xiàn)行《民促法》關(guān)于“學(xué)校教育”條款占據(jù)大多數(shù)，即現(xiàn)行《民促法》大部分適用于學(xué)校教育，也就是主要以學(xué)歷教育、在校學(xué)生為調(diào)整對象。2002年出臺的《民促法》幾經(jīng)修改，基本適應(yīng)我國民辦教育制度發(fā)展的硬性要求。為保持法的安定性和連續(xù)性，教育法典編纂主要以現(xiàn)行《民促法》為基礎(chǔ)，將《民辦教育促進法實施條例》吸收進來，形成民辦教育制度的框架結(jié)構(gòu)。但目前，《民辦教育促進法》與《公司法》《破產(chǎn)法》等法律之間，在諸如營利性民辦學(xué)校的終止事由、終止清算程序等方面還存在規(guī)范沖突（任海濤，徐濤，2018）?！睹翊俜ā沸抻喨氲鋾r，應(yīng)處理好與《公司法》《破產(chǎn)法》等法典外其他部門法的關(guān)系。

5. 職業(yè)教育制度

相較于其他教育類型，職業(yè)教育內(nèi)容龐雜，包括了職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)，這就很難對職業(yè)教育法進行嚴格且清晰的分類。筆者雖將職業(yè)教育制度歸為學(xué)校教育編，但實際上，職業(yè)教育制度中的職業(yè)培訓(xùn)部分屬于社會教育的子部門。隨著我國教育事業(yè)不斷發(fā)展，我國《職業(yè)教育法》自1996年頒布實施以來，其制度設(shè)計缺陷日趨凸顯。在此背景下，2021年3月國務(wù)院常務(wù)會議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》，這意味著實施了20余年之久的《職業(yè)教育法》首次迎來“大修”?？偟膩碚f，《職業(yè)教育法（修訂草案）》圍繞職業(yè)教育的法律地位、受教育者職業(yè)教育權(quán)利保護等方面做了更詳細的規(guī)定。例如，該草案第45條規(guī)定了學(xué)生（學(xué)員）在實習(xí)期間按規(guī)定享有休息休假、獲得勞動安全衛(wèi)生保護、接受職業(yè)技能指導(dǎo)等權(quán)利。不過，該草案第5條為概括性權(quán)利保障條款，并未明文列舉受教育者應(yīng)享有的各項職業(yè)教育權(quán)利，故未來教育法典編纂時應(yīng)嘗試對職業(yè)教育權(quán)利作類型化處理。

6. 特殊教育制度

特殊教育制度旨在為殘疾人受教育權(quán)提供立法保護，是我國教育法律體系的重要組成部分。當前我國制定并實施了《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》，初步建立了殘疾人教育法律制度架構(gòu)。但一方面，《殘疾人保障法》并非專門的殘疾人教育法律；另一方面，作為教育法規(guī)的《殘疾人教育條例》效力等級有限。對此，有必要在現(xiàn)行《殘疾人保障法》和《殘疾人教育條例》的基礎(chǔ)上融貫殘疾人受教育權(quán)利保護與實現(xiàn)的立法理念，形成教育法典特殊教育制度。譬如，《義務(wù)教育法》規(guī)定的“殘疾學(xué)生”為“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾”?！稓埣踩吮Ｕ戏ā穭t規(guī)定“殘疾人”包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。此外，我國臺灣地區(qū)的《特殊教育法》將自閉癥、發(fā)展緩慢等列入身心障礙的范圍。因此，教育法典特殊教育制度應(yīng)明確并合理擴大殘疾人的定義和范圍，建立殘疾人鑒定評估制度。

