民事檢察一體化辦案機(jī)制現(xiàn)狀與完善

涂房勝 邱國(guó)裕 劉書南

江西省全南縣人民檢察院，江西 贛州 341800

一、民事檢察一體化辦案理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

（一）民事檢察一體化的定位

民事檢察一體化作為檢察一體化的重要組成部分，其辦案模式與刑事檢察一體化辦案模式在理論上相通，但在實(shí)踐中往往表現(xiàn)相對(duì)乏力。［1］從運(yùn)用民事檢察一體化辦案模式辦案的數(shù)量以及成效來(lái)看，遠(yuǎn)不及刑事檢察一體化辦案的質(zhì)效。

（二）民事檢察一體化理論意義與現(xiàn)實(shí)意義

在具體實(shí)踐中，民事檢察案件來(lái)源有限，渠道不寬，沒能完全發(fā)揮出檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在民事訴訟活動(dòng)中的監(jiān)督作用，如對(duì)法院生效判決不服，或者認(rèn)為法院在執(zhí)行民事生效判決過程中存在違法情形的都可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。但以Q縣檢察院為例，Q縣地處山區(qū)，城市化率較低，群眾法制觀念不強(qiáng)。雖然每年經(jīng)法院審理案件量不少，但向檢察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的群眾屈指可數(shù)，很大一部分群眾甚至還不知道可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督或再審，本院每年辦理的民事檢察監(jiān)督案件數(shù)量?jī)H為十幾件。從所受理的案件質(zhì)量來(lái)看，部分案件存在不能立案的情形。民事檢察一體化在優(yōu)化資源配置方面有著重要的意義。一方面，能夠促進(jìn)辦案資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)案源線索共享，有助于提高檢察資源的整合利用效率，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。［2］另一方面，在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，有助于提高下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案水平。

（三）民事檢察領(lǐng)域一體化辦案的法律監(jiān)督功能與模式

建立完善的民事檢察一體化辦案機(jī)制，能夠在民事檢察辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮重要的作用。在線索發(fā)現(xiàn)方面，通過構(gòu)建橫向、縱向一體化民事檢察案件線索發(fā)現(xiàn)、移送工作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門之間緊密配合，強(qiáng)化一體化辦案格局，在履行刑事訴訟檢察、控告申訴等案件中，對(duì)從中發(fā)現(xiàn)的問題線索能夠及時(shí)向民事檢察部門移送。在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間，能夠有效破解當(dāng)前民事檢察上級(jí)院和基層院案件數(shù)量“倒三角”的難題。在案件辦理方面，上級(jí)院在案件復(fù)雜、數(shù)量較多的情況下，可以通過調(diào)用下級(jí)院民事檢察辦案人員參與到案件辦理中，充實(shí)上級(jí)院辦案力量，也可以根據(jù)案件客觀情況，派員到下級(jí)檢察院民事檢察部門，發(fā)揮上級(jí)院指導(dǎo)辦案作用。除此之外，還可以成立由上下級(jí)民事檢察人員組成的專門辦案團(tuán)隊(duì)，緩解上級(jí)院辦案壓力，為下級(jí)院辦理案件積累經(jīng)驗(yàn)。在調(diào)查取證方面，主要通過橫向發(fā)揮一體化辦案功能，提升民事檢察部門調(diào)查取證能力。如各地、各層級(jí)民事檢察部門加強(qiáng)與當(dāng)?shù)胤ㄔ好袷聦徟胁块T、執(zhí)行部門的溝通并建立相關(guān)案件辦理協(xié)作機(jī)制，對(duì)疑難復(fù)雜案件加強(qiáng)溝通，從中梳理關(guān)鍵疑難點(diǎn)，為調(diào)查取證提供方向。

