高校項目預算績效管理探討

□文/楊琇幃

（貴州師范學院 貴州·貴陽）

［提要］建立全方位、全過程、全覆蓋的高校項目預算績效管理體系，將預算與績效管理有機地結(jié)合起來，就顯得尤為迫切。本文從高校項目預算績效管理角度出發(fā)，探討高校項目預算績效管理制度，提出項目預算申報、項目實施過程雙監(jiān)控、績效評價和評價結(jié)果運用四個方面的內(nèi)容。著重對整個應用的實施情況進行具體分析，以期為構(gòu)建一套科學、可行、規(guī)范的項目預算績效管理制度提供借鑒。

全面推行預算績效管理是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容，這也是國家治理和管理能力現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵因素。在這樣的大環(huán)境下，財政部、教育部等各級部門紛紛出臺相關(guān)政策及規(guī)章制度，并要求各地高等院校制定相應的管理辦法和措施，致力于建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算管理體系。高等院校屬于比較特殊的事業(yè)單位，資金來源復雜，在經(jīng)費的分配與項目的實施方面均存在一定的獨特性。因此，在實施全面預算管理的大背景下，加強項目管理，使其發(fā)揮出最大的作用是當前高校財政工作亟待解決的一個重大課題。

一、高校全面實施預算績效管理的意義

（一）有利于緩解學校收支矛盾。近幾年，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢日趨嚴峻，財政收入和支出的矛盾日趨突出，不斷推出的減稅和降費政策，特別是通過績效考核對低效、無效的開支進行了大量的削減。全面推行預算績效管理，把有限的資源分配到最重要的項目領域，既能促進學校的高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，又能提高經(jīng)費的利用效率。

（二）有助于提升預算管理水平。在此之前，許多高校的預算管理工作都相對簡單。預算管理部門通常只從各部門收集資料，根據(jù)各項目單位報送的資金需求進行簡單匯總申報，對執(zhí)行部門具體項目的實施方向、預期所需達到的目標、資金分年度支出計劃等缺乏系統(tǒng)分析，沒有對各單位提出的項目進行嚴格論證和審查，很可能會出現(xiàn)分散的現(xiàn)象，無法從宏觀的角度來統(tǒng)籌考慮，導致預算編制的不夠科學，資金分配的效益性及合理性得不到完整體現(xiàn)。而全面的預算績效管理，則需要各個職能部門及二級單位的積極參與，將各部門的工作計劃、內(nèi)容、項目和效益與學校的發(fā)展目標聯(lián)系起來，努力做到預算的科學論證，確保預算的使用和效益。

（三）完善預算公開，促進高校治理能力現(xiàn)代化。預算公開是國家財政和政府工作的一個重要方面，各級政府機關(guān)按照有關(guān)文件規(guī)定，每年向社會公布預算，包含各種口徑收支及結(jié)余預算信息、三公經(jīng)費預算信息、重點項目績效目標信息等。目前，某些單位在透明度、內(nèi)容完整性和信息披露及時性方面仍然存在問題。實施全面預算績效管理，對預算項目各個環(huán)節(jié)信息進行規(guī)范管理，依托預算績效信息系統(tǒng)，能夠按要求及時進行預算項目各類信息的公開。全面預算執(zhí)行管理是預算管理和財務管理的重要組成部分，可以豐富和細化預算信息的內(nèi)容和范圍，又能有效地改善預算公開的數(shù)據(jù)精確度，減少重復修改等問題，是推動學校實施策略的重要途徑。

二、高校項目預算績效管理中存在的問題

近幾年，隨著國家財政持續(xù)加大對“雙一流”建設項目的投入，各高校的教學科研能力逐漸提升，建設項目經(jīng)費也在逐年增長。一方面為學校的內(nèi)涵建設及健康發(fā)展提供了有利的機會；另一方面對學校項目經(jīng)費的管理水平要求也越來越嚴格，對學校項目管理的能力也提出了更高的要求。

（一）項目資金分配與學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)。由于財政預算是在上一年度編制，學校在編制項目經(jīng)費的時候，出現(xiàn)了“零散”的經(jīng)費分配，無法完全按照第二年的重點工作來統(tǒng)一部署。由于經(jīng)費有限、報批時間緊、研究論證不夠等原因，學校項目預算的編制有一定程度上的隨意性和盲目性，很難從學校的發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，也沒有充分考慮到學校的實際財務狀況，導致項目預算中的資金供需矛盾突出，學校財務部門往往只能依靠經(jīng)驗來進行項目資金的分配，預算編制與學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，缺乏科學性。

