教育法典的制度定位與邏輯框架

李紅勃

（中國政法大學法治政府研究院，北京 100088）

一、導論

如果把1980年全國人大常委會頒布《學位條例》視作改革開放以來我國教育法治發(fā)展起點的話，在過去四十多年里，中國教育法經歷了一個從無到有、從粗放到精致、從散亂到體系的發(fā)展過程。近年來，隨著法典化的思潮日漸興起，尤其是在《民法典》頒布之后，在教育法領域，編纂教育法典的呼聲越來越強烈。關于編纂教育法典的必要性，學術界從政治、法律、教育等不同角度進行了論證，基本有了初步的共識。同時，對于教育法典編纂的現實困難和面臨的挑戰(zhàn)，學者也從立法、執(zhí)法、理論研究等層面做了一定程度的歸納。在學界開展理論研究的同時，教育法典編纂也開始被國家立法機關納入議事日程。2020年底，全國人大常委會發(fā)布的《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》指出：“總結民法典編纂立法經驗，開展相關領域法典化編纂和法律體系化研究”，“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”。

編纂教育法典，是一個長期、系統工程，無論是理論層面還是實踐層面，都還有很多的困難要克服，有很多的問題要研究。關于教育法典編纂的問題涉及很多方面，本文將主要聚焦宏觀層面的兩個問題：一是教育法典的制度定位，二是教育法典的框架體系。前者意欲回答的問題是教育法典的性質是什么，它在我國法律體系中處于什么位置；后者需要回答的問題是教育法典的主要內容有哪些，其邏輯如何鋪陳，框架如何安排。如同一項建筑工程需要施工圖一樣，教育法典的編纂，也需要首先回答這些前提性命題，厘清這些問題，對后期的制度設計、原則提煉、規(guī)則制定都具有重要指導意義。

二、教育法典的制度定位

中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體。在教育法典編纂的理論準備中，首先需要回答的問題就是：教育法典在當代中國法律體系中處于什么位置，具有什么地位，其法律性質和體系定位如何界定。對于這一問題的回答，可以從兩個維度展開：一是橫向層面，需要探討作為“教育法”的教育法典與其他法律部門的關系；二是縱向層面，需要探討作為“法典”的教育法典與下位法的關系。只要理清了這兩個層面的關系，就能搞清楚教育法典的上下左右關系，對其在當代中國法律體系中的制度定位作出科學判斷，從而為后期的法典框架設計提供邏輯前提和理論依據。

（一）橫向層面：作為領域法的教育法典

在我國現有法律體系中，民法典是第一個以法典命名的法律，而刑法雖無法典之名，但具法典之實。為了從橫向層面準確認識教育法典，需要將教育法典與民法典、刑法典以及未來的行政法典、環(huán)境法典、勞動法典等進行比較，從而厘清其制度定位和相關關系。

長期以來，我國的法律體系是以部門法為基礎進行劃分的，傳統部門法以憲法為統領，由行政法、民商法、刑法、經濟法、訴訟法等組成，它是根據單一的法律調整對象和調整方法劃分的。換而言之，部門法必須具有確定的對象、清晰的范圍和邊界，與其他法律之間不存在跨界和交叉。一般來說，民法、刑法、行政法就屬于非常典型的部門法。然而，類似教育法、環(huán)境法、勞動法等法律，就很難用部門法的邏輯去界定。此前，為了論證自己屬于獨立的部門法，這些學科花費了很多時間和精力，但往往無法自圓其說。“在長期單一的理論基礎和研究范式下，教育法學學科的交叉屬性沒有得到很好的發(fā)揮。一方面，法學視閾下的教育法學研究基本局限于行政法范疇，忽視了教育法中所隱含的教育思想、教育制度和教育行為要素；另一方面，基于教育學視閾的教育法學研究則更多地呈現出教育學話語特質，且有關法學概念、原理的邏輯推演過多地套用了其他部門法理論。在法學、教育學的雙向誤讀中，教育法學的規(guī)范性和專業(yè)性受到了質疑?！保ㄓ嘌棚L，2021）因而，引入“領域法”（field of law）這個概念，可以較好地解決上述問題。

與部門法學以單一的調整對象和調整方法為標準不同，領域法學“以問題為中心、目標為導向，以特定經濟社會領域全部與法律有關的現象為研究對象”（劉劍文，2019，第1頁），具有綜合性、交融性、開放性、整合性等突出特征。在法學研究中，領域法學的提出，“既可以解決法律問題，也避免新興交叉學科為爭取獨立部門法地位而絞盡腦汁，所以領域法的提出是對部門法的突破，不但有助于解決領域問題，還有助于新學科的培育和健康成長，避免機械劃歸部門法導致知識結構的僵化和碎片化”（楊廣德，2018）?；谶@一思路，在教育法學定位的相關討論中，可以看到，“教育法學作為一門兼具教育學與法學屬性的交叉學科，雖無法被任何一個單一的學科體系完整接納，但恰好能夠與領域法學的研究范式相契合”（任海濤、張玉濤，2021）。

