新時(shí)期長江流域水資源保護(hù)利用管理體制機(jī)制研究

許繼軍，陳 述

(1.長江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所(國際河流研究所)，武漢 430010； 2.長江科學(xué)院流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430010)

1 研究背景

長江流域是我國重要的生態(tài)安全屏障區(qū)、水資源配置的戰(zhàn)略水源地和實(shí)施能源戰(zhàn)略的主要基地，支持著流域內(nèi)相關(guān)省市乃至華北、西北、蘇北等地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。長期以來，受持續(xù)增長的人口壓力、高強(qiáng)度的水土資源開發(fā)等多種因素的影響，長江流域部分區(qū)域水資源短缺、水污染加劇、水生態(tài)受損、水災(zāi)害頻發(fā)等問題突顯。雖然近幾年經(jīng)過治理后有所好轉(zhuǎn)，但形勢(shì)仍然不容樂觀，成為制約長江流域可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸[2]。破解新時(shí)期日益復(fù)雜的新老水問題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)長江四水問題的科學(xué)研判，提出針對(duì)性技術(shù)集成體系，更需要管理、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等多種手段相結(jié)合[3]。

新時(shí)期，國家高度重視長江流域治理保護(hù)中的體制機(jī)制作用。2014年12月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶要堅(jiān)持一盤棋思想，理順體制機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；2016年1月，在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，提出推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；2020年11月，在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，要求強(qiáng)化體制機(jī)制，加強(qiáng)全流域、跨區(qū)域的戰(zhàn)略性事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查。

然而，長江流域水資源管理體制機(jī)制中仍存在著諸多問題和難題。首先，長江沿江地方政府主要謀求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源開發(fā)保護(hù)，導(dǎo)致區(qū)域間水資源開發(fā)保護(hù)矛盾較多[4]；其次，涉及長江流域水資源保護(hù)開發(fā)的國家部門與機(jī)構(gòu)間既存在職能交叉重疊，又壁壘森嚴(yán)，難以形成合力[5]；再者，長江承擔(dān)著供水、灌溉、發(fā)電和航運(yùn)等服務(wù)功能，也面臨著防洪和生態(tài)保障等各方面的壓力，各目標(biāo)間有時(shí)相互沖突，難以協(xié)調(diào)[6]。

針對(duì)長江流域水資源保護(hù)利用管理中存在的主要問題，如何均衡各部門、各區(qū)域的利益以及協(xié)同防洪、發(fā)電、供水等多目標(biāo)是迫切需要解決的重要難題[7]?！吨腥A人民共和國長江保護(hù)法》(以下簡稱《長江保護(hù)法》)的正式實(shí)施，為長江流域水資源保護(hù)利用提供了法制保障，也為其管理體制重構(gòu)路徑指明了方向，但是整體上仍然存在舊格局“未破”與新機(jī)制“未立”的問題[8]。因此，需要進(jìn)一步研究建立完善的長江流域水資源管理體制機(jī)制，為消除體制機(jī)制障礙、推動(dòng)流域水資源保護(hù)利用可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

2 長江流域水資源保護(hù)利用管理現(xiàn)狀

2.1 發(fā)展歷程

我國早在1922年即成立“揚(yáng)子江水道討論會(huì)”作為流域管理機(jī)構(gòu)，對(duì)長江進(jìn)行流域管理[9]。1950年，長江流域規(guī)劃辦公室成立，前期以防洪為中心任務(wù)，負(fù)責(zé)長江治理開發(fā)和流域規(guī)劃編制[10]。1988年《中華人民共和國水法》頒布實(shí)施后，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制初步建立[11]；同年長江水利委員會(huì)(以下簡稱“長江委”)正式作為流域管理機(jī)構(gòu)具有了水行政管理職能。2002年新的《中華人民共和國水法》頒布施行后，按照“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的管理體制原則，長江流域水資源基本確立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制[12]。

另外，除水行政主管部門外，國務(wù)院交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等多個(gè)部門，均涉及長江流域涉水事務(wù)管理，根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)長江流域水資源保護(hù)開發(fā)的有關(guān)工作[13]。目前，長江流域的流域性管理機(jī)構(gòu)除長江委(水利部派出機(jī)構(gòu))外，還先后設(shè)立了長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局(生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu))、長江航務(wù)管理局(交通運(yùn)輸部派出機(jī)構(gòu))、長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部派出機(jī)構(gòu))等，其中長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局實(shí)行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制。