（二）項目預算績效編報質(zhì)量參差不齊。在高校的預算編制工作中，預算管理部門和使用單位的預算人員質(zhì)量是決定其編制水平的重要因素。但是，由于各部門負責的人員素質(zhì)千差萬別，不夠了解具體的預算編制及相關(guān)財政政策，預算績效目標不明確不清晰、項目支出不合理等情況大量存在，最終可能會導致預算結(jié)余規(guī)模較大，或預算執(zhí)行中調(diào)整較為頻繁，甚至年底存在突擊花錢、重復購置等浪費公共資源的情況。

（三）項目預算績效目標申報編制不符合要求。按照“誰申請經(jīng)費、誰制定指標”的原則，在申報項目預算時，要以合理的績效指標為依據(jù)。就目前而言，為了獲得資金支持，大部分的項目已經(jīng)做好了前期的準備工作，在必要性和可行性等方面的論證材料也相對完整。但是，在具體績效指標的設定上，仍然存在著一些問題。一是因為項目執(zhí)行中缺乏專門的預算績效管理人員，造成績效指標設置不合理、不規(guī)范；二是指標大多是籠統(tǒng)的表述，而實際的量化指標很少，無法適應績效可考核需求；三是為保證項目建設工作的順利開展，存在預算編制額度及口徑預計不準確、支出結(jié)構(gòu)不合理等問題，不能滿足預算績效管理的需要，從而對項目的順利進行造成不利的影響。

（四）項目實施過程缺乏有效監(jiān)督，資金使用不規(guī)范，使用效率不高。目前，項目管理中仍有部分“重投入、輕管理、重支出、輕業(yè)績”的現(xiàn)象，資金使用上，普遍缺少對資金使用的監(jiān)督和控制，資金使用目標的實現(xiàn)程度、進度、資金使用范圍、資金使用額度等方面的控制不力。部分項目經(jīng)費的利用存在著嚴重的隨意性，無法完全按照計劃進行，從而影響到績效指標的實現(xiàn)。因為缺乏對項目實施的監(jiān)管，會使項目執(zhí)行中的一些偏差無法及時發(fā)現(xiàn)和糾正，等到項目實施完畢時，問題已經(jīng)形成，無法改變，從而造成無法彌補的損失。

（五）項目實施后評價結(jié)果不準確、不及時，同時對評價結(jié)果也缺乏應用。項目績效評估是在項目結(jié)束后，對申報時設定各個指標的完成情況進行評價，并嚴格按照標準及規(guī)范流程，定量、精細地分析各類指標，以得到及時、準確、客觀、公正的評價。然而，在實踐中，由于各類指標不全面、不準確，缺乏可量化的指標，大大加大了評價難度，同時在評價期間，著重分析和測量成果，難以進行結(jié)果的分析和評估，進而造成評估結(jié)果缺乏科學性和適用性。另外，由于缺少中期監(jiān)督，大部分項目都是在年度結(jié)束或者全面完結(jié)后進行分析和評價，導致項目績效評價不夠及時，常常在評估成果尚未形成前就已安排好了下一階段的預算，難以對下一階段的預算進行控制。

三、高校全面實施預算績效管理的對策

（一）強化全面預算績效管理理念。高校應切實做到全面預算績效管理，一是通過建立“線上+線下”“傳統(tǒng)+創(chuàng)新”的宣傳方式，廣泛宣傳有關(guān)預算績效管理的知識；二是強化對各部門主要領導、骨干人員進行績效管理的培訓，使各部門主要負責人及骨干人員提高對預算績效管理工作的認識，并了解整體預算績效管理的全流程，了解自己在這個過程中的作用，了解自己在這個過程中應該承擔的責任；三是要完善管理措施，既要重視財務總額控制，也要注重項目目標實現(xiàn)，保證學校戰(zhàn)略導向與財務管理的有機結(jié)合。

（二）完善全面預算績效管理機制。一是高校要加強對學校領導干部隊伍的建設，要切實加強對高校全面預算績效管理工作的重視。與各部門負責人及項目負責人簽訂預算、項目績效管理責任書，并將責任落實到各二級單位。在績效執(zhí)行過程中，績效管理機構(gòu)要與各部門隨時保持有效溝通，以保證完成所有工作任務，并取得較好的效果。二是加強系統(tǒng)的預算績效管理，明確預算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的主體責任，確保各項績效管理工作都能按規(guī)定的流程進行。

（三）健全考評機制，完善績效考核結(jié)果。將項目績效評估結(jié)果運用于全面預算績效管理，是學校繼續(xù)完善預算管理、合理安排下一年度預算的關(guān)鍵。要使經(jīng)費使用者從源頭上關(guān)注其使用效益，就必須把績效考核結(jié)果和項目經(jīng)費的配置有機地結(jié)合起來，并建立起一種長期的激勵和制約的制度。一是將項目績效考核與各部門考評、獎懲有機結(jié)合起來，并制定相應的獎懲機制，讓考核的效果更好地發(fā)揮作用，讓所有部門及人員都能從根本上意識到項目績效考核的重要性，進而在校園里營造出一種良性的競爭環(huán)境。二是將考核結(jié)果與下一年的財政預算掛鉤，在校內(nèi)探索一種與學校業(yè)務發(fā)展緊密結(jié)合的預算績效評估方法，從而將其運用于學校的實際工作中。對積極上報預算績效目標、積極開展績效監(jiān)測、全年績效目標實現(xiàn)良好的部門，進行績效評估和獎勵。同時，學校要建立責任追究制度，對未完成績效目標的項目，不列入預算，對不積極開展績效管理工作的部門予以相關(guān)預算縮減。在實施過程中，要做到公開透明、公開接受社會監(jiān)督監(jiān)察，不斷提高學校的管理水平和公信力。