在過去相當長的時期內，根據部門法的思路，教育法被認為屬于行政法部門，所以有學者提出教育法典應當以行政法典分則編組成部分的身份出現（湛中樂，2021）。但是，“隨著法律向教育各個領域、層次的滲透，教育法調整對象的廣泛性、復雜性日益顯現，因而在實踐中教育法必將越來越難以完全歸入行政法部門體系之中”（勞凱聲，1993）。隨著中國特色社會主義法律體系的不斷發(fā)展，將教育法定位為領域法而非部門法，也許是更合適的選擇。

第一，教育法的調整對象不是單一性的，而是綜合性的。

民法調整平等主體之間的人身關系和財產關系，而刑法的任務在于運用刑罰手段預防和懲罰犯罪，這不僅在理論上達成了高度共識，而且在法典中有明確的依據。①與民法、刑法清晰而確定的調整對象不同，教育法的對象則是綜合性的。一般來說，教育法的調整對象主要是教育關系和教育行為。（1）就教育法律關系而言，教育關系的憲法基礎是公民的受教育權，從權利屬性方面講，它屬于積極權利，其實現需要政府采取積極措施，配備對應資源，提供各類保障；從內容上講，教育關系涉及學生、教師、學校、教育行政部門等多方主體，其法律關系的性質、內容與普通的行政管理存在諸多區(qū)別。比如，教育法律關系涵蓋了行政法律關系、特殊優(yōu)位關系、擬制契約關系、契約關系等，其中以學業(yè)評價、學位授予為代表的特殊優(yōu)位關系體現了專業(yè)知識評價上的優(yōu)先與權威地位，對于評價者作出的專業(yè)判斷，行政權力一般不能介入并替代此種判斷，法院一般也不進行審查（湛中樂、蘇宇，2016）。除行政法外，教育法還可能涉及民法、社會法以及刑法領域，如教育法律關系同時包含了一定的民事契約關系，如教師聘任合同、科研項目合同等，教育活動所簽訂的契約不能違反民法典的相關規(guī)定；教師對學生的不當懲戒可能引發(fā)侵權責任，這也屬于民法的范圍；若教師的懲戒行為產生嚴重后果，還可能構成犯罪，從而進入刑法的領域；教育法中的未成年人保護、殘疾人保護，又會與社會法之間存在交叉和重疊。（2）就教育行為而言，教育法調整的范圍至少包括教育行政行為、學校治理行為、專業(yè)評價行為、學校內管理行為等。教育行政管理行為指相關行政機關作出的具有約束力的規(guī)則、決定、命令，大部分屬于行政行為，也有部分行政指導和事實行為；學校治理行為主要指與學校治理過程相關的選舉、表決、議事、創(chuàng)設或撤銷機構、制定校內規(guī)章制度等；專業(yè)評價行為指教師或其他專業(yè)工作人員以其知識、技能為基礎，對同行、學生或其他外部機構與人員的學術能力、作品質量、學習成效等作出評價的行為，包括學業(yè)評價、成果評價、學術能力評價等；校內管理行為指根據學校治理過程所形成的結果或法律、法規(guī)、規(guī)章的授權，學校有關部門對學校內部具體的人事作出決定等（湛中樂、蘇宇，2016）?？梢钥闯?，無論是教育關系還是教育行為，教育法的調整對象都無法被限定在某個單一的部門法之內，它涵蓋和跨越了多個部門，形成了一個綜合性的領域。

第二，教育法的調整手段不是單一性的，而是多元化的。

教育法的調整對象的綜合性和復雜性，決定了其調整手段和方法也并非單一的，而是具有多元性。

在民法領域，督促當事人依法行使權利和承擔義務的手段主要是違約責任、侵權責任等民事方法，刑法領域預防和懲治犯罪的手段為刑罰，行政法的調整手段是行政處罰，無論是從形式還是性質、后果來講，這些調整手段都是單一性的，具有高度同質性。相比而言，教育法領域的調整手段則比較多元化。針對教育機構和教師的一般違法行為，可以采用警告、罰款、吊銷證照等行政處罰；對于教育領域的犯罪行為，如校園性侵、考試作弊等，則需要運用刑罰手段；對于校園內發(fā)生的人身傷害，必然涉及民事賠償責任。除此之外，教育法領域還有一些獨特的調整手段。比如，在義務教育和高中教育階段，教育的對象是未成年人，這就決定了學校開展教育管理的手段和方法必然與針對成年人的一般方法有所不同，因而，教育懲戒就成為教育法領域特有的調整手段；再比如，教育管理中的學位授予，其調整方法也與傳統行政方法存在差別，它需要進行專業(yè)性的判斷，需要尊重教育行業(yè)建立的教育標準和教育專家作出的權威判斷，因此，撤銷學位也與一般的行政方法有所不同。