2.2 取得的成效

經(jīng)過幾十年的探索實(shí)踐，長江流域綜合管理體制機(jī)制逐步完善，各方參與、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域管理格局已基本形成。成立了長江防汛抗旱總指揮部，制定了防洪會(huì)商協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全流域防汛抗旱各項(xiàng)工作。全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度和取水許可制度，逐步推進(jìn)跨省江河流域水量分配，實(shí)行流域水量統(tǒng)一調(diào)度。強(qiáng)化水資源保護(hù)監(jiān)管，持續(xù)開展全國重要水功能區(qū)、重要飲用水水源地、省界斷面水資源質(zhì)量調(diào)查、評(píng)估和監(jiān)督管理。動(dòng)態(tài)監(jiān)管生態(tài)流量，確定了長江流域重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)，明確了生態(tài)流量目標(biāo)保障方案，構(gòu)建了生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了第一批重點(diǎn)河湖控制斷面生態(tài)流量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)管控。持續(xù)深化實(shí)現(xiàn)長江大保護(hù)跨部門跨地區(qū)合作，初步建立了長江涉水管理聯(lián)席會(huì)議制度和長江涉水信息共享機(jī)制。由長江委發(fā)起，陜西、湖北、河南3省水利廳，漢中、安康、商洛、十堰、南陽5市人民政府組成“1+3+5”水行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議。長江委牽頭會(huì)同長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江航務(wù)管理局、長江漁政監(jiān)督管理辦公室等管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合相關(guān)高校、科研院所和企事業(yè)單位等共48家單位，組建了長江治理與保護(hù)科技創(chuàng)新聯(lián)盟。長江流域全面建立河長制、湖長制，扎實(shí)推進(jìn)河湖長制從“有名”到“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，流域各地基本形成“黨政負(fù)責(zé)、水利牽頭、部門協(xié)作、社會(huì)參與”的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系。

2.3 存在的問題

長江流域綜合管理雖取得一定成效，但是面對(duì)長江大保護(hù)和長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的更高要求，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一是缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，不同部門行業(yè)之間、流域和區(qū)域之間職責(zé)交叉、事權(quán)界定不清；跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠，矛盾爭端解決機(jī)制不完備。二是缺乏有效的監(jiān)督管理手段，流域規(guī)劃的剛性約束作用不顯著，規(guī)劃執(zhí)行和落實(shí)的監(jiān)管力度不夠；流域管理的支撐體系不完善，管理手段略顯不足，監(jiān)測(cè)體系有待加強(qiáng)；流域涉水行政執(zhí)法能力不足，尚未形成統(tǒng)一高效的涉水行政執(zhí)法體系[14]。三是河湖長制還沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用，跨省河湖的系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理以及聯(lián)合執(zhí)法還不夠到位。

3 長江流域水資源保護(hù)利用管理難題

3.1 主體多元化的均衡難題

3.1.1 區(qū)域間利益沖突

長江流域涉及19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，橫跨東、中、西部3個(gè)區(qū)域。由于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，各地區(qū)對(duì)水資源保護(hù)利用需求不盡相同，加之現(xiàn)行的區(qū)域行政分割治理模式，必然存在跨區(qū)域利益沖突。長久以來，沿江省市地方政府以謀求自身發(fā)展為首要目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)驅(qū)動(dòng)力一直存在，對(duì)長江流域開發(fā)以“我”為重、各自為政的思想觀念依然突出，尚未站在長江全流域水生態(tài)、水環(huán)境安全的角度進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局。而長江委作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)地方人民政府無直接約束力，其有限的監(jiān)督權(quán)也無法直接約束地方人民政府的具體行為。近年來，河湖長制的全面實(shí)施，雖然一定程度上緩解了省級(jí)行政區(qū)內(nèi)地市間水資源保護(hù)利用的矛盾，但是跨省江河的水資源保護(hù)利用仍然存在責(zé)任劃分不清晰、上下游溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢、整體推進(jìn)不協(xié)調(diào)等問題，區(qū)域間的利益沖突未能完全解決。