在全省檢察機(jī)關(guān)落地實(shí)施一體化辦案工作機(jī)制，需要全省三級(jí)民事檢察條線的全部檢察人員共同參與，集中辦案力量，形成統(tǒng)一高效的辦案機(jī)制。在一體化辦案機(jī)制的實(shí)際運(yùn)用過程中，各地可以根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜選擇合適的模式開展，在實(shí)踐中主要有以下方式：一是成立臨時(shí)辦案組織。在辦理重大疑難復(fù)雜案件中，一般是由省級(jí)院或者市級(jí)院牽頭，采取交辦、提辦等方式，各層級(jí)檢察院協(xié)調(diào)一致，抽調(diào)人員成立專案組集中辦理；二是長(zhǎng)期協(xié)作的工作方式。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)民事檢察部門之間，可以在案卷調(diào)閱、調(diào)查核實(shí)、法律文書送達(dá)、釋法說(shuō)理等方面，建立常態(tài)化的日常工作機(jī)制。上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)、同級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中，需要調(diào)閱案卷材料的，可以采取互相委托的方式完成調(diào)閱工作；三是橫向的溝通聯(lián)系機(jī)制。與涉及辦案相關(guān)的法院、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、市場(chǎng)監(jiān)督、稅務(wù)等相關(guān)部門協(xié)作配合，并在此基礎(chǔ)上形成制度規(guī)范性文件。

二、民事檢察一體化辦案機(jī)制現(xiàn)狀與運(yùn)行障礙

（一）一體化辦案機(jī)制內(nèi)生動(dòng)力來(lái)源

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從最高檢，到省級(jí)檢察院和專門檢察院，再到區(qū)縣檢察院，自上而下形成了逐層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。整個(gè)檢察機(jī)關(guān)由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)格層級(jí)的整體。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部呈現(xiàn)垂直管理模式，從上至下呈現(xiàn)出一個(gè)金字塔狀結(jié)構(gòu)，成為一體化辦案機(jī)制內(nèi)生動(dòng)力來(lái)源。［3］根據(jù)《憲法》第一百二十九條、第一百三十一條等，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)賦予了憲法依據(jù)。另外，根據(jù)《人民檢察院組織法》第二條對(duì)各層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)的設(shè)置和構(gòu)成進(jìn)行了明確的規(guī)定，在檢察院組織內(nèi)部，有詳細(xì)而明確的條線設(shè)置，一體化辦案機(jī)制在立法的層面上能夠找到組織保障。

（二）近年來(lái)江西省檢察機(jī)關(guān)民事檢察一體化辦案現(xiàn)狀

1.一體化辦案數(shù)量增長(zhǎng)較快。一體化辦案機(jī)制改革實(shí)施以來(lái)，2020年，全省檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用一體化辦案機(jī)制受理案件192件，2021年，全省檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用一體化辦案機(jī)制受理案件322件，增長(zhǎng)68.58%。同時(shí)，全省11個(gè)地級(jí)市均運(yùn)用一體化辦案機(jī)制辦理了案件，一體化辦案范圍實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全覆蓋。

2.一體化辦案組織辦案發(fā)揮了重要作用。2020年全省共組建了一體化辦案團(tuán)隊(duì)38個(gè)，如N市檢察院辦案團(tuán)隊(duì)既有縱向上下級(jí)檢察人員組成的一體化辦案團(tuán)隊(duì)，也有橫向民事、刑事的一體化辦案團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，將3名下派和20名上掛人員編入辦案團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮了一體化辦案機(jī)制辦案力量融合，既實(shí)現(xiàn)了一體化辦案質(zhì)效，還使基層檢察人員辦案能力得到充分鍛煉，提升了基層民事檢察人員的監(jiān)督本領(lǐng)。

3.一體化辦案數(shù)量地區(qū)不均衡。以2020年一體化辦案數(shù)量為例，N市全年辦理案件77件，占全省總數(shù)的40.1%，其他地區(qū)多為10件左右，與運(yùn)用一體化辦案機(jī)制辦理案件較多的地區(qū)存在較大的差距。N市、Y市作為此次改革示范聯(lián)系點(diǎn)，運(yùn)用一體化辦案機(jī)制辦案數(shù)量領(lǐng)先于其他大部分地區(qū)，G市雖然并非聯(lián)系示范點(diǎn)，2020年也運(yùn)用一體化辦案機(jī)制辦理案件24件，領(lǐng)先于其他地區(qū)。