綜上所述，與民法典、刑法典不同，教育法典無論是從調整對象還是調整方法來看，都具有綜合性、交叉性等突出特點，其法律規(guī)范包含了行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范以及其他領域的法律規(guī)范，教育法不是部門法而是領域法，因而，教育法典與環(huán)境法典、勞動法典一樣，屬于領域性法典而非部門性法典。

（二）縱向層面：作為一般法的教育法典

“在世界范圍內，法律體系化有兩條明確的路徑—基本法路徑和法典化路徑。基本法路徑是制定一部統攝整個相關領域的基本法，為其他專項立法提供主要理念、基本原則、調整手段等一般性指引，各專項立法都以基本法為依據。法典化路徑是將相關領域的法律規(guī)范整合成一部結構完整、體系嚴密的法典，一般不允許相關法律規(guī)范另外存在?！保▍沃颐?，2020）我國當前的教育法體系，是由教育法、義務教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、教師法等多部單行法共同組成的。教育法典的編纂，就是要走“法典化路徑”，即依據一定的邏輯和法理，對現有的單行法進行補充、修訂、整合，最終出臺一部完備統一的法典，替代其他單行法，在教育法領域實現“一統江湖”。因而，與此前的各個單行法相比，教育法典屬于教育領域的一般法，這意味著如下三層含義：

其一，內容上的全面性。

在世界各國教育立法領域，日本的教育法體系化，走的是“基本法路徑”。日本教育領域的法律文本有200多部，體系比較龐雜，但在其中發(fā)揮著“基本法”功能的則首先是《教育基本法》，它對教育理念、教育制度、教育原則、教育行政等作出了總體性和一般性規(guī)定；同時還有《學校教育法》，它在數量龐大的學校教育法律體系中起著統領作用，對義務教育以及各級學校的組織、教育目的、課程等作出了原則性規(guī)定（嚴正，2019，第1—41頁）。我國的教育法典并非這種“基本法模式”，它不是一個綱領性的基本法，而是一個全面性、綜合性的法典，是對教育領域各類單行法進行體系化統合的結果。因此，一方面，教育法典應包括全部教育實體法，比如已有的教育法、義務教育法、職業(yè)教育法、高等教育法等，還有正在起草中的學前教育法、家庭教育法、終身教育法等，這些都要納入法典之中；另一方面，教育法典還應該包括教育糾紛解決法。完整意義上的教育糾紛解決機制，包括司法救濟和非訟訴救濟兩類。由于司法救濟應由行政訴訟法和民事訴訟法予以規(guī)定，因此，教育法典關于救濟的規(guī)定應限定在非訴訟救濟領域。教育領域的非訴訟救濟又可以分為兩類：一是學校的內部救濟，即學生申訴制度、教師申訴制度等，二是教育行政部門的外部救濟，即教育行政部門受理學生、教師的申訴、投訴、復議等?？傊?，對于教育治理而言，教育法典應當能夠提供一攬子方案，能夠對教育領域的現有問題作出一般性回應，提供較完備的制度供給。

第二，位階上的權威性。

在我國法律淵源中，教育法典屬于效力僅次于憲法的“基本法律”，具有位階上的權威性。我國《立法法》第七條規(guī)定：“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律?！比珖舜笾贫ǖ臑椤盎痉伞保珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ臑椤捌渌伞?，法律之所以在概念和表述上作出這樣的區(qū)別，是有其深層次的考慮和期待的，無論是在內容上還是效力上，“基本法律”應當具有更高的權威性。目前我國的教育單行法，有些是全國人大制定的，如《教育法》和《義務教育法》，而有些則是全國人大常委會制定的，如《高等教育法》和《學位條例》等。在經由法典化編纂之后，教育法典只能由作為我國最高權力機關的全國人大制定，教育法典在法律位階上地位更高，在效力上更有權威性，其地位僅次于憲法，它屬于中國法律體系中的基礎性、核心性的重要法典。