3.1.2 部門間利益沖突

如上所述，長江流域的流域性管理機(jī)構(gòu)包括長江委、長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江航務(wù)管理局、長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室等。除上述在流域管理中占主要地位的4個(gè)機(jī)構(gòu)外，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、應(yīng)急管理部、文化和旅游部等部門，在職能上也涉及流域的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的某些方面[15]。相關(guān)部門“多龍治水”形式上集中了多部門力量，但由于統(tǒng)的不夠、分的無序，激勵(lì)各部門從局部利益出發(fā)，難免導(dǎo)致部門間的利益摩擦，難以形成合力[16]。河湖長制在縱向上實(shí)現(xiàn)從省級(jí)到村級(jí)單位之間的上傳下達(dá)，在橫向上一定程度實(shí)現(xiàn)了省級(jí)行政區(qū)內(nèi)不同機(jī)構(gòu)和部門間的團(tuán)結(jié)協(xié)作和溝通聯(lián)動(dòng)。但是，在流域水資源統(tǒng)一保護(hù)利用方面，尚缺乏高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，跨部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠，無法達(dá)到“團(tuán)結(jié)治水”的目的，部門間利益沖突尚未有效解決。

3.2 目標(biāo)多樣性的協(xié)同難題

3.2.1 保護(hù)與開發(fā)

長江是中華民族的母親河、生命河，為保障長江沿江區(qū)域乃至全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的資源基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、人口的不斷增長以及人類活動(dòng)的影響，長江的“負(fù)載”也越來越重，長江流域部分區(qū)域水污染加劇、水生態(tài)受損等問題突顯，長江的保護(hù)和發(fā)展面臨新的形勢(shì)和新的挑戰(zhàn)[17]。站在新的歷史交匯點(diǎn)上，習(xí)近平總書記提出“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。

長江大保護(hù)，不是不開發(fā)，是要正確處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，在保護(hù)的前提下治理開發(fā)、在治理開發(fā)過程中強(qiáng)化保護(hù)[18]。如何協(xié)調(diào)好長江水資源開發(fā)與保護(hù)，構(gòu)建長江開發(fā)與保護(hù)和諧關(guān)系，將水資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，使長江既具有優(yōu)良的服務(wù)功能，滿足人類對(duì)流域水資源的合理需求，又能保持良好的生態(tài)，維護(hù)健康長江和美麗長江，是當(dāng)前乃至未來一個(gè)時(shí)期亟需解決的問題。

3.2.2 局部與整體

經(jīng)過幾十年的治理、開發(fā)與保護(hù)，長江流域已形成了以三峽水庫為核心的巨型水庫群、引調(diào)水工程群、取排水閘站群，共同擔(dān)負(fù)起了長江流域防洪、發(fā)電、航運(yùn)、供水、生態(tài)等任務(wù)。眾所周知，為發(fā)揮已有水利工程的整體效益，保障全流域防洪安全、生態(tài)安全、供水安全、能源安全和航運(yùn)安全，開展控制性水利工程聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度是必然選擇[19]。然而，長江流域控制性水利工程眾多，而且開發(fā)任務(wù)和管理主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)[20]。在開發(fā)任務(wù)方面，有的水利工程以防洪、發(fā)電、航運(yùn)、供水、生態(tài)等功能中的一種為主，有的水利工程集多種功能為一體。多目標(biāo)最優(yōu)，并不意味著每個(gè)單一目標(biāo)也最優(yōu)；整體綜合效益好，也并不意味著單個(gè)工程效益好。

因此，開展控制性水工程聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度，不僅需要解決調(diào)度方法、多目標(biāo)之間協(xié)調(diào)等技術(shù)問題，更為困難的是協(xié)調(diào)部分與整體的利益，平衡各利益相關(guān)方的權(quán)益，解決統(tǒng)一調(diào)度的管理體制和機(jī)制問題[21]。

4 長江流域水資源管理體制完善路徑

4.1 遵循流域整體性和復(fù)雜性規(guī)律，健全統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的管理體制

鑒于流域是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，在流域保護(hù)、開發(fā)和利用方面，只有將流域作為一個(gè)空間單元進(jìn)行統(tǒng)一管理才是最科學(xué)、最有效的?；趯?duì)長江流域生態(tài)系統(tǒng)整體性的因應(yīng)，部分學(xué)者提出國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)“統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)”的長江流域委員會(huì)將長江流域事權(quán)相對(duì)集中起來，能真正實(shí)現(xiàn)全流域管理，以便緩解流域事項(xiàng)管理權(quán)限過于分散帶來的部門之間的沖突[22]。然而，長江流域同時(shí)也是一個(gè)復(fù)雜的巨大系統(tǒng)：從“水”的角度看，涉及水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害；從空間角度看，涉及上下游、左右岸、干支流；從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度講，涉及不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門[23]。因此，將流域內(nèi)涉水事務(wù)的眾多管理部門集中到一個(gè)部門來是不現(xiàn)實(shí)的[24]。