（四）建立項目預算績效管理專家?guī)?。學?？梢愿鶕?jù)實際情況，組織全國各地的專家學者，建立績效管理專家?guī)?，建立高效績效考核體系，實施績效監(jiān)控、績效評價的應用進行科學的甄別，并給出合理的評價建議。要在高校內(nèi)組織校內(nèi)專家，對學校的發(fā)展進行綜合規(guī)劃，并制定總績效指標，以確保高校的預算績效評估制度的建立。在進行業(yè)績考核、業(yè)績自我評估時，可以從專家系統(tǒng)中選擇專家進行評估，以保證評估結(jié)果的專業(yè)性、客觀性和公平性。

（五）成立績效管理領導小組，組建績效管理專業(yè)化隊伍。高校要建立績效管理領導小組，堅持可持續(xù)發(fā)展的基本原則，把績效管理納入到學校的治理之中。同時，要使各職能部門和各業(yè)務單位之間的關(guān)系更加清晰，責任明確，財權(quán)要協(xié)調(diào)一致。另外，要通過外部引進、內(nèi)部培訓和專業(yè)選拔等途徑，組建具有一定業(yè)績管理水平的專業(yè)人才隊伍，使學校預算績效管理在實施過程中得到落實。

（六）加大預算績效管理人員培訓力度，提高項目預算編制質(zhì)量。高校預算績效管理是學校項目管理的重要組成部分，工作人員的工作能力直接關(guān)系到預算管理的質(zhì)量。因此，加大工作人員的專業(yè)能力培養(yǎng)對于提高高校預算績效管理能力具有十分重要的意義。首先，要強化對高校會計人員財務管理能力的業(yè)務培訓，提高會計從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)，為學校的項目預算和資金統(tǒng)籌打下牢固的基礎。其次，加強預算執(zhí)行負責人員的專業(yè)培訓，明確從項目申報、項目入庫、績效指標編制、項目執(zhí)行及監(jiān)控、項目評價等各個方面的工作內(nèi)容及職責。要指定專人，強化項目全過程管理，預算績效管理是一個系統(tǒng)工程，要按照具體的工作內(nèi)容及工作職責，高質(zhì)量地開展預算績效管理相關(guān)工作。

（七）加強預算績效管理信息系統(tǒng)建設，委托專業(yè)機構(gòu)開展定期評價。目前，很多單位的財政項目預算績效管理工作依托于財政預算一體化系統(tǒng)中績效管理模塊的功能，主要包括財政預算項目入庫階段年度目標設置、中長期目標設置，預算編制階段分年度目標設置、產(chǎn)出指標、效益指標及滿意度指標設置，預算執(zhí)行階段績效指標調(diào)整及偏差原因分析，預算執(zhí)行結(jié)束階段績效目標自我評價。財政的預算績效管理適用于單位總體預算項目，相關(guān)的數(shù)據(jù)來源于單位分配的項目。為了進一步科學管理單位的內(nèi)部預算項目，各單位可以與成熟的信息軟件公司合作，開發(fā)建設一套符合學校實際管理需求的績效管理信息系統(tǒng)，嵌入學校各類內(nèi)部控制管理規(guī)章制度及審核流程，實現(xiàn)單位各類項目預算績效的全生命周期管理，提升預算績效管理工作的質(zhì)量，進而與財政預算一體化系統(tǒng)中績效管理模塊有機結(jié)合，更好地促進預算績效目標的實現(xiàn)，也有利于學校預算項目績效管理工作的順利有序進行，及時解決預算績效管理工作中存在的問題。此外，可以定期委托具有豐富經(jīng)驗的評估機構(gòu)，對學校預算子項目進行統(tǒng)一評價，根據(jù)評價結(jié)果制訂整改方案，推進預算績效工作的深入開展。

綜上所述，在實施項目管理時，實行全面預算績效管理，既能提高經(jīng)費的利用率，又能確保管理程序符合要求，提高管理質(zhì)量，為高等學校的教學和科研工作提供經(jīng)費支持。通過實施全面預算績效管理，可以更好地配置和利用資源，為今后的財務管理工作提供參考，提高學校的項目管理水平，保障學校的健康、穩(wěn)定發(fā)展。