其三，規(guī)范上的安定性。

法典是一個國家立法和法律科學發(fā)展到一定程度的產物。與單行法相比，法典是法治高度發(fā)展的標志，因而，從法律規(guī)范的角度講，法典應當具備一定程度的穩(wěn)定性和終結性。具體到教育法典領域，編纂教育法典，需要有完備成熟的單行法基礎，有長期的教育執(zhí)法和教育司法的經驗積累，有先進發(fā)達的教育法理論研究。在此基礎上制定的教育法典，在理想層面，意味著法典的框架結構是符合邏輯的，不存在明顯的矛盾或漏洞，其內容是合理的，不存在與社會生活嚴重脫節(jié)或抵牾，其表述是嚴謹的，不存在語言模糊和表達錯誤。唯有保證立法質量，法典才具有安定性。

當然，教育法典的穩(wěn)定和安定，絕不意味著如同刻在銅板上的羅馬法一樣永遠不變，而是說法典的基本內容不容許隨意變動，當社會生活發(fā)生了變化或憲法進行了修改而確實需要對法典內容進行調整時，也應盡量采用不直接損害法典安定性的方法和模式：（1）法典修正案模式。在教育法典的規(guī)范設置和完善上，可以借鑒刑法典的經驗，即在教育法典需要增加、刪減、改變相關內容時，通過修正案的方式予以處理，實現教育法典的安定性與適應性的統一（童云峰、歐陽本祺，2021）。（2）法律解釋模式?！读⒎ǚā焚x予了全國人大常委會法律解釋權，在民法、刑法領域，全國人大常委會曾多次行使這一權力，但在行政法以及教育法領域，常委會的解釋權則很少行使過。未來當教育法典出臺后，為協調法典的穩(wěn)定性與生活的變動性，全國人大常委會可以以更積極的姿態(tài)，主動運用好法律解釋權，在需要的時候對教育法典的相關條款進行擴大解釋或限縮解釋。（3）下位法補充模式。當代中國，民族眾多、地域遼闊、各地發(fā)展不平衡、社會不斷轉型，這些因素決定了地方立法的必要性和合理性。民法典和刑法典因其內容的統一性和特殊性，留給地方立法的空間極其狹窄甚至沒有，但在教育法領域，卻需要發(fā)揮地方立法的積極作用。教育法典之下的地方教育立法，對教育法典實施有兩個基本功能：一是實現法典規(guī)范的細化和與時俱進，二是與地方實際情況相結合。

三、教育法典的邏輯思路與框架體系

在對教育法典的制度定位進行準確界定之后，就能以此為坐標來討論和設計教育法典的結構和框架。中國的教育法典，不是松散的法律匯編，而是嚴謹的法典編纂，最終目標是要形成一部符合國情、特色鮮明、邏輯嚴謹、體系完備、技術先進的綜合性、領域性法典，完全具備科學性、系統性、安定性等法典特征，能夠為教育治理提供權威的、基礎性的法律依據。在教育法典編纂的技術層面，首先要討論其框架體系，這是“綱”，唯有綱舉，才可目張。教育法典的總體體例框架安排，應參照《民法典》的“總—分”結構進行建構，這一點已基本達成共識，但在總則和分則具體內容的設置安排方面，還存在討論的較大空間，需要進行深入的探索研究。

（一）教育法典總則

1. 教育法典總則的邏輯思路

目前實施的《中華人民共和國教育法》，在教育法體系中實際發(fā)揮著總則的作用。因而，教育法典總則的編纂，要注意利用好已有的制度資源：一方面要繼承《教育法》中經過理論和實踐檢驗的成熟規(guī)范，另一方面要運用“提取公因式”的思路，以科學的理論和方法為指引，整合吸收從各單行法中提取的一般性法律規(guī)范作為補充（周洪宇、方皛，2021），從而形成教育法典的總則編。

教育法典總則的設計，其基本邏輯思路可以概括為如下幾個方面：（1）以公民受教育權為邏輯起點。教育法的出發(fā)點是公民受教育權，這是教育法的體系得以展開的首要基礎，也是教育機構開展教育活動、國家進行教育管理的根本依據，從而構成了教育法典的邏輯起點。（2）以教育關系為邏輯主線。教育法典總則的邏輯主線，應以教育關系依次展開，圍繞學校教育權、國家教育權、家庭教育權、社會教育權等權利（權力）及其對應的義務（職責）分層展開，由此引申出教育制度、教育主體、教育管理與保障等相關內容，總結歸納出教育領域的一般性法律規(guī)范（馬雷軍，2020）。（3）以體系融貫為邏輯要求。教育法典總則，必須具備邏輯上的融貫性，這意味著總則各個部分之間要具有邏輯關聯，共同構成一個完備的法規(guī)范體系，也意味著總則要與分則相互銜接，總則要為分則提供基礎性依據，分則要為總則提供支持性回應。