《長江保護(hù)法》規(guī)定在中央層面建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，奠定了長江流域管理體制總體框架。即在現(xiàn)行的流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式基礎(chǔ)上，遵循流域整體性和復(fù)雜性規(guī)律，建立中央、流域及地方三層管理制度，層級(jí)間上下聯(lián)動(dòng)，層級(jí)內(nèi)溝通協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的管理體制。

中央層面建立的長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制是具有決策權(quán)力的議事機(jī)構(gòu)，其職能人員由國務(wù)院相關(guān)行政主管部門、流域各省級(jí)人民政府等方面的代表組成；統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。

流域?qū)用?，長江委、長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、長江航務(wù)管理局、長江流域漁政監(jiān)督管理局等長江流域機(jī)構(gòu)應(yīng)積極建立協(xié)同合作機(jī)制，在國家協(xié)調(diào)機(jī)制和地方政府協(xié)作機(jī)制之間承上啟下，協(xié)同推進(jìn)長江保護(hù)重點(diǎn)工作。另外強(qiáng)化各流域機(jī)構(gòu)的管理職能，強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用。

地方層面，相關(guān)省市根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，各行政區(qū)從流域系統(tǒng)性和整體性出發(fā)，加強(qiáng)跨省河湖聯(lián)防聯(lián)控，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法檢查，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)測(cè)與信息共享，推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)督考核與獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，共同對(duì)生態(tài)破壞、環(huán)境污染等跨界公共問題進(jìn)行合作協(xié)調(diào)，形成“共抓大保護(hù)”的格局。

4.2 推動(dòng)流域治理體系現(xiàn)代化，打造多元參與的流域治理共同體

黨的十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”?！爸卫砉餐w”作為新時(shí)期治理視域下的全新方向，是一種現(xiàn)代化的治理手段和方法，可為破解長江流域管理難題提供新的路徑[25]。長江流域可看作一個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)整體，即流域內(nèi)的人、生物與自然是一個(gè)相互依存、相互影響、相互制約的“生命共同體”。因此，可通過“治理共同體”這一途徑，充分發(fā)揮社會(huì)各類階層和各種力量在治理過程中的主體作用，逐漸在價(jià)值觀念與利益目標(biāo)上達(dá)成整體共識(shí)，最終形成利益共同體、價(jià)值共同體、責(zé)任共同體和行動(dòng)共同體，從而達(dá)到解決流域相關(guān)問題以及化解現(xiàn)實(shí)矛盾的目標(biāo)[26]。

長江流域治理共同體需要最大限度地整合不同主體的治理訴求、消弭個(gè)體的價(jià)值認(rèn)知偏差、凝聚社會(huì)整體共識(shí)。因此，構(gòu)建長江流域治理共同體，需要以“共治”為主題，不斷引導(dǎo)社會(huì)公眾的價(jià)值理念，培育全民治理共識(shí)，從多元治理向高效共治轉(zhuǎn)變；在《長江保護(hù)法》基礎(chǔ)上，制定配套的法律法規(guī)，依法保證多元主體參與治理的權(quán)利、義務(wù)、范圍、方式以及途徑；建立健全協(xié)同治理機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，形成和諧均衡的利益格局，保障治理成果共享；拓寬互動(dòng)渠道，搭建共治平臺(tái)，加大流域管理信息公開力度，提高政策制訂過程的開放度和透明度，保障公眾知情權(quán)；鼓勵(lì)和規(guī)范社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人參與長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、資源合理利用、促進(jìn)綠色發(fā)展的活動(dòng)，探索建立公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，保障公眾參與權(quán)。建立公眾反饋意見處理監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)公眾舉報(bào)和控告破壞長江流域自然資源、污染長江流域環(huán)境、損害長江流域生態(tài)系統(tǒng)等違法行為，保障公眾監(jiān)督權(quán)。