（三）民事檢察一體化辦案機(jī)制困境

1.人員工資、單位經(jīng)費(fèi)與地方政府的影響。檢察機(jī)關(guān)人員工資、單位經(jīng)費(fèi)的來(lái)源由各級(jí)政府財(cái)政保障，財(cái)源在地方政府控制下，必然會(huì)給檢察工作的獨(dú)立性開展帶來(lái)一定的影響。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理某些案件時(shí)，部分地區(qū)存在領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)過問司法案件的情況。2019年最高檢也出臺(tái)了一系列政策制度，在很大程度上保障了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦理案件，有效防范了地方政府素養(yǎng)不高的官員對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理案件的干涉。但地方檢察機(jī)關(guān)能夠完全獨(dú)立辦理案件而不受地方政府官員干涉，恐怕仍需努力。

2.法檢觀念的分歧。在事實(shí)認(rèn)定上，檢察機(jī)關(guān)辦理民事檢察監(jiān)督案件多局限于“守株待兔”式辦案。案件辦理過程中，依據(jù)案卷證據(jù)反映的法律事實(shí)多，不能較為完整還原案件事實(shí)；與此同時(shí)，審判機(jī)關(guān)享有案件調(diào)查權(quán)，并且能夠依據(jù)自身的職權(quán)，主動(dòng)調(diào)查案件事實(shí)；在證據(jù)認(rèn)定上，法官有較大自由裁量權(quán)，而檢察官則在爭(zhēng)取認(rèn)定方面采取較為被動(dòng)的法定主義，其靈活性遠(yuǎn)不如法官的自由心證；在辦案立場(chǎng)上，檢察機(jī)關(guān)更加注重維護(hù)法律尊嚴(yán)，審判機(jī)關(guān)在維護(hù)法律權(quán)威的同時(shí)也注重法律實(shí)施的社會(huì)效果。2020年，全省民事生效裁判監(jiān)督案件中提出抗訴案件82件，抗訴案件再審結(jié)果改變55件，約占抗訴再審案件總數(shù)的67.07%。檢法對(duì)于民事案件的辦理存在審查角度與立場(chǎng)的分歧符合現(xiàn)行體制下的辦案規(guī)律，實(shí)踐中卻導(dǎo)致法院不愿意檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院已決案件的法律監(jiān)督，影響檢察機(jī)關(guān)民事檢察案件法律監(jiān)督質(zhì)效，從而形成一道民事檢察一體化辦案的壁壘。

3.地區(qū)民事檢察事業(yè)發(fā)展不均衡。我國(guó)正處于法治建設(shè)的新起點(diǎn)，人民群眾對(duì)司法公正的期待給民事檢察監(jiān)督質(zhì)效提出了更高要求，國(guó)際社會(huì)環(huán)境嚴(yán)峻，新冠肺炎疫情反復(fù)，各類社會(huì)現(xiàn)象層出不窮，給民事檢察工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。各地民事檢察事業(yè)發(fā)展不均衡，檢察干警挖掘案件、辦理案件能力參差不齊。此外，實(shí)踐中大多數(shù)民事檢察官始終把注意力集中在抗訴案件上，認(rèn)為不辦理抗訴案件就感覺整個(gè)案件不適合監(jiān)督，案件來(lái)源主要為當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督，案件來(lái)源有限，缺乏與法院的必要溝通，且主動(dòng)參與到法院案件評(píng)查少，甚至從未到法院檔案室查找案源線索，不管是依職權(quán)還是依申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)辦理民事檢察監(jiān)督的力度和方式都有所欠缺。地區(qū)民事檢察事業(yè)發(fā)展不均衡也就嚴(yán)重制約了民事檢察一體化辦案的發(fā)展進(jìn)程。

4.“民事檢察一體化”辦案成績(jī)與理論構(gòu)想相去甚遠(yuǎn)。社會(huì)公眾對(duì)檢察監(jiān)督的認(rèn)知水平較低，甚至有很多人不知道檢察機(jī)關(guān)有民事檢察部門。由于民事檢察產(chǎn)生較晚，長(zhǎng)期以來(lái)，民事檢察作為檢察機(jī)關(guān)的邊緣業(yè)務(wù)一直得不到足夠的重視，更多的檢察資源通常都被配置到刑事案件中，雖然，近年來(lái)民事檢察監(jiān)督的案件和宣傳力度不斷增強(qiáng)，但與實(shí)際差距仍然不小，仍需繼續(xù)努力。檢察機(jī)關(guān)仍需繼續(xù)強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督的救濟(jì)功能，多辦理一些影響面更廣、社會(huì)效果更加良好的監(jiān)督案件擴(kuò)大民事檢察影響力，推動(dòng)民事檢察更好更快發(fā)展。因此，“民事檢察一體化”辦案成績(jī)歸結(jié)于民事檢察本身成績(jī)的約束，“民事檢察一體化”理論構(gòu)想與制度設(shè)計(jì)層面從成績(jī)上沒有給民事檢察工作和“民事檢察一體化”本身帶來(lái)應(yīng)有的收獲。