2. 教育法典總則的主要內容

（1）基本規(guī)定

這一部分主要包括立法目的和法律原則兩部分。

首先是法律目的?！督逃ā芬?guī)定教育法的立法目的是“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質，促進社會主義物質文明和精神文明建設”。從教育法典總則的角度看，這一規(guī)定還不夠全面和周延?！读x務教育法》規(guī)定該法的目的是“保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民族素質”?！秾W前教育法（草案）》規(guī)定該法的目的是“保障適齡兒童接受學前教育的權利，促進學前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質發(fā)展，規(guī)范學前教育實施，提高全民素質”。由此可以看出，教育立法的根本出發(fā)點是保障公民受教育權利的實現。因此，教育法典應當整合現有法律對立法目的的規(guī)定，在保留“民族素質”“精神文明”等內容之外，明確規(guī)定“保障受教育者權利”也是教育法典的核心目的之一。同時，黨的教育方針也構成教育法典立法目的的重要組成部分，因此，法典在闡述立法目的時，應該在相關條文中對新時期黨的教育方針有全面的吸納和準確的呈現。②

其次是法律原則。法律原則是一部法律精神和氣質的集中體現，對整個領域的立法、執(zhí)法、司法具有宏觀指導意義。目前我國《教育法》第五條到第十二條，雖然包含了若干教育法基本原則，但還存在表述不清晰、針對性不強等問題。教育法典的編纂，需要在總則中明確規(guī)定出教育法的基本原則，這些原則一方面要與教育活動密切結合，與民法原則、行政法原則能夠進行區(qū)分，另一方面要有一般性和概括性，能夠涵蓋教育法的各個領域。教育法典的基本原則，至少應該包括教育普惠原則、教育平等原則、教育與宗教分離原則在內。

（2）教育基本制度

教育制度是教育法典的核心內容，考慮到總則和分則的分工，總則部分應主要圍繞“教育基本制度”展開，主要包括學校教育制度、考試制度、學位制度、教育督導和教育評估制度等，其中最重要的是學校教育制度。目前，現行《教育法》將我國學校教育制度分為學前教育、初等教育、中等教育、高等教育等階段，這一制度設計符合國際標準，適應中國國情，應在教育法典中予以傳承。除此之外，關于教育制度的其它方面，比如義務教育是否需要延長、教育考試制度如何設置、教育督導和評估制度如何優(yōu)化，這些問題在教育法典總則編纂中需要進行重點研究和論證。

（3）教育主體

教育主體是在教育法律關系中享有權利、承擔義務的人和機構?！敖逃幕痉申P系至少需要處理國家、學校、教師（教育者）與學生（受教育者）之間的權利義務關系。就教育法面對的法律關系主體而言，首先是國家與受教育者之間的關系，其規(guī)范基點建立在受教育權與國家義務之上；其次是國家與具體負責教育事務的學校之間的關系，其規(guī)范內涵包括辦學自主權問題；復次是學校與教師、學生之間的關系，既涉及辦學自主權乃至學校的自治與治理問題，也涉及學術自由，涉及師生的正當權益保障問題；再者是教師與學生之間的關系，既涉及學校治理問題，也涉及知識和思想的優(yōu)越地位問題?！保ㄕ恐袠?、蘇宇，2016）以學校教育為例，最核心的教育主體包括三類：學生、教師和學校。學生是受教育權主體，是整個教育制度的核心；教師是教育工作者，負責人才培養(yǎng)，是教育任務的主要承擔者；學校是最基本的教育機構，在國家指導下開展教學活動，承擔著立德樹人的職責。對于教育主體，現行《教育法》第三章、第四章、第五章分別對“學校及其他教育機構”“教師和其他教育工作者”“受教育者”作了規(guī)定，對相關主體在教育活動中的基本權利義務進行了大致的列舉?？傮w而言，這些內容是合適和可行的，經過補充調整完善，可以被教育法典總則所繼受。

（4）教育管理與監(jiān)督

對教育活動進行管理與監(jiān)督，是政府的重要職權，也是教育事業(yè)健康發(fā)展的外部保障。教育法典總則對教育管理和監(jiān)督的規(guī)定，應主要包括兩個方面：首先是教育管理和監(jiān)督的主體及其職權，即要明確以教育行政部門為主體的各行政機關在教育管理和監(jiān)督中的分工以及各自法定職責；其次是教育管理與監(jiān)督的一般程序，即相關教育管理和監(jiān)督部門應按照什么步驟、以什么方式、用什么措施履行其監(jiān)管職責。對于教育管理與監(jiān)督，現行《教育法》雖有相關規(guī)定，但還存在地位不突出、邏輯不清晰、內容不完整等問題，因而，教育法典總則部分應設置專章，對教育管理和監(jiān)督作出統一、完整的規(guī)定。