7. 學(xué)位制度

1980年的《學(xué)位條例》作為我國第一部教育法律，既標志著中國特色的學(xué)位制度正式建立，也意味著我國高等教育法治化的初步形成。學(xué)位制度是我國教育體系的重要組成部分，《學(xué)位條例》是旨在以學(xué)生的學(xué)術(shù)自由權(quán)利為保護對象的一部教育單行法。不過，《學(xué)位條例》的“管理法”色彩濃厚，忽視了對學(xué)生受教育權(quán)利的保護，未來教育法典學(xué)位制度應(yīng)朝著學(xué)位管理與權(quán)利保護并重的思路轉(zhuǎn)向。例如，《學(xué)位條例》實施以來，由學(xué)位授予或者學(xué)位撤銷引發(fā)的多起訴訟成為教育領(lǐng)域法律糾紛最受關(guān)注的部分（王大泉，2020）。學(xué)位制度應(yīng)明確不同類型學(xué)位爭議的性質(zhì)并規(guī)定學(xué)位爭議的救濟解決機制。

8. 考試制度

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》明確提出：“加快教育法制建設(shè)進程，制定有關(guān)考試等法律”，但《考試法》至今推進緩慢，仍處于“休眠”狀態(tài)?！犊荚嚪ā肥钦{(diào)整國家教育考試制度的專項立法，旨在規(guī)范考試秩序、保護考生的考試權(quán)利，實現(xiàn)依法治考。就此而言，考試法成為教育法典學(xué)校教育編的子部門，將有助于建立獨立的規(guī)范考試制度的法律體系。不過，教育法典考試制度應(yīng)注意法律責(zé)任的規(guī)范配置。筆者傾向于在教育法典中保留行政責(zé)任，而民事責(zé)任和刑事責(zé)任屬于“他法”責(zé)任，采取準用性規(guī)則，即教育法典本身并不設(shè)置民事或刑事責(zé)任的實質(zhì)內(nèi)容，而是參照適用民法典或刑法的具體規(guī)定（任海濤，2021c）。相應(yīng)地，考試制度主要規(guī)定違反考試秩序者處以罰款、拘留等行政責(zé)任，考試類犯罪等刑事責(zé)任則由《刑法》予以調(diào)整。

（三）教育與家庭、社會編

除了學(xué)校教育，家庭教育和社會教育也是教育活動的重要內(nèi)容。從立法上承認家庭教育和社會教育的法律地位，有助于完善我國教育法律體系，實現(xiàn)受教育權(quán)利的全方位保護。我國教育法典教育與家庭、社會編主要包括家庭教育制度，終身教育制度等。

1. 家庭教育制度

《家庭教育促進法》是以家庭教育法律關(guān)系為調(diào)整對象的一個部門法。家庭教育是以家庭為單位、家庭成員為主體的教育活動，目的是促進未成年人在家庭的健康成長。2021年10月十三屆全國人大常委會表決通過了《家庭教育促進法》，標志著我國特色的家庭教育法律制度的正式確立。筆者認為即將實施的《家庭教育促進法》基本符合社會需要，可以在“小修小補”的基礎(chǔ)上納入教育法典分則部分。不過，我國《家庭教育促進法》修訂入典仍需要在幾個微觀問題上加以解決：

第一，完善“立法目的”的規(guī)定。立法目的條款有助于明確家庭教育促進法的立法取向，方便教育法典的解釋與適用。新《家庭教育促進法》第1條規(guī)定“為了發(fā)揚中華民族重視家庭教育的優(yōu)良傳統(tǒng)，引導(dǎo)全社會注重家庭、家教、家風(fēng)，增進家庭幸福與社會和諧，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，制定本法”，在修訂入典至少應(yīng)將保護未成年人的受教育權(quán)益涵蓋在內(nèi)。

第二，“促進”的法理內(nèi)涵?！按龠M”意味著其有別于“干預(yù)”和“管理”，強調(diào)政府指導(dǎo)、鼓勵和支持家庭教育事業(yè)發(fā)展。政府主導(dǎo)推進家庭教育要求政府對家庭教育提供支持、指導(dǎo)和保障，規(guī)范家庭教育并糾正家庭教育領(lǐng)域的違法活動（梅文娟，董善滿，2020）。新《家庭教育促進法》修訂入典時，應(yīng)落實并細化政府對家庭教育的行政指導(dǎo)、行政給付等責(zé)任。