三、民事檢察一體化辦案機(jī)制完善建議

（一）適應(yīng)《民法典》時(shí)代民事檢察監(jiān)督

《民法典》時(shí)代的到來(lái)，給所有法律職業(yè)人員的法律知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)務(wù)技能提出了新的要求和挑戰(zhàn)。對(duì)于民事檢察工作人員而言，《民法典》對(duì)很多內(nèi)容進(jìn)行了修改與完善，此外，大量《民法典》相關(guān)司法解釋將陸續(xù)出臺(tái)并生效，這就要求民事檢察干警及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備，不斷加強(qiáng)對(duì)《民法典》的學(xué)習(xí)研究，以便更好地應(yīng)對(duì)《民法典》時(shí)代的到來(lái)。從事民事檢察工作的人員一方面要掌握《民法典》與以往法律法規(guī)的不同之處，尤其是要對(duì)比分析修改的內(nèi)容，深入理解法條變動(dòng)的立法宗旨和意義。另一方面，在學(xué)懂弄通《民法典》的同時(shí)，要將《民法典》的內(nèi)容融入到民事檢察工作當(dāng)中，準(zhǔn)確把握《民法典》在民事檢察工作的價(jià)值和作用。既要保證民事檢察工作對(duì)于法律監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮，也要保證民事當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平正義。

（二）克服地方政府的影響，縮小法檢兩家分歧

如前所述，檢察機(jī)關(guān)人員工資、單位經(jīng)費(fèi)的來(lái)源由各級(jí)政府財(cái)政保障，受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與各級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)在改革之前很大程度上依賴當(dāng)?shù)卣慕衲昶?，縣、市、區(qū)檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)收為市管后，基層檢察機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣绊懙木置嬗兴淖?，但一時(shí)還難以形成獨(dú)立局面，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)及檢察干警在思想上應(yīng)樹立司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的理念。加強(qiáng)橫向一體化機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)民事檢察與刑事、行政、公益訴訟檢察職能融合發(fā)展，挖掘民事檢察監(jiān)督案件背后問題線索，促進(jìn)一體化辦案機(jī)制運(yùn)行有效，運(yùn)行高效。此外，要積極消除法檢兩家在民事檢察監(jiān)督案件上的分歧。民事檢察監(jiān)督不是在雞蛋里挑骨頭式的辦案，而是切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的有力監(jiān)督制度，在具體辦案中，檢察人員應(yīng)盡顯檢察機(jī)關(guān)在民事監(jiān)督案件上的辦案自信、法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)專業(yè)水準(zhǔn)，做到對(duì)每一起民事監(jiān)督案件的精準(zhǔn)發(fā)力，從而縮小法檢兩家分歧，提高民事檢察監(jiān)督質(zhì)效。

（三）深化民事檢察隊(duì)伍自身建設(shè)與一體化工作機(jī)制

民事檢察干警應(yīng)當(dāng)從思想上進(jìn)一步增強(qiáng)政治責(zé)任感，注重更新司法理念、強(qiáng)化法治自覺，堅(jiān)持把“從政治上看”融入民事檢察履職全過程。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要牢固樹立檢察工作“一盤棋意識(shí)”，暢通縱向一體化、銜接橫向一體化民事檢察辦案路徑，形成合力。在現(xiàn)有的民事檢察一體化工作機(jī)制中，民事檢察人員要不斷開拓創(chuàng)新，從發(fā)現(xiàn)案源、挖掘線索、證據(jù)把關(guān)、證言采信等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出發(fā)，整合上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)優(yōu)質(zhì)資源，通過一體化平臺(tái)辦理更多讓人民滿意、讓群眾舒心的案件，精心哺育“民事檢察一體化”，爭(zhēng)取取得更好更大成績(jī)。