（5）教育支持與保障

讓每個公民享受到公平、優(yōu)質的教育，是我國教育事業(yè)的根本目標。教育事業(yè)的健康發(fā)展，首先需要國家的支持與保障，其次也需要社會的支持和保障。因此，教育法典總則一方面要對國家保障、促進教育事業(yè)發(fā)展提出基本要求，規(guī)定相關國家機關的職責，規(guī)定具體的保障和支持措施；另一方面，要對社會力量尤其是商業(yè)資本參與教育活動作出規(guī)定，比如民辦學校、教育捐贈等，法律既要拓寬社會支持教育的途徑和渠道，也要對其開展必要的指導、管理和監(jiān)督。

需要特別說明的是，理論界也曾提出過制定專門的《終身教育法》的建議，但是，終身教育制度的主要目的在于統籌各類教育資源服務于學習型社會建設，它本身不是獨立的、可以和其他教育類型相提并論的教育形態(tài)，因此，關于終身教育的規(guī)定應該在總則部分作出一般性規(guī)定，而非在分則部分獨立成編。簡而言之，在教育法典中，終身教育不必單獨成編，其一般規(guī)定可以放在總則“教育支持與保障”的部分，其具體規(guī)定可以分散到法典分則的“職業(yè)教育”“高等教育”和“其他教育”各編中。

（6）教育國際合作

當前，我國已與全世界絕大多數國家建立了教育交流合作關系，“一帶一路”教育行動也在持續(xù)推進，我國開展中外合作辦學以及輸出和輸入留學生的數量越來越多。在此背景下，為全面提升國際交流合作水平，推進中外人文交流，積極參與全球教育治理，教育法典需要在總結《中外合作辦學條例》等相關法律實踐經驗的基礎上，就廣泛意義上的教育國際合作作出系統性的制度安排，健全國際教育合作與交流的體制機制。

（7）教育糾紛解決機制

設置專門的教育糾紛解決制度，應是教育法典總則的一項重要任務。一般意義上的教育糾紛解決機制，包括訴訟救濟和非訴訟救濟兩類。由于司法救濟應由行政訴訟法、民事訴訟法等予以規(guī)定，因此，教育法典關于救濟的規(guī)定，應限定在非訴訟救濟領域。教育領域的非訴訟救濟，又可以分為兩類：一是學校的內部救濟，即學生申訴制度、教師申訴制度等，二是教育行政部門的外部救濟，即教育行政部門受理學生、教師的申訴、投訴、復議等。為構建多元化教育糾紛解決機制，教育法典總則應在總結實踐經驗的基礎上，結合現代教育法治理念，設置專門的教育糾紛解決機制，圍繞機構設置、當事人權利義務、糾紛解決流程、與訴訟的銜接等問題作出一般性規(guī)定。

（二）教育法典分則

1. 教育法典分則的邏輯思路

教育法典與環(huán)境法典同為領域法，兩者之間具有諸多相似性。關于環(huán)境法典的分則部分，學者認為各編的內容設置應盡量遵循互不相容、窮盡母項和同一劃分標準的規(guī)則要求，從而提出了“污染防治編”“自然生態(tài)保護編”“綠色低碳發(fā)展編”“生態(tài)環(huán)境責任編”的邏輯思路（竺效，2021）。環(huán)境法典的這些要求和思路，對教育法典分則的設計有重要的借鑒意義。我國現有的教育法律體系，基本是依據教育類型和教育階段，形成了學前教育、義務教育、職業(yè)教育、高等教育等相對穩(wěn)定的教育體系。教育法典分則應按照這一思路進行編排，這既能與現有法律保持一致，也比較容易在理論上達成共識。

基于現有立法實踐和理論研究，教育法典分則部分可以以教育關系、教育類型和教育供給主體為標準，將教育劃分為學校教育、家庭教育和社會教育三大類：（1）學校教育是通過學校（包括幼兒園）提供的系統性教育，按教育的先后順序大致包括學前教育、義務教育、職業(yè)教育、高等教育等；（2）家庭教育即家庭內部父母對未成年子女進行的教育；（3）社會教育，即由社會組織提供的教育，包括教育培訓、在線教育以及其他各種形式的終身教育等。根據這個理論基礎和邏輯思路，教育法典的分則部分可以分為：學前教育編、義務教育編、職業(yè)教育編、高等教育編、家庭教育編、其他教育編。