5 長江流域水資源管理機(jī)制完善建議

5.1 長江流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新是緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾的重要手段，是協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同地區(qū)、不同利益主體的重要抓手。當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作取得階段性進(jìn)展，但總體上仍處于起步階段，企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高，亟需探索縱向、橫向、市場(chǎng)以及多利益主體參與的多元化生態(tài)補(bǔ)償模式。積極推動(dòng)建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立東、中、西部地區(qū)水資源水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與損害賠償?shù)碾p向責(zé)任機(jī)制，以及跨行政區(qū)的信息共享與糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制；強(qiáng)化水量水質(zhì)水生態(tài)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，健全生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)與考核制度，促進(jìn)長江不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[27]。積極探索拓寬生態(tài)補(bǔ)償融資渠道，探索構(gòu)建長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制[28]。發(fā)展和培育市場(chǎng)環(huán)節(jié)，推進(jìn)長江流域水權(quán)交易制度、排污權(quán)交易制度以及碳排放交易制度，健全交易平臺(tái)和交易機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)多方利益主體，促進(jìn)水資源節(jié)約、污染物減排和水生態(tài)保護(hù)[29]。

5.2 長江流域跨省河湖長制監(jiān)督機(jī)制

全面推行河長制湖長制，創(chuàng)新河湖管理體制機(jī)制，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)。當(dāng)前河湖長制成效明顯，河湖面貌顯著改善，但是跨省河湖仍缺乏強(qiáng)有力的流域統(tǒng)籌，大江大河協(xié)同監(jiān)管治理方面存在較多不足。長江流域跨省河湖眾多，存在著上下游左右岸管理職責(zé)不清、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一等問題，面臨著行政區(qū)域分割、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難和監(jiān)督追責(zé)難的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。建立由流域管理機(jī)構(gòu)牽頭、流域內(nèi)省級(jí)河湖長參加的流域河湖長協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省河湖的相關(guān)問題，推進(jìn)跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。構(gòu)建跨省河湖長制的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，制定監(jiān)督考核辦法，明確監(jiān)督檢查的主體、范圍、內(nèi)容、措施、保障。構(gòu)建“信息互通、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治”工作平臺(tái)，指導(dǎo)各省級(jí)河長制辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實(shí)跨省河湖管理保護(hù)措施等[30]。

5.3 流域區(qū)域多層級(jí)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

針對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水域岸線等重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞非法取水、非法排污、非法采砂、非法捕撈等重大問題，探索建立流域-區(qū)域多層級(jí)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，包括建立流域機(jī)構(gòu)與省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)行政主管部門之間的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議可以定期召開，也可以根據(jù)需要發(fā)起召開，聯(lián)席會(huì)議結(jié)果以正式文件發(fā)布；構(gòu)建“線上監(jiān)控+線下核查”“定期檢查+隨機(jī)抽查”的聯(lián)合檢查機(jī)制，以及現(xiàn)場(chǎng)反饋、提醒發(fā)函、警示約談、公開通報(bào)等多手段聯(lián)合通報(bào)機(jī)制；建立屬地管轄、層級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)合、流域區(qū)域聯(lián)席的既分工負(fù)責(zé)、又相互配合的行政執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成監(jiān)管合力，不斷提高長江流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等領(lǐng)域的監(jiān)管能力和水平。

5.4 控制性水工程統(tǒng)一調(diào)度管理機(jī)制

為了有效實(shí)施流域控制性水庫的聯(lián)合調(diào)度，保障長江流域控制性水工程防洪、發(fā)電、供水、航運(yùn)、生態(tài)等聯(lián)合調(diào)度方案的順利實(shí)施，充分發(fā)揮控制性水工程的整體綜合效益，亟需建立補(bǔ)充完善長江流域控制性水工程統(tǒng)一調(diào)度管理管理機(jī)制。建立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度的多層級(jí)多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)國家與流域和地區(qū)之間、區(qū)域與區(qū)域之間、調(diào)度方和受益方之間、部門與部門之間、工程與工程之間等多方關(guān)系。建立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度的監(jiān)控評(píng)估機(jī)制，以長江流域水情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，結(jié)合水資源管理監(jiān)控體系構(gòu)建監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，開展定期評(píng)估。建立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過設(shè)立控制性水工程聯(lián)合調(diào)度基金，開展合理的利益分配和補(bǔ)償，以均衡國家與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的利益關(guān)系，使受益方和受損方都有條件參與聯(lián)合調(diào)度[31]。