第三，法的銜接問題。新《家庭教育促進法》第53條將實施家庭暴力的法律責(zé)任交由《未成年人保護法》和《反家庭暴力法》來調(diào)整。筆者認為《未成年人保護法》雖屬于不納入教育法典的其他教育單行法，但本質(zhì)上仍是教育法典的體系范疇。而《反家庭暴力法》《民法典》等屬于教育法典外的其他教育法律體系。因此，有必要處理好《家庭教育促進法》與教育法典內(nèi)其他教育單行法和教育法典外其他部門法的協(xié)調(diào)和銜接問題。

2. 終身教育制度

《中國教育現(xiàn)代化2035》明確指出：“到2035年建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系?！苯K身教育的目的是促進全民終身學(xué)習(xí)、實現(xiàn)全社會終身教育，就此而言，終身教育的公共性意義不言而喻。當前，我國終身教育事業(yè)仍處于起步階段，直到20世紀90年代建立終身教育的目標才寫進國家政策。在立法層面，終身教育相關(guān)立法工作進展緩慢。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》明確提出“加快制定有關(guān)終身教育等法律”，但時至今日，終身教育的立法工作遲遲未跟進。終身教育法作為以促進終身教育事業(yè)發(fā)展為價值取向的部門法，是新的教育保護事務(wù)領(lǐng)域，有必要對其進行法典化改造，形成教育法典終身教育制度。

當前，我國終身教育立法仍處在探索階段，應(yīng)從以下兩個方面對其進行法典化改造。第一，終身教育的立法目的在于促進終身教育事業(yè)發(fā)展和保護公民接受終身教育的權(quán)利，這也是與教育法典總則編的立法目的相契合的。例如，《上海市終身教育促進條例》的立法目的是“為了滿足市民終身學(xué)習(xí)的需求，發(fā)展終身教育事業(yè)，推進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，促進人的全面發(fā)展”。第二，終身教育立法的定位在于“促進”，而非“管理”和“強制”。我國終身教育事業(yè)尚處于起步階段，有著高度的不確定性，促進型規(guī)則可以采取任意性規(guī)則（可以選擇退出）或選擇性規(guī)則（可以選擇加入）的形式（Low，2005）。就此而言，終身教育促進法旨在規(guī)定政府的給付責(zé)任，鼓勵、引導(dǎo)和支持終身教育事業(yè)發(fā)展。

（四）特殊事項編

特殊事項編主要規(guī)定學(xué)校教育、家庭教育、社會教育之外其他的教育法律規(guī)范，包括少數(shù)民族教育制度、國家通用語言文字制度、中外合作辦學(xué)制度等。

1. 少數(shù)民族教育制度

有別于傳統(tǒng)部門法，少數(shù)民族教育法調(diào)整的法律關(guān)系具有特殊性和復(fù)雜性。一方面，少數(shù)民族語言權(quán)利是少數(shù)民族教育法特有的權(quán)利類型；另一方面，我國民族教育發(fā)展并不均衡，立法保障力度不盡相同。當前，我國少數(shù)民族教育法尚處在萌芽狀態(tài)，“入典”過程中應(yīng)考慮以下因素：第一，少數(shù)民族教育法旨在保障和實現(xiàn)少數(shù)民族受教育權(quán)。民族教育立法應(yīng)當始終貫徹保障民族教育權(quán)實現(xiàn)的原則，少數(shù)民族的教育權(quán)不僅包括了我國憲法規(guī)定的受教育權(quán)，還包括了自治地區(qū)民族學(xué)校學(xué)生等各個方面所規(guī)定的受教育權(quán)益（金丹，2018）。第二，少數(shù)民族教育法的權(quán)利類型。少數(shù)民族教育法應(yīng)當規(guī)定少數(shù)民族語言、考試加分等權(quán)利。例如，考試加分是《憲法》上教育平等權(quán)的體現(xiàn)，應(yīng)當在少數(shù)民族教育法中有所體現(xiàn)。第三，少數(shù)民族教育法是教育法典總則編民族教育一般規(guī)定的具體化。教育法典總則編主要以現(xiàn)行《教育法》為制定依據(jù)，相應(yīng)地，少數(shù)民族教育法是對現(xiàn)行《教育法》中民族教育條款的具體化。例如，《教育法》第57條規(guī)定了政府對少數(shù)民族義務(wù)教育的給付責(zé)任，少數(shù)民族教育法應(yīng)重點完善少數(shù)民族經(jīng)費投入與條件保障機制。