具體到分則各編的內容安排，其內在邏輯可以按照“教育主體–教育活動–法律責任”的思路展開。（1）對相關教育主體未在總則部分體現的相關內容作出詳細規(guī)定。比如，義務教育階段的學生和教師與高等教育階段的學生和教師之間存在諸多區(qū)別，因次在總則相關規(guī)定的基礎上，分則部分要對不同階段的教育主體的特殊權利、義務進一步細化。（2）對該領域或該階段各類教育活動如教學、管理、評價、監(jiān)督等作出規(guī)定。每個階段和每個領域的教育活動存在較大差別，分則部分須針對性地作出規(guī)定，為各類教育活動的正常開展提供明確的法律規(guī)范。（3）對相關教育主體違反法律的責任作出具體規(guī)定。從教育法典分則的框架結構來看，法律責任部分不宜作為獨立的一編放在分則最后，而是應該將其分散在各個部分。畢竟，義務教育、職業(yè)教育、高等教育、家庭教育、社會教育等各部分的法律規(guī)范存在較大差異，很難用統一的法律責任進行處理。將法律責任分散到各個章節(jié)，作出一一對應的針對性規(guī)定，有助于提升法律規(guī)范的可操作性和執(zhí)行力，給教育法典安上牙齒。

2. 教育法典分則的具體內容

（1）學前教育編

學前教育是國民教育體系的重要組成部分。目前發(fā)布的《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》，包含了總則、學前兒童、幼兒園的規(guī)劃與舉辦、保育與教育、教師和其他工作人員、管理與監(jiān)督、投入與保障、法律責任、附則等內容。未來教育法典的“學前教育編”，應適當繼承現有法律草案結構，并在此基礎上進行優(yōu)化。需要指出的是，《學前教育法（草案）》將學前教育服務對象限定為三周歲到入小學前的兒童，在國家鼓勵生育的大背景下，這個限定是否合理，值得進一步探討。同時，家庭教育的主要功能是對兒童進行行為習慣和價值觀念方面的正確引導，但在實踐中，當前我國家庭中家長的教育能力還很不足，③因此，對于家庭教育立法而言，提升父母及其他監(jiān)護人的家庭教育能力，應成為家庭教育編最核心的目標和宗旨（余雅風、姚真，2021）。

（2）義務教育編

義務教育是國民教育的核心和關鍵。我國1986年制定的《義務教育法》經過多次修改，被實踐證明是成熟、科學和可行的，其主要內容在教育法典編纂中應予以繼承。法典分則關于義務教育的設計，還要根據義務教育的發(fā)展變化進行革新，以有效解決教育領域的突出問題。比如，要從根本體制上進行統籌設計，切實推進教育公平，消除“擇校熱”“學區(qū)房”等問題產生的制度根源；要在教育平等原則指引下，科學設計隨遷子女入學權和受教育權的保障制度，逐步解決“留守兒童”的教育問題；要對教育懲戒制度進行明確的定位和規(guī)范，解決現有教師懲戒權法律規(guī)范分散、體系混亂的問題（童云峰、歐陽本祺，2021）。另外，由于普通高中與義務教育階段的初中沒有實質性區(qū)別，因此不需要單列出來，同時，目前也有將義務教育延長到高中階段的呼聲，這也需要在教育法典分則部分作出明確規(guī)定。

（3）職業(yè)教育編

當前《職業(yè)教育法》的內容還比較原則和簡單，與我國職業(yè)教育的快速發(fā)展不相適應。因此，教育法典在繼承現行《職業(yè)教育法》相關制度的同時，還要在如下方面進行重點研究：一是如何提升職業(yè)教育在整個教育體系中的地位，讓職業(yè)教育與普通高等教育比翼雙飛，充分發(fā)揮其培養(yǎng)“大國工匠”的功能；二是如何完善“雙師型”教師隊伍建設，明確專業(yè)教師認定標準和準入制度，通過科學的教師制度，提高職業(yè)教育教學質量，并充分體現職業(yè)教育的特色；三是如何建立良好的校企合作制度，讓企業(yè)有效參與職業(yè)學校的教學管理和評價監(jiān)督，形成高水平的合作機制（劉曉楠、趙小紅、張玲，2020）。