5.5 流域水資源利用空間管控機(jī)制

針對(duì)城市用地空間急劇擴(kuò)張，人口、產(chǎn)業(yè)集聚與水生態(tài)空間格局不匹配問題日益突出，人水爭地矛盾不斷加劇，河湖水系空間格局受到不同程度破壞等問題，以源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、責(zé)任追究的水生態(tài)保護(hù)線管控制度體系為抓手，建立紅線管控目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，健全水生態(tài)空間開發(fā)保護(hù)制度，約束和引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)水生態(tài)格局優(yōu)化。堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，探索建立豐水地區(qū)水資源剛性約束制度，構(gòu)建流域水資源剛性約束指標(biāo)體系，強(qiáng)化水資源剛性約束作用；健全水資源承載能力分區(qū)制度、取水許可負(fù)面清單管理制度以及取水許可長效管理機(jī)制，提高水資源集約節(jié)約利用水平。堅(jiān)持以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，以落實(shí)主體功能定位為主線，以污染源防控為重點(diǎn)，因地制宜、分區(qū)施策，強(qiáng)化源頭防控、嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，進(jìn)一步建立實(shí)施區(qū)域差別化環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。

5.6 流域水資源保護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制

立足長江流域水資源保護(hù)與水污染防治的迫切需求，圍繞節(jié)水減排主線，積極推動(dòng)水權(quán)交易制度建設(shè)，細(xì)化水權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍、流程、期限、價(jià)格形成機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作規(guī)則等，完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓運(yùn)行機(jī)制。從促進(jìn)水資源節(jié)約和合理配置角度，推動(dòng)城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度；研究確定合理的居民用水階梯水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全補(bǔ)償成本、合理盈利、激勵(lì)提質(zhì)、促進(jìn)節(jié)水的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；探索建立分質(zhì)供水機(jī)制，協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水質(zhì)量要求，充分利用非常規(guī)水資源。按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營成本并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；根據(jù)企業(yè)類型，分類分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制。開展污水處理廠運(yùn)維期按效付費(fèi)，探索建立河湖廠網(wǎng)一體化機(jī)制，實(shí)行流域內(nèi)污水處理廠、污水系統(tǒng)和雨水系統(tǒng)統(tǒng)一運(yùn)營維護(hù)。

5.7 流域監(jiān)測(cè)管理信息共享機(jī)制

按照《長江保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)站點(diǎn)密度不夠、監(jiān)測(cè)能力不足、測(cè)站功能單一、缺乏統(tǒng)一管理等問題，在已經(jīng)建立的臺(tái)站和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，以“避免重復(fù)建設(shè)、完善站網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提升站網(wǎng)功能”為目標(biāo)，對(duì)站網(wǎng)進(jìn)行優(yōu)化整合，提升單站功能，形成綜合站網(wǎng)布局，建立健全長江流域生態(tài)環(huán)境、資源、水文、氣象、航運(yùn)、自然災(zāi)害等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。打破信息壁壘，推進(jìn)長江流域信息共享系統(tǒng)建設(shè)，建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境、自然資源以及管理執(zhí)法等信息等在橫向上(不同部門)和縱向上(中央、流域機(jī)構(gòu)、地方政府和工程管理單位)共享；加快制定信息共享管理辦法，使信息共享有法可依，有章可循，提高信息共享效率。

6 結(jié) 語

構(gòu)建科學(xué)合理的流域管理體制機(jī)制，破解制約流域水資源保護(hù)利用可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，是解決當(dāng)前長江流域日益復(fù)雜的新老水問題的重要手段，也是落實(shí)長江大保護(hù)和長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的客觀、必然和現(xiàn)實(shí)要求。本文圍繞長江流域水資源保護(hù)利用管理方面存在的問題，分析了流域水資源管理存在的主體多元化的均衡難題以及目標(biāo)多樣性的協(xié)同難題，提出了長江流域水資源管理體制完善路徑及機(jī)制完善建議。另外，長江流域水資源保護(hù)管理體制機(jī)制的完善，需要不斷夯實(shí)法治基礎(chǔ)，抓好《長江保護(hù)法》配套法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)節(jié)約用水、河道采砂管理等立法進(jìn)程，不斷提升運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)新時(shí)期長江流域水資源保護(hù)利用的能力水平。