2. 國家通用語言文字制度

2000年出臺的《國家通用語言文字法》確立了普通話和規(guī)范漢字作為國家通用語言文字的法律地位（王晨，2020），是我國第一部關(guān)于語言文字的“專門法”。不過，學(xué)界對《國家通用語言文字法》的教育基本法屬性存在爭議。筆者認為《國家通用語言文字法》以文化教育為調(diào)整對象，貫穿教育法律關(guān)系的全過程，應(yīng)被列為我國的教育法律之一，應(yīng)成為教育法典的重要組成部分。

與其他子部門法不同，《國家通用語言文字法》司法適用率低，存在“立而不用”的現(xiàn)象。語言立法旨在確立語言的法律地位，保護使用者的語言權(quán)利。就此而言，應(yīng)當以子部門法地位對現(xiàn)行《國家通用語言文字法》進行法典化，形成教育法典國家通用語言文字制度。法典化過程中應(yīng)當賦予語言使用者的語言權(quán)利，解決國家通用語言文字法與其他教育部門法的規(guī)范銜接問題。譬如，國家通用語言文字法對少數(shù)民族語言文字法律地位的規(guī)定應(yīng)當同教育法典總則、少數(shù)民族教育制度等保持一致。

3. 中外合作辦學(xué)制度

中外合作辦學(xué)制度是規(guī)范中外合作辦學(xué)行為、調(diào)整中外合作辦學(xué)關(guān)系的法律規(guī)范總稱，是教育法重要的子部門。我國《中外合作辦學(xué)條例》頒布于2003年，經(jīng)過數(shù)次修改和完善，立法技術(shù)相對成熟。因此，教育法典中外合作辦學(xué)制度應(yīng)當在現(xiàn)行《中外合作辦學(xué)條例》的基礎(chǔ)上，根據(jù)教育法典總則編的內(nèi)容進行入典再造。筆者認為現(xiàn)行《中外合作辦學(xué)條例》的入典再造，應(yīng)當在《教育法》第67條和第85條關(guān)于中外合作辦學(xué)制度一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，重點圍繞保護受教育者權(quán)益和規(guī)范中外合作辦學(xué)活動兩個方面展開設(shè)計。譬如，控制中外合作辦學(xué)招生規(guī)模、解決中外合作辦學(xué)終止后學(xué)生安置問題等都是對學(xué)生權(quán)利保障條款的細化。

以上各子部門法是教育法典的次級分類，但并非教育法體系的全部。除此之外，《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《體育法》《信息公開條例》等亦是適用于教育法領(lǐng)域的單行法。但這些單行法或是過分滯后及屢次變更的法條，或是存在著爭議較大的法條，暫不宜納入法典化范疇，而應(yīng)以法典外其他教育單行法的形式存在。就此而言，教育法典分則部分是由教育主體編、學(xué)校教育編、教育與家庭和社會編、特殊事項編等部門法組成的法典體系。

五、結(jié)語

教育法典分則編纂是一項復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，不僅要從學(xué)理上借鑒國內(nèi)外民法典、刑法典等成熟的立法技術(shù)，還要對現(xiàn)行有效的教育單行法進行全面修訂和科學(xué)整合。筆者提出教育法典分則的理念、體系與內(nèi)容僅僅只是分則編纂的第一步。接下來要做的，是以各教育單行法為編纂基礎(chǔ)，探討各教育單行法法典化的理論可能與制度路徑。就此而言，本文與其說是研究教育法典分則的體系化建構(gòu)，毋寧說意在解決涉及教育法典分則編纂的基礎(chǔ)理論問題。我國教育法律體系尚不完備，在《學(xué)校法》《考試法》等立法資源稀缺的情況下，教育法典分則編纂還有很長的路需要走。