（4）高等教育編

1998年出臺的《高等教育法》，對高等教育基本制度、高等學校的設立、高等學校的組織和活動、高等學校教師和其他教育工作者、高等學校的學生、高等教育投入和條件保障等作了規(guī)定。其中的很多內容可以被教育法典繼承，但同時也需要在如下方面進行改造：首先，現有《高等教育法》的邏輯結構還需要調整和優(yōu)化，現有法律規(guī)范內容還需要修改和完善，比如高校學生權利保障、高校法律地位等；其次，當前的高等教育和學位制度兩套法律并存是明顯不合理的，未來教育法典應當將學位制度并入高等教育編，單獨設置“學位管理”一章，實現高等教育法律體系一元化（汪華、孫霄兵，2021）；再次，為創(chuàng)建世界一流高校和一流學科，教育法典要對高校內部治理結構進一步更新改造，推進大學管理、評估制度改革，在“國家管制和高校自治”之間尋求平衡，推動高等教育治理體系和治理能力現代化。

（5）家庭教育編

當前，“因家庭失能導致的不良少年問題，不僅僅危害到少年個人或家庭，同時還會危害到社會。是故，家庭教育不再僅僅是家務事，亦是‘官務事’，是涉及重大公共利益的公共事務”（梅文娟、董善滿，2020）。教育法典中的家庭教育編，應在《家庭教育促進法》實施一段時間后，總結其經驗，發(fā)現其不足，在此基礎上對該法進行法典化改造，形成包括家庭教育實施、家庭教育促進、家庭教育干預等內容的規(guī)范體系。家庭教育編的立法設計，在宏觀層面，要對家庭教育進行明確的定位，要厘清國家對家庭教育干預的方式和界限；在微觀層面，要對父母教育能力的提升、留守兒童家庭教育予以特別關注，要對家庭教育指導服務中的機構準入、人員資質與培養(yǎng)、監(jiān)督評估等作出清晰規(guī)定（李曼，2021）。在家庭教育領域，需重點討論國家對家庭教育介入的限度，“若僅保障親權的獨立性排斥國家親權的干預，則無法應對現代化進程中家庭問題的變化；若過分強調國家親權對親權的超越性地位，對家庭教育過度干預，一方面家庭自治作用無法發(fā)揮，另一方面干預成本過高且無現實操作性”（張鴻巍、于天姿，2021）。因此，如何實現家庭教育與國家干預之間的平衡，是教育法典編纂中一個重要問題。

（6）其他教育編

這一部分在教育法典分則中發(fā)揮著兜底功能，用以將無法歸入常規(guī)教育的各類教育活動納入其中，因而要保持開放性。目前，可以將特殊教育、專門教育、民族教育、教育培訓等納入其中。特殊教育部分應當吸納《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)的內容，對特殊教育學校辦學條件、經費投入、教師隊伍建設等問題加以規(guī)定。專門教育是在改造原有工讀教育的基礎上由《預防未成年人犯罪法》規(guī)定的新的教育類型，是對有嚴重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施。當前，關于專門教育的具體制度設計基本上還是空白，現實中還存在著專門學校定位不清、管理對象混亂、程序設計不足等問題（陳偉、鄔雨岑，2020），因此，教育法典需要在總結實踐經驗的基礎上進行創(chuàng)設，形成具有中國特色的專門教育制度。民族教育涉及少數民族的文化傳承，立法應對教學內容、支持保障措施作出規(guī)定。教育培訓是學校教育和家庭教育的重要補充，既是商業(yè)活動，也是教育活動，在總結當前“雙減”政策實踐經驗的基礎上，教育法典應就如何規(guī)范教育培訓作出一般性規(guī)定。

最后需要特別說明的是，國防教育、環(huán)保教育、法治教育等各類特定領域的宣傳普及活動，并非教育法意義上的“教育”，因此不應納入法典的“其他教育”這一編中。

四、結論

教育法典編纂是中國立法領域的一件大事，是一個綜合性工程。教育法典的編纂，需要首先厘清一些基礎性理論問題，尤其是制度定位和框架體系。唯有解決了這些問題，才能為后續(xù)技術性工作奠定基礎和指明方向。

從制度定位看，在當代中國法律體系中，教育法典并非一般意義上的部門法，而是屬于領域法的范疇，這決定了教育法典的內容，應該是以公民受教育權為基礎、以教育領域法律問題為中心，形成一個涵蓋不同性質法律規(guī)范的有機整體。從框架結構來看，教育法典的體例應按照典型的“總–分”結構展開，總則部分提供立法目標、法律原則和一般性制度基礎，分則部分則按照教育類型和教育階段依次作出規(guī)定，其中學校教育是核心，家庭教育和社會教育是補充。未來的教育法典，將是中國法律淵源中最重要、最核心、最基本的法典之一，構成中國教育治理的制